李迅雷：被忽视的运能过剩

李迅雷系中泰国际首席经济学家、中国首席经济学家论坛副理事长

（转载请注明出处：微信公众号 lixunlei0722）

早在2009年我就关注到贵州省的高速公路发展规划——到2030年，其高速公路总里程将达到6851公里，而当时日本GDP全球排名第二，高速公路总里程为6300公里；贵州是全国GDP总额排名十分靠后的省份，高速公里总里程居然要超过日本，这是否会导致贵州高速公路的运能过剩呢？为此，我发表了《高速公路：通向繁华还是荒凉》一文。

一晃17年过去了。我国的基础设施从2008年前作为约束经济发展的瓶颈，如今领先全球，并助推中国成为全球领先的制造业大国，并向强国挺进。但同时也存在传统产业结构性过剩等问题。而且学术界对道路交通基础设施的供需情况讨论不多。本文收集了一些数据，初步结论是我国的道路交通类基础设施规模庞大，技术领先，但存在总里程、总载客能力等总量和地域分布的结构性过剩问题，姑且称之为运能过剩。

高速公路：总里程过长——

区域分布与经济密度不匹配

截至2025年底贵州的高速公路总里程已经达到9563公里，远超当时制定的2030年的规划目标。日本高速公路总里程的数据不一，据《日本时报》数据，到2025年3月末为10328公里，故贵州和日本的彼此相差不大。但2025年日本的GDP为贵州省的13.4倍。

从全国看，到2025年末，高速公路总里程为19.94万公里，几乎是美国的两倍（10.6万公里）。

而且，随着高速公路总里程的不断延长，运载强度却不断减弱。如2024年截面数据显示，里程越多的省份并未对应更高的货运使用强度，说明后期里程投放已脱离需求。如贵州2024年的高速总里程为9000公里，但对应的货运强度只有39.3亿吨公里/万公里，相比广东125.9亿吨公里/万公里，相差甚远。除此之外，货运强度低于50亿吨公里/万公里，还有西藏、海南、青海、四川和云南等省。

高速公路分布与货运强度不匹配

注：公路货运强度(万吨公里/公里)=周转量÷公路总里程

数据来源：国家统计局

我们统计了高速公路里程2014-2024复合年均增长率(%)和公路货物周转量的复合年均增长率，发现高速里程扩张最快的5省（西藏、云南、广西、青海、贵州），高速总里程年增速都在8.48%以上，而货运周转量年均仅增1.8%；高速扩张最慢的5个省份，货运周转量年均增速反而达到4.8%。如上海里程年均增速仅为0.7%、而周转量增高达12.1%，浙江里程年增3.75%，周转量年增9.32%。结论是：高速公路修得最多的地方，货运需求增得最少。

从公路客流的角度看，由于我国总客流量在2012年就已经见顶，因此，公路总里程持续扩张，必然导致每公里路网承担的客运强度已从巅峰2012年的43.6万人公里/公里降至9.1万人公里/公里。

我国公路网使用强度

注：路网使用强度=周转量÷公路总里程，单位为：万人（吨）公里/公里

数据来源：国家统计局、交通运输部

当然，上图并不包含私家车的出行数据，我国过去20多年来汽车保有量大幅增加，其中大部分都是私家车。但即便我国每年的汽车销量都是全球第一，但相比高速公路总里程的增速，高速公路的客运强度并不高。

2025年主要国家每公里高速公路对应的汽车保有量

注：1、各国对“高速公路”的定义有不同，本图表的口径为CIA World Factbook统计的高速公路/管制通道；2、保有量测算（千辆）：当年期末 = 上年期末 × (1 − 报废率) + 当年新车销量，报废率估算值取发达国家5%、新兴市场1%；3、统计口径中道路里程数据年份不齐，基本为2020-2023年的最新数据。

