聚焦“‘投资于人’如何细化：谁来投，投什么”，CMF专题报告发布

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2026年8月22日，中国人民大学中国宏观经济论坛（CMF）宏观经济热点问题研讨会（第123期）在线上举行。

本期论坛由中国人民大学国家一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席杨瑞龙主持，聚焦“‘投资于人’如何细化：谁来投，投什么”，来自国内政界、学界、企业界的学者邹静娴、刘尚希、李迅雷、罗志恒对当前宏观经济形势进行联合解读。

论坛第一单元，中国人民大学国家发展与战略研究院副教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员邹静娴代表课题组发布题为《“投资于人”如何细化：谁来投，投什么？》的CMF专题报告。

报告围绕以下六个方面展开：

一、“投资于人”当前的难点堵点

二、投什么：五大重点领域和群体

三、谁来投：依据地方政府职能角色分类

四、“投资于人”的典型实践案例

五、如何评价：按项目类型设计评估体系

六、总结：“投资于人”的政策设计思路

“投资于人”这一概念的提出有三个关键背景：一是“投资于物”面临边际产出递减困境，且可能加剧当前“供强需弱”格局。此时，“投资于人”有望起到提升“投资于物”的边际回报以及提振内需的作用；二是随着中国即将迈入高收入经济体阶段，民众追求会更多转向精神层面——追求“人的全面发展”，而不仅仅停留在物质层面；三是为国际竞争储备人才。目前，社会各界对于“投资于人”的重要性和必要性基本都能达成共识，但在谁来投、投什么这些具体问题上还亟待落地、细化，这也是此次热点分析会的设置初衷。本次报告将从五方面展开讨论：“投资于人”目前的难点堵点、投什么、谁来投、国内外可借鉴的实践做法以及适配“投资于人”特征的效果评估体系。

一、“投资于人”当前的难点、堵点在哪里？

“投资于人”中的“人”往往对应数量庞大的群体，意味着投资获益主体是广大民众，而非个人。“满足公共利益的需求，而非满足私人需求”——这一定义决定了“投资于人”先天带有公共服务属性，因此投资决策必然离不开地方政府的参与。

地方政府在考虑“投资于人”时，可能在投资能力和投资意愿上均有所受限，这都是与“投资于人”项目性质相关的：

（一）投资能力受限——源于概念边界较宽泛、投资对象分散以及对地方治理能力有更高要求

1、概念边界较宽泛

相较于“投资于物”，“投资于人”的概念界定更为宽泛、模糊，只要是有利于人的全面发展的都可算作“投资于人”。比如，建了一座医院、图书馆，既属于投资于物，也属于投资于人。站在地方政府角度，则可能产生如下困惑：核算时哪些地方财政支出算是“投资于人”？相应的，相关投资的投入-产出如何评估？概念边际外延的模糊可能影响地方政府投入的积极性和针对性。

2、投资对象高度分散

“投资于物”的抓手往往为几个大项目，其中的决策、沟通对象都比较集中——大多是几家大型企业，容易有的放矢，操作流程也较为熟悉。但“投资于人”的对象是千千万万民众，绝非简单“上几个大项目”可以实现，因此在操作中地方政府可能存在缺乏具体推进抓手的问题。

3、对地方治理能力有更高要求

这至少体现在以下几方面：（1）对地方政府跨部门、跨地区统筹协调提出更高要求。“投资于人”的公共服务属性，先天决定了它对跨部门、跨地区统筹协调有更高要求。例如，医保需要医保局、财政、人社等多部门协同，农民工进城过程中的公共服务供给，如：随迁子女入学、异地医保结算等，均需要跨地区统筹；（2）对地方政府“数智治理”能力提出更高要求。前面提到的跨部门、跨地区协同要求，叠加对公共服务覆盖对象的精准识别要求（即，究竟哪些特定群体能够享受相应优惠，如：学生/孤寡老人/农民工等），以及服务业先天存在的信息不对称痛点（典型的如：家政、托育、养老等行业），这些都对地方数智化精细治理能力提出更高要求。