数据来源:OICA，CIA World Factbook，IRF

如从2025年的数据看，我国每公里对应的汽车保有量为1847辆，美国为3672辆，日本为2662辆，韩国为5333辆，法国为3416辆……显然，我国每公里高速公路上跑的车辆密度低于上述国家。近年来我国的汽车保有量快速增长，但2026年汽车销量增速大幅下降，而高速公路总里程的增长依然很快。东部发达地区高速的汽车密度较高，故高速公路存在结构性运能短缺和过剩问题，但总量仍然过剩。

虽然修路建桥、开掘隧道都是有利于经济发展和民生改善，关键看投入产出比是否合适。由于高速公路的修建多是采取举债模式，查到《全国收费公路统计公报》，2021年，全国收费公路车辆通行费收入6631亿元；但支出总额达到12909亿元，缺口为6279亿元（2020年缺口历史最高，7478亿元，2019年缺口为4850亿元）。

在支出总额中，偿还债务本息10592亿元，养护支出739亿元，公路及附属设施改扩建工程支出307 亿元，运营管理支出839亿元，税费支出433亿元，占比分别为82%、5.7%、2.4%、6.5%和3.4%。也就是说，一年的通行费收入尚不足以覆盖债务本息。

由于2021年以后不再交通运输部不再公布收费公路的统计数据，故难以作进一步的分析。

但从一些零星公布的数据看，我国近年来公路收费额没有继续上升，原因可能是由于上世纪末修建的高速公路逐步进入30年收费的末期，高速免费潮或已来临。尽管部分高速路段可以通过改扩建工程来延续收费，但毕竟增加了投入成本。

同时，因为越早修的高速，多属于运输需求旺盛、车流量较大的路段；越晚修的路段，车流量相对要少。即存在收费公路的投资回报率递减现象，从城投平台投入资本回报率（ROIC）的中位数已经从2011年的3.1%降至2020年1.3%中可以略见一斑。这也可以解释如今民企参与投资高速的比例越来越低的现象。

铁路：运能的结构性过剩

2015-2025年铁路里程从12.1万增至16.5万公里，但每万公里承担的货运周转量自2010年峰值下滑约45%后长期横盘，客运强度至今仍低于2019年水平。

铁路网使用强度（每万公里营业里程承担的周转量）

注：路网使用强度=周转量÷公路总里程，单位为：万人（吨）公里/公里

数据来源：国家铁路局、国家统计局

铁路的货运量主要靠公路运输转铁路的煤炭撑住，但平均运距自2017年825公里持续降到2024年693公里——长距离运输需求在结构性走弱。

国家铁路货运品类结构与平均运距（1990-2024）

注：平均运距（公里） = 货物周转量 ÷ 货运量。表示平均每单位货物的运输距离。

资料来源：国家统计局

我国铁路的货运增长高度集中在新疆、西藏、甘肃等资源外运通道，东部及东北多省货运则出现了负增长，故全国总量掩盖了区域性闲置。从铁路的客运数据看，2019年到2024年，东北三省客运量均出现了回落。

过去20多年来，我国高铁的发展可谓举世瞩目，截至2025年末，中国高铁营业里程5.04万公里，占全球高铁营业里程（5.88万公里）的70%以上，我国2030年高铁的总里程目标为6万公里。

高铁新线投产里程2014年见顶后曾持续回落，直到2018-2019年才继续回升。从边际的客运强度看（ 每新增1万公里线路，换来了多少增量运输需求），2022年新冠疫情结束后，客流强度反弹迅猛。

高铁新线投产与边际客运强度（5年滚动）

注1、边际客运强度：Δ铁路客运周转量÷Δ高铁里程(亿人公里/万公里)= (本年周转量 − 5年前周转量) ÷ (本年里程 − 5年前里程)；此指标的分子分母不同源——分母为高铁里程增量，分子为全部铁路的周转量增量——因无高铁客运周转量的数据，解读时应视为“新增高铁对全网运输的拉动”，而非严格的高铁自身效率。

注2、采用5年滚动窗口而非逐年计算，是为了平滑“某年通车多、某年通车少“造成的剧烈波动。

数据来源：国家铁路局、国家统计局

公开数据显示，高铁网的单位里程运客量早在2018年见顶(7.08亿人次/万公里)，2024年为6.82亿人次/万公里，仍低于疫情前水平；尽管高铁总里程在2018-24年期间增长了65%，但每公里载客量仍没回到2018年是水平。而且，人口外流地区的高铁客流基础正在消失。

每万公里高铁的年客运量

数据来源：国家铁路局、国家统计局

高铁虽然给人们出行带来了很大便利，让旅途中花费的时间大大缩短，但修建高铁的巨额成本及造成的债务负担，也是不容忽视的。

截至2025年末，我国国家铁路集团的总债务余额为6.17万亿元，其中需要支付利息的债务为5.04万亿元。

从未来看，我国总人口不断减少，其中流动人口数量自2014年以后开始减少。而高铁的总里程还在不断增加，故铁路部门的举债水平能否持续减少，存在较大变数。

航空运输业：

受高铁的冲击显著

我过去曾经写过一篇文章叫《》，这篇文章被不少人解读为看好中国的航空运输业。倘若中国高铁没有那么快增长的话，航空运输的旅客吞吐量应该增长更快。

2008年是中国高铁发展元年，数据表明，高铁对民航客运量的分流显著。如每万公里航线年运客量在2009年见顶后持续下滑，而且航线网扩张速度快于航空客流量，使得2024年每架飞机年运客量仍未回到2019年水平。

民航飞机与航线利用效率

数据来源：民航总局、国家统计局、交通运输部

截至2024年，高铁客运量已是民航的4.5倍且差距仍在扩大，因此，我国民用航空业的发展应该充分预估到高铁、高速及未来无人驾驶汽车等新型交通工具对民航带来的冲击，及时调整机场建设、航线开发和飞机采购等规划。

高铁与民航：客运量差距扩大

数据来源：民航总局、国家统计局

根据我国民航局发布的《2025年全国民用运输机场生产统计公报》，到2025年底，我国境内颁证机场共有270个，其中年旅客吞吐量超过1000万人次的机场共有41个，而这41个机场完成的旅客吞吐量，占全国270个机场总吞吐量的83.7%，也就是超过85%的机场年吞吐量占比不到16%。那些处于尾部的小机场，年乘客数量接近零，大部分机场都存在财务压力。

机场客运呈现分化现象，即北京、上海、广州三大城市的旅客吞吐量占比达到22.4%，比2024年上升0.7%；年吞吐量200万人次以下的机场有191个，较2024年增加5个，且其占比仅为5.9%，比2024年进一步下降。

例如，2019年年某台机场T1航站楼的旅客吞吐量超过1000万人次，到2025年只有803万人次，2026年或可能更少。为何隔了六年吞吐量反而下降了呢？这应该与某台的多条高铁开通有关，而且途经某台的高铁线路还在增加中。

但2020年动工兴建、2024年启用的某台机场T2航站楼，能满足年吞吐量2300万人次。而作为2015年才使用的T1航站楼，才经过九年就不用了（拟改为办公场所），实在可惜。因此，在机场建设等基建投资方面一定要有前瞻性，如要考虑未来人口的数量、高铁、高速等交通设施的建设和分布情况等。

我国正在经历大城市化进程，即人口往大城市集中，三四五线城市总体人口净流出，东北三省、山东、河北及中西部大部分省份的人口都呈现净流出，故大部分机场的吞吐量下降是必然的。

公交车与地铁：

总体过剩与结构失衡

偶尔看到上海某台记者采访公交人员，说陆家嘴金融城8:00-14:00时间段平均每辆公交车的载客量为1.5人。公交车载客量的减少，是应该与地铁快速发展、私家车、网约车、共享单车等的普及有关。

从全国看，若以2010年为基数，每辆公交车年客运量已从2010的100%，降到2025年的33%：每公里线网年客运量则从2010年的100%降到16%，而车辆与线网规模仍在增加。