（二）投资意愿受限——源于与现有政绩考核体系的适配性有待提高，社会资本参与积极性及风险分担机制不足

1、与现有政绩考核体系的适配性有待提高

现有的政绩考核体系仍多基于可见、可量化的“物质指标”构建，因此更适配于传统的“投资于物”体系。而“投资于人”项目往往具有回报周期长、回报难量化等特性，典型的如：慢性疾病防控、人口素质提升、民众幸福感提升等，这些见效慢、难量化的“民心工程”较难在官员有限任期内得以充分体现。

2、社会资本参与积极性不高

由于公共服务类项目的回本周期长，部分甚至是纯公益福利性质，因此社会资本参与的积极性不高，这也对地方财力提出更高要求。

3、风险分担机制不足

一方面是地方财政的“独木难支”，另一方面由于“投资于人”的对象是广大民众，直接影响到民生福祉，因此一旦操作不当，可能所引发的服务纠纷、民生舆情都需要地方政府独自应对，这也反映出目前民生项目社会化保险配套服务的不足。

二、“投资于人”，投什么——五大可能的重点领域及群体

（一）投教育：投“起点公平”与“（职业技能、前沿创新）能力提高”

如果将教育比作一场“马拉松”，那么“投资于人”可以着力于保障这场长跑的“起点公平”和（全过程）“能力提高”，具体有以下三方面可供参考：

筑牢地基——基础与普惠教育：致力于保障教育起点公平，阻断贫困代际传递。如，扩大公办普惠学前教育覆盖面，推动适龄幼儿就近入托；推进义务教育优质均衡发展，扩容县域、县域高中优质学位，落实好贫困生助学金、营养餐、寄宿补贴。推动师资轮岗，缩小城乡/校际办学差距；试行对农村留守儿童、随迁子女开设课后托管，增加心理辅导等专项投入。

布局转型——职业与技能培训：目的在于培养适配新时代要求的技能、产业工人。应深化职普融通、产教融合，围绕AI、高端制造、绿色产业开展针对性的就业能力提升培训（如微专业、微证书、短期技能专班）；建设公共实习基地、企业产教融合实训中心，推行“企业订单式培训+政府补贴”模式；依托主流APP，搭建全民终身学习数字平台，开放高校、图书馆线上课程资源；相较于消费券，不妨考虑面向下岗职工、农民工、灵活就业者发放免费的社区技能培训券。

前沿探索——创新人才培育：支持双一流、地方应用型本科扩容本科、研究生招生；加大基础学科、前沿交叉学科经费倾斜和人才补贴力度；完善校企联合实验室、产学研转化平台投入机制。

（二）投“一老一小”：投“老年照护”和“生育养育”

“一老”——完善养老照护：有三个方向，一是社区便利化方向。补齐老旧小区适老化设施改善，增设社区日间照料中心、老年食堂、助浴站点，增设配套老年文体、老年大学、老年心理服务投入；二是养老专业化方向。增加养老机构护理型床位，发展养老护理员职业培训，扩大专业照护人才供给；三是减轻失能老人家庭照料负担方向。完善长期护理保险制度，补贴失能老人居家照护。

“一小”——降低生育养育成本：（增点）完善社区普惠托育点、园区嵌入式托班（“社区园/妈妈园”）；（增信）依托公办机构（如：公办医院、公办幼儿园），延伸、拓展民办托育点；（补贴）发放阶梯式育儿补贴、多孩家庭住房优惠、个税专项附加扣除；（打造育儿友好型社会）完善母婴室、儿童活动场地、儿童托管服务，推进育儿假、弹性工作制制度落地，补贴企业落实育儿友好用工政策。

（三）投医疗健康：投“健康体魄”与“全周期保障”

基层医疗与公共健康、养老保障兜底：提升基层诊疗和慢性病管理能力，推动县域医共体建设，推动优质医疗资源下沉；稳步提高城乡居民医保财政补助标准，扩大门诊统筹报销范围。进一步完善异地就医直接结算、门诊跨省互通；完善全民健身场地、社区运动配套。

多层次医疗补充：发展多层次养老保险，完善大病保险、医疗救助，切实消除群众“因病返贫”和“养老焦虑”的后顾之忧。

（四）投公共服务：投公共服务的“均等化”和“品质提升”

公共服务均等化：加大保障性住房供给，逐步完善随迁子女就近入学配套，完善社保、医保跨省流通通道。

公共服务品质提升：推进城市更新（如老旧管网改造、适老化改造），完善文旅消费配套，提供更多公共文化、精神生活空间。

（五）投就业与增收：投“增加就业机会”和“提高居民收入”

就业帮扶与创业支持：对重点群体（高校毕业生、农民工、退役军人、残疾人等）设立专项就业补助；搭建公共就业数字化平台，免费提供岗位匹配、职业指导；对小微企业吸纳重点群体就业给予社保补贴、税收减免。

收入分配改善与收入渠道拓宽：通过完善分配制度，提高劳动报酬占比，让劳动、知识、技术、创新、数据获得合理回报；进一步增强资本市场稳定性，提高普通民众通过资本市场分享时代红利的可能（如：股市分红）。

三、“投资于人”，谁来投？——依据地方政府所起到的职能角色分类

尽管“投资于人”项目很多具有公共品提供属性，但并不必然意味着必须政府“全额买单”。事实上，依据政府在项目中所起的职能角色，不同类型项目属性相适配的筹资方式、政府所应发挥的作用都会有所不同。

（一）政府作为制度壁垒破除者，此类项目应以政府主导，以体制松绑替代大额财政投入

这类投资中，地方政府起到的角色是通过制度性改革和政策优化，以减少劳动力流动、资本流动、公共服务获取、企业进入退出等方面存在的体制机制障碍。可考虑的方向有：

推动要素流动：深化户籍制度改革，进一步放开部分服务业民间、外资准入；进一步释放城乡土地流转潜力。

推动跨区域公共服务获取：进一步推动全国社保、医保、教育数据共享，进一步推进异地结算、养老关系转移、随迁子女常住地入学等。

加强新就业形态群体保障：完善新就业群体社保参保、职业伤害保障制度；针对新就业群体的收支特征，设计有针对性的参保形式和金融服务供给方案；

简化创业就业制度门槛：简化市场准入、创业审批流程，完善企业退出机制，为创业者提供相应的配套服务；

完善收入分配制度：健全劳动报酬增长机制，畅通技术、创新要素、数据要素获得合理收益的制度通道等。

此类项目涉及到一系列体制机制改进，有些未必需要大额财政投入，更多需要破除制度“坚冰”的决心和勇气，因此应以政府为主导。

（二）政府作为基础性、兜底性公共服务供给者，此类项目应以政府投资为主

这类项目往往具有普惠、民生兜底性质，目的在于守住民生底线、解决群众民生痛点，补齐公共服务短板、缩小不同群体间公共服务差距，可能的投入方向有：

教育普惠供给：免费学前教育、义务教育均衡、公办学位扩容、高校基础办学保障，保障教育起点公平；

医疗服务兜底：大病救助、医保报销、公共卫生防疫、养老照料、困难老人帮扶、居民医保财政补助；

城乡基础配套供给：老旧小区改造、全民健身、基层文化设施，以硬件配套满足群众基本生活需求。

此类民生兜底项目，大多归属于公共品供给范畴，项目盈利性较弱，故应以政府投入为主，这亦是社会主义国家政府履职尽责的应有之义。

（三）政府作为社会资本的撬动、引导者，此类项目可以“政府搭台-企业唱戏”形式共同投入

这类项目的特征是长期来看具备市场化盈利潜力，但目前堵在软硬件公共品前期投入不足，且个体投资意愿不强上。政府在其中可起到的作用更接近一个“破局/破冰者”——通过地方政府搭建平台、政府增信、出台激励引导政策，以降低民间资本进入风险和成本，引导社会资本加入，最终实现“政府-企业-民众”多赢局面。

一个典型案例就是地方文旅发展，很多三四线城市有很多特色景点，但现在游客流量不多，一大制约因素就是周边配套不足（如：周边酒店、餐饮、停车场、卫生间等），游客觉得一趟“不方便”。如果问一些周边居民为什么不做民宿、餐饮，回答又是客流量不够。如此，便陷入一种“到底先有游客，还是先有配套”的类似“鸡生蛋-蛋生鸡”的死循环里。地方政府在其中就可以起到一个“破局者”作用——以“先垫蛋，孵小鸡；先有小鸡，再有蛋”的思路，破除“鸡生蛋，蛋生鸡”难题。政府所要“垫的蛋”，是指那些单个主体不愿意投入的公共品，比如：景区周边的停车场、快速路、卫生间等，先逐步吸引周边客流，有了客流之后周边的餐饮、旅馆自然会“长出来”，由此进入正向循环。可以看到，这样的项目是存在市场化盈利空间的，政府所要起到的是社会资本撬动、引领的角色。可投方向有：