公交单位运力产出（2010年=100）

注：每辆车客运量=公交客运量 ÷ 运营车辆数；每公里线网年客运量=公交客运量 ÷ 线路网长度 含义:平均每辆车、每公里线网一年运多少人次。

数据来源：交通运输部、国家统计局

尽管每辆公交车的载客量已经大幅下降，即全国31个省市无一例外全部下滑，降幅普遍在40%-75%，说明这是全国性的运能过剩而非个别城市问题，其中河北、河南等地单车产出下降超过70%，但公交车的规模似乎并没有大幅削减，而且出于环保要求，将燃油公交车改为电动车。

截至2026年6月中国城市轨道交通总里程11813公里，其中地铁运营里程10224公里，占全球地铁运营里程（22790公里）的45%；但我国人口占全球为17.5%，未来可能进一步下降。

从交通运输部的要求看，拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次，远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上。

根据中国城市轨道交通协会发布的《城市轨道交通2025年度统计和分析报告》，截至2025年末，国内共有58个城市开通运营城市轨道交通线路382条，总里程突破1.3万公里，当年净增900多公里；其中城市地铁总里程突破1万公里，位居世界第一。

据统计，我国58个有轨道交通的城市中，其中41个城市含有地铁。但这41个有地铁的城市中，截至2026年8月15日，只有27个披露了客运强度，其中仅15个城市达到0.7万人次/公里的申报门槛，估计有超过半数的城市地铁客运强度没有达标。而且，2025年拥有轨道交通的58个城市的平均客运强度为0.58万人次/公里，明显偏低，比2024年下滑了5.57%。

城市地铁客流强度排名（近30日均值，万人次/公里）

注：数据选取截至2026年8月15日

数据来源：MetroDB

地铁的造价和运维成本都比较昂贵， 如一线城市核心线路‌普遍超过10亿元/公里；部分地质复杂、拆迁成本高的线路可达15亿—20亿元/公里以上。‌‌‌例如，上海现在建地铁每公里造价为20亿元，广州接近10亿元。一般城市地铁5亿—8亿元/公里较常见。

同时地铁每年的运维成本也很高，每公里为1000-1500万元。这给地方政府带来很大的财政负担，如2024年北京政府给地铁补贴248.52亿元，青岛、宁波、成都、深圳等城市也获得超过70亿元的政府补助。

2025年在建大运能系统（地铁）线路总里程为3125.28公里，在建中运能系统（含轻轨、市域快轨、磁浮交通）线路1620.28公里，说明今后我国的城市轨道交通的运能仍在大幅扩大。但我国总人口减少，三四五线城市人口向一、二线大城市集中的趋势则越来越强。

运能过剩的成因与对策

通过分析公路、铁路、航空和城市公共交通等一系列与运能相关的基础设施的总体过剩现状，自然会产生疑问：为何运能过剩会成为大部分省市的普遍现象，为何不少地方已经面临较大的债务压力，仍然大兴土木呢？

从国家统计局提供的数据看，客运量总计早在2012年就见顶(381亿人次，不包含公路运行的私家车的载客数)后持续回落，而我国流动人口总量已于 2014 年见顶（约 2.53 亿），此后进入下降通道。但受统计口径变化影响，2020 年“七普”数据出现异常跃升（3.76 亿），并非真实增长拐点。

故客运量相比我国总人口数量（2021年见顶）——需求端的天花板比人口拐点早了约十年，而交通运输的基建投资仍在继续。而且，在高铁、高速和地铁等交通设施的实际建设和投入运营的总是远超规划。

客运总量见顶早于人口见顶

数据来源：国家统计局

为何地方政府在基建投资方面乐此不疲呢？我们认为原因主要有以下几方面，一是受“想要富先修路”的观念影响，且交通的快捷便利确实有利于经济发展，但因本土生产要素的流动性改善对本土经济带来的影响却各有不同。事实上，我们曾研究过京沪高铁的沿线城市人口的变化情况，发现自从有了高铁之后，这些城市的人口净流出总量加快。类似的案例如东京到大阪的新干线开通之后，大阪的人口也流向东京。