硬件载体先行投入：政府“筑巢引凤”先行投入，出资建设硬件公共品（如：景区周边停车场、卫生间、公路，市政配套等）；

搭建供需对接信息平台，规范市场竞争环境：规范行业运行，纠正行业不正当竞争行为，营造良好竞争环境；统一民生服务采购平台、信息平台。

这类项目是有真实市场需求的，因此企业有市场化盈利空间。政府可以通过前期公共品投入、政策激励（如：提供场所、土地优惠、税费减免、运营补贴、特许经营等）、政府增信（如：依托公办机构增信、打造从业者资质信息认证平台、设置第三方托管账户等）等方式，设计多元化合作模式（PPP/BOT、政府购买服务、委托运营、产业基金参股、专项债配套资本金等）以降低社会投资进入的成本和风险。

（四）政府作为面向未来的提前布局、谋划者，此类项目采取“政府-企业-个人”成本共担模式

随着人工智能等技术快速发展，新兴产业布局需要算力中心、充电桩、工业互联网络等配套基础设施投入。与此同时，大量传统岗位面临被替代风险。地方政府一方面要着眼于新一轮产业革命，提前布局，另一方面也应投资于新就业群体（如骑手、网约车司机等灵活就业人员）的技能转型，这既是民生问题，也涉及到国家产业竞争力问题。政府可能的投入方向有：

新产业基础设施配套：算力中心、工业互联网、智能制造实训基地、绿色低碳产业配套等。

劳动者技能转型引导：面向传统制造业、生活性服务业从业者开设数字转型免费培训，设计“微课堂”、“微证书”；建立企业职工教育补贴机制，对企业职工培训经费给予一定税收鼓励。

新就业群体综合保障：建设骑手之家、网约车司机服务站点，配套休息、医疗、社保办理一站式服务；针对新就业群体，设计适配其（高收入波动、少抵押物等）财务特征的金融服务方案。

长期人力资本储备：布局青少年数字素养课程，依托主流APP普及、提高全民数字素养。

这类项目对于国家具有长期价值。例如，就各界热议的AI对就业影响问题而言，蔡昉老师的估计是其影响接近于从左到右的“J型”——短期有一定下降，但长期需求创造效应会带来就业创造效果，并且净效果也是正的。对于企业和个人，如果能抓住机遇，适应时代变革，也是有受益可能的。因此宜采取“政府-企业-个人”成本共担模式。

四、“投资于人”的典型实践案例

在上述四类“投资于人”的项目中，前两类——即政府作为制度壁垒破除者、以及基础性、兜底线公共服务的供给者，政府在其中的角色定位相对清晰：既是项目的主要推动者，也是资金的主要承担方。这两类实践已积累了丰富的案例，在此不再赘述。

相较而言，更值得深入探讨和分析的是后两类：政府作为社会资本的撬动与引导者，以及政府作为面向未来的布局谋划者。在这两类项目中，政府如何定位以及在哪些方面有所为、有所不为？为此，我们将通过分享几组国内外典型实践案例，试图梳理政府在其中的可为空间与关键着力点。

（一）政府作为社会资本的撬动、引导者（“政府搭台+企业唱戏”模式）

1、国内某市古城建设项目

项目背景及目标：某市古城属全国保存最为完整的四座明代古城之一，历史底蕴深厚、具备文旅发展潜力。但因基础设施（道路、信号、公共卫生设施等）严重老化而导致旅游发展长期停滞；项目旨在通过国企先行投入公共基础设施，引导民企进入，最终实现多方共赢。

政府搭台：

市、县两级政府通过国企平台争取地方政府专项债券资金3.08亿元，实施古城区域市政基础设施项目，包括给排水改造、电力通信线路入地、环城路修缮、景观绿化及古建筑“修旧如旧”修缮、将闲置设施改造为沉浸式演艺舞台等。

企业唱戏：

企业：引入专业运营团队，合作投资沉浸式实景演艺舞台；民企自投建设酒吧、文创、民宿、高端酒店等商业化项目；

居民：古城有客流后，当地居民自发加入民宿、餐饮、旅拍等经营大军，以自有房产和劳动力参与收益分配。

实施效果：

项目已步入正向循环：公共配套完善→客流增长→民资涌入→业态丰富→客流进一步增长，政府“垫蛋”孵出了市场自发的“小鸡”，再有后续“鸡蛋”。

实现多方共赢：该市，2025年上半年全市旅游综合收入达97亿元，成功入选百亿级文旅康养产业集群；国企，通过前期投入撬动了整个区域的文旅市场，实现了国有资产增值与产业培育；民企，获得了可盈利的商业机会；居民，通过经营民宿等实现增收。

2、国内某市家庭服务产业生态圈运营平台建设

项目背景及目标：针对家庭服务业长期存在的“小、散、乱”行业困境，以及信息碎片化和信息不对称两大先天痛点，由当地市、区两级政府牵头，通过“互联网+”打造一站式家庭服务综合运营平台。该平台旨在通过整合供需双方信息，推动家庭服务业从低端无序竞争走向规范化、品牌化。

政府搭台：

提供“一站式”运营场地：由当地政府提供占地6000平米的“家庭服务产业生态圈”，内设家庭服务体验馆、智慧养老体验区、妈妈服务体验区、儿童娱乐体验区、企业集中办公区等多个功能区域。

打造信息化平台：打造“家庭服务云平台”，平台集需求对接、在线订单追踪、实名认证、资质审核、技能培训申报、企业信用评价、人员星级评定等功能于一体。

提供公共服务与培训：统一组织从业人员岗前培训（职业道德、法律常识、家庭礼仪等），建立职业培训实训基地，开展技能提升培训，并牵头组织岗前培训与行业交流活动。

为入驻企业提供前期优惠政策：为入驻企业提供房屋租赁补贴、总部入驻奖励、吸纳就业岗位补贴、社会保险补贴等财政支持。

企业唱戏：

企业（家庭服务公司）：200余家家政公司自愿入驻平台，按市场化规则开展经营，通过平台接单，同时承担从业人员商业保险费用，服务过程数据全部在平台留痕。

个人（从业者与消费者）：10,000余名从业人员实名注册，接受平台统一培训与管理，以自身劳动力和技能投入获取报酬；消费者可通过平台了解从业者资质、服务记录，并购买服务。

实施效果：

规模扩张：平台建立两年内，已有200余家企业、10,000余名从业人员实名入驻，覆盖五大类158项服务，成为所在省规模最大、功能最齐全、数据最集中的一站式家庭服务综合平台。

效率提升：累计完成服务预约6万余项，订单好评率超96%；年成交订单1.4万单以上，入驻企业年均交易流水突破2500万元，年均增长10%以上。

行业规范度提高：建立企业信用评价机制和人员星级评定体系，健全经营异常名录与失信“黑名单”制度；推行从业人员实名制管理与上岗前统一培训，行业标准化水平明显提高。

平台正向循环形成：政府以硬件平台和优惠政策吸引企业集聚和从业者入驻。随着订单增长，平台数据不断积累，可使后续供需匹配效率和服务质量不断提升，以此吸引更多流量，平台大数据进一步积累。

（二）政府作为面向未来的提前布局、谋划者（“政府-企业-个人”成本共担模式）

1、德国双元制职业教育

项目目标：德国双元制职业教育旨在通过企业和职业学校联合培养学生，为制造业等重点行业持续输送高素质技术人才，同时提高青年就业率，并减轻政府财政负担。

资金投向：涵盖企业培训与学校运营两端。企业端三年培训毛成本约5-8万欧元，成本结构依次为：占比最大的是学徒津贴和导师薪酬等人员支出（1000欧元/月左右，约占企业成本85%），其余为认证与管理配套开支（约11%）和设备与材料购置成本（约4%）；政府端则负责职业学校的运营与教师薪酬发放。

资金来源：

政府：联邦政府负责企业培训经费及“职业教育卓越计划”（7.5亿欧元），各州政府承担职业学校全部费用（2022年德国教育总支出占GDP的6.8%）。

企业：承担约70%的培训总成本（制造业达85%），包括学徒津贴、设备、导师及材料费用（2015年企业净支出77亿欧元）。

个人（学徒）：以较低机会成本（每月有900-1300欧元培训津贴）接受免费职业教育。

实施效果：

国家：（青年）就业势头强劲。2026年6月，德国青年（小于25岁）失业率（7.1%），远低于欧盟27国均值（15.5%）。

企业：企业投入切实转化为企业产出。企业所花费用的70%通过生产实训得到回报。

个人（学徒）：个人投入切实转化为就业竞争力。双元制毕业生就业率达95%，79%的学徒被培训企业录用，66%能最终留任。

2、新加坡“技能创前程”行动（SkillsFuture Movement）

项目目标：该国家级战略始于2015年，旨在推动经济向数字化和高附加值转型，帮助公民发展面向未来的技能，增强个人职业韧性，同时强化企业竞争力。资金投向：覆盖个人培训补助（基础补助未500新元，40岁以上群体可获申请4000新元中期职业补助）、课程费用补贴（最高70%–90%）、职业转换计划培训津贴（全日制每月最高3000新元）、求职援助金（6个月内最高6000新元），以及企业员工培训补贴、缺勤工资补贴等。

资金来源：

政府：通过财政年度预算、专项基金（如技能创前程金禧基金）和企业劳动力转型配套（超4亿新元）承担主要补贴支出。2025年求职援助计划年拨款2亿新元。

企业：为员工提供培训时间与配套支持，承担部分课程费用（可获政府最高90%补贴）。

个人（公民）：使用政府发放的培训补助抵扣部分学费，自付剩余费用（如适用），投入业余时间参与培训。

实施效果：

国家：据瑞士洛桑国际管理发展学院（IMD）发布的世界人才排名数据，2024年新加坡世界人才排名第二。

企业：截止2024年底，已有2.4万家企业派员参训。

个人：2025年60.6万人参与培训；参与者中近七成认为培训提升其工作绩效，超六成将职业进步归因于课程参与。

五、“投资于人”如何评估绩效

按照上一节中“投资于人”的不同项目类型，应设计相应评估体系，避免出现“重短期、轻长期”、“重硬件、轻软件”的考核导向。

（一）对于民生福祉类，可考虑综合指标/民意调查/针对性单项指标/隐含GDP四类度量评估方式

对于民生福祉类，考虑到其效果的长期性、综合性、不易量化性等特征，有四种可能的评估指标体系可供参考：

多维综合得分体系：参照世界银行WDI体系，从人口、经济、环境、不平等等多维度构造综合指标打分体系。该体系较适合指标量化难度不大，经济、社会类“投资项目”；

第三方民意调查结果：结果导向——以“人民满意度”为最终落脚点，以第三方民意调查结果为最终评判标准。该体系较适合指标难以量化，以“民心”、群众获得感的主观感受为主的“投资于人”项目，如对孤寡老人、留守儿童等弱势群体的关心、关爱；

针对性的单项指标：针对“投资于人”项目的特定目标，构建有针对性的单项量化考察指标。例如，“全民健身”项目，可以考虑区域肥胖率下降或者BMI指数变化等作为量化凭据。该体系较适合有特定目标、非综合性的“投资于人”项目。

超越现行GDP体系的隐含GDP（implied GDP）/等价GDP（equivalent GDP）：经济学界早已认识到传统GDP难以反映经济增长的质量与效率，大量民生层面福祉改善（环境质量提升、社会公平增进、国民素质提升等非市场化收益）无法反映在GDP数据中。为此，一个可能的办法是估算一种类似隐含GDP或等价GDP的指标。例如，等价GDP可参照福利经济学中等价收入（equivalent income）理论框架，将环境改善带来的隐性福利、所节省的医疗防支出等纳入福祉核算，进而估算一个更合理的GDP指标。早在2015年，联合国会员国在通过《2030年可持续发展议程》时就作出承诺，力争到2030年建立可对GDP形成有效补充的发展衡量体系。2025年底时，由14位顶级经济学家组成的“超越GDP高级别专家组”提交了中期报告，提出应当从“当前福祉、公平与包容、可持续性”三大维度拓展现行GDP核算体系。其中，前两点容易理解，第三点“可持续性”涵盖环境可持续、债务可持续等内容，重点评估各类可能影响子孙后代福祉的经济行为。

（二）对于“政府搭台，社会资本唱戏”的市场化项目，可以以相对市场化指标衡量

典型如地方文旅、民宿类项目。可衡量指标包括：财政资金杠杆率（撬动的社会资本倍数、带动的融资规模等）；带动就业与增收指标（带动当地的新增就业和居民收入、税收增长等）。

（三）对于未来产业布局/人力资本转型项目，可以以中长期的人才培育、产业适配度等指标衡量

这些项目难以短期见效，因此应在评估时间尺度上更加宽松，重点关注中长期的：

人才培育指标（高技能人才、数字技能人才、绿色技能人才新增总量占劳动人口比重；传统行业劳动者转型培训参与率、转型后稳定就业比例等）；

产业适配指标（当地新兴产业岗位人才匹配度、企业用工缺口、产学研协调产出效率等）。

六、总结：投资于人的政策设计思路

综合上述分析，“投资于人”的政策设计应遵循以下逻辑链条：

第一步：确定投资的重点群体是谁。先确定“投资于人”中的“人”具体指哪些群体，是“一老一小”、新就业群体、进城农民工、还是一般性的市民群体，需要分群体识别需求、精准施策。

第二步：明确政府在其中所起的职能角色。区分四类政府职能角色——打通制度堵点类、提供民生兜底服务类、撬动社会资本、技术提前布局类。

第三步：厘清政策传导机制和政策工具。在前两步基础上，明确从政策投放到群体受益的传导路径，并据此匹配相应的资金来源组合——是破除制度壁垒，还是激发参与主体积极性，还是增加公共品供给？不同政府定位，决定了政府的发力点不一样，资金配套方式也不一样。

第四步：建立效果评价机制。依据目的分类设计指标体系。不同项目性质，需匹配不同效果评价体系和评估指标。既要建立合理的监督与评估体系——避免出现财政资金的浪费和“面子工程”，也要充分考虑到民生项目的长期性、外部性、难量化等特性——让真正惠及百姓的“利民工程”、“民心工程”获得应有认可与正面评价。

论坛第二单元，结合CMF专题报告，各位专家围绕“投资于人”如何细化：谁来投，投什么展开深入研讨。

中国财政科学研究院研究员刘尚希认为，国际竞争的本质最终是人的竞争，“投资于人”是增强人的竞争力的必然要求。国际竞争在物质层面表现为科技竞争，最终体现为人的竞争，不仅涵盖科技创新人才，也包括整个国民的素质。从这一角度看，“投资于人”关系中华民族伟大复兴能否实现。

经济社会转型发展迫切需要由单纯“投资于物”转向“投资于物”与“投资于人”相结合。人是发展的主体，也是发展的目的，发展转型实质是发展底层逻辑的重构——从物本逻辑转向人本逻辑。中国式现代化的最终落脚点是人的现代化，应着力彰显人的主体性、创造性与文明性。

“投资于人”当前面临两大难点，一是如何实现财政支出“跟人走”，二是如何促进社会公平性。现代社会人、家庭跨区域流动，而传统公共服务按户籍属地提供，项目规划、转移支付均应“跟人走”，事权和支出责任应逐渐上移，目前地方财政支出占全国财政支出的86%。城乡二元结构的破除需要城市改革和农村改革联动。

落实“投资于人”需避免四个误区。不能当成政府唱“独角戏”，而应成为多元参与的“大合唱”；不能把“投资于人”与“投资于物”对立起来；不能短期化，须久久为功、坚持长期主义；不能简单认为加大财政投入即可，其效果更多依赖制度创新的支撑。

中泰国际首席经济学家李迅雷认为，“投资于人”没有主语，政府、企业、居民部门均应为投资主体，政府尤其需要反思以“投资于物”为主的增长模式。居民部门一直在投资于人，包括子女教育、自身学习和培训；企业部门也应投资于人；从政府角度看，“投资于人”更多是对当前以“投资于物”为主的发展模式进行反思。

应建立正确的政绩观，将就业率作为主要考核指标。我国宏观杠杆率已超过300%，高于美国；人口占全球17.5%，制造业增加值占比约30%，结构性过剩使“投资于物”需要约束。GDP目标是预期性目标，就业才是约束性目标，但长期以来评价仍以GDP增长率为主。“投资于物”可以立竿见影，“投资于人”是慢变量。

应按照公共服务均等化的要求“投资于人”，财政支出要“跟人走”而非“撒胡椒面”。人口老龄化加速，人口仍在流动，三四五线城市人口总体净流出，一二线城市显著净流入。财政支出应跟着人走，提高“投资于人”的精准度；公共服务补贴应从“暗补”转向“明补”，重点补贴低收入和中低收入人群。

“投资于人”应由政府、企业、居民部门共同投入，政府重在搭平台、进一步减少非必须管制。当前压力最大的仍是就业问题。民间投资增速从2008、2009年的50%以上降至目前负增长，根源在于投资回报率从3.1%降至1.3%。因此，应降低服务、教育培训等领域的准入门槛，让民间资本愿意投资。

粤开证券副总裁、首席经济学家、研究院院长罗志恒认为，需先厘清“投资于人”的内涵，其中“投资”一词存在三种理解：其一为固定资产投资，该口径最为狭窄——医院和教学楼并非稀缺，缺的是医生、教师的福利待遇和农民的养老金；其二为人力资本投资，但把人当作工具不符合“人的全面发展”理念；其三为更广泛的资源配置含义。“投资于人”更多是一种理念和导向。

中央对“投资于人”的理解在不断深化。2015年中央经济工作会议首次提出“投资于人”，侧重于人力资本；2025年《政府工作报告》将其置于“强化宏观政策民生导向”之下；2026年《政府工作报告》将其作为优化支出结构、提高财政资金使用效益的抓手。

“投资于人”应包含四个层次。一是服务于人的基本需要，筑牢民生保障底线；二是服务于人的升级需要，投向文旅、体育、养老、医疗等服务消费领域；三是服务于人的能力建设，促进人力资本积累；四是服务于人口流动的空间布局。从现状看，城市低保约798元/月、农村低保594元/月，城乡居民养老保险平均仅246元/月，待遇偏低，人口流入地资源配置存在错位。

“投资于人”的制约因素体现在国际比较偏低和体制机制约束两个层面。我国人均民生财政支出、民生支出占GDP比重均偏低；G7国家中央民生支出占比约70%，中国中央民生支出占比仅3.2%，加计转移支付后为28.6%。体制机制方面，户籍制度使社保福利与户籍挂钩，财税制度仍基于“投资于物”和短缺经济时代沿革。

中国人民大学国家一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席杨瑞龙认为，“投资于人”的政策含义在于，宏观经济政策不仅关注整体目标，更关注价值目标——社会的公平正义。“投资于人”以人民为中心，教育、健康、技能发展具有正外部性，属于公共品或准公共品。市场常常失灵，“投资于人”正是利用政府功能解决市场失灵、实现公共服务均等化。

“投资于人”可在供需两端同时发力，并将逆周期政策与跨周期政策有机结合。需求端通过健全社会保障、完善公共服务，降低居民预防性储蓄、改善收入预期，有效刺激消费、扩大内需；供给端通过提升劳动者素质与能力，支撑新质生产力，提升全要素生产率。其逆周期功能体现在改善居民收入预期、刺激消费，跨周期功能体现在中长期积累人力资本、提升潜在增长水平。

“投资于人”的本质，是通过人力资本投资实现包容性增长。包容性增长包含高效率增长、机会平等、发展成果共享、风险保护四个要点。舒尔茨和贝克的人力资本理论聚焦个体生产能力，而“投资于人”中的“人”是“人民”这一群体性概念，还包含社会保障、风险兜底、机会公平等制度性内容。

“投资于人”的实现需要多方主体共同合作。国家在其中起主导作用，财政政策占据主导地位；地方政府承担重要任务，须发挥其积极性；企业通过员工培训、劳动者健康保障等发挥作用；家庭本身是人力资本投资的重要主体。“投资于人”应尽力而为、量力而行，不能简单理解为“财政发钱”或无边界提高福利。

“投资于人”的政策落实需要制度保障，尤其要改革财政资金评价体系。传统考核体系对应“投资于物”（如GDP），而“投资于人”回报周期长、绩效评价难。应改革政府对财政资金的评价指标和评价体系，否则政府更倾向“投资于物”。这还包括财政体制改革、收入分配制度改革、劳动力市场制度的完善。