二是修路建桥成为不少地区拉动经济增长的重要抓手。因为投资是快变量，对拉动GDP能够立竿见影。但由于投资道理交通往往投资回报率较低，导致当地财政支出大幅增加，但收入增速缓慢，长此以往，债务压力加大。据统计，过去五年我国政府债务余额的增速是GDP实际增速的三倍以上。

三是部分地方官员没有树立正确的政绩观。 简单地把所有交通类的基建视为“政绩工程”，而无视当地人口流出、产业不振等现实，给地方财政增加了更大的压力。

那么，面对未来运能过剩越来越严重的问题，该如何应对？

在前不久我们撰写的《中国人口往何处去（2026年版）》一文中，预测2039年我国人口跌破13亿，2047年跌破12亿；而且，2031年我国或将步入超老龄化社会（65岁及以上人口占比超过20%），人口的流动性会进一步下降。但与此同时，我国人口将进一步向长三角、珠三角的大城市集中；西部地区则主要向成都集中。

2025年城市人口净流入与净流出

资料来源：WIND

根据官方公布的数据看，从2017-2025年，我国的31个省、市、自治区（剔除台湾省、香港和澳门后）中，只有11个行政区的人口净流入（剔除自然增长人口）。其中浙江人口的净流入量超过广东，位居全国第一。常住人口从2017年的6170万增加至2025年的6701万，增幅达到7.6%，同期广东为2.1%。

从发达地区看，2017年至2025年的八年中，广州和深圳常住人口增量占广东省全省的一半以上，杭州和宁波人口增量在全省占比超过了95%，而苏州和南京、成都的人口增量远大于全省的人口增长规模。

为此，我们分别从人口结构变化、流向等宏观层面、市场化机制等方面提出对策。

首先，我国宏观决策部门应着眼于未来人口的减少、人口的流动性下降和地区人口的迁徙趋势，由国家发改委牵头，建立多部委的协同机制，对高铁、高速、机场等投资进行重新规划。

如前所述，我国未来的人口将进一步向一线城市、新一线城市和省会城市集聚，未来可能三分之二的城市人口将净流出，超过80%的城市常住人口净减少，故交通规划一定要有前瞻性。如经济发达地区、预期人口还将净流入的，该建高速、高铁和地铁的，可以继续建设；而一些偏远的地区，人口还会大量流出，就要严格限制其在“铁公机”上的投资。

我国当前财政支出中，转移支付规模不断增大，早已超过10万亿元，但转移支付的流向与人口流向基本呈现反向关系，这似乎不符合公共服务均等化的原则。既然提倡投资于人，转移支付应该与人口的流向相匹配，以提高转移支付的效益。

而且我国财政支出结构中，地方占比高达86%，显然不利于中央的宏观调控。建议在基建投资方面，增加中央的事权和财权，相应减少地方的事权和财权，增加中央在财政支出中的比重。

其次，在操作层面，面对运能扩张过程中给各级政府、企事业单位带来的债务压力，建议公交车、城市轨道交通、高铁等，根据供需关系，该调整价格的就调整价格，如高铁票价也可以根据不同季节的供需关系随时调价。如2025年地铁客运强度较高的一线城市分别是深圳、广州、北京、上海，可以考虑涨价。

在对老弱病残及低收入人群的出行补贴方面，可给予这类群体乘车优惠的交通卡，其中老人的标准应该与国际接轨，定义为65岁及以上群体。改革方向应该是公共交通服务从给全民的福利变为对特定群体的福利，既能精准补贴，又可以减少财政负担。

对存在严重供过于求的城市公交线路，该减量的减量，该停运的停运；部分线路可以交由民营运输公司来经营，以满足不同群体的出行需求，公交车辆的减少，不仅可以减轻财政负担，同时让城市公共道路更畅通。

第三，按照树立正确政绩观的要求，坚持“新官要理旧账”，对过去已经建成的高速、高铁、城市轨道交通等道路网线，客流量或客运强度没有达到当时可行性报告预期流量目标或收费收入目标的，应该分析原因，该追责的就要追责。

针对地方长期存在的依赖基建投资来拉动GDP增长的习惯，需要建立更加严格的考核指标体系，来抑制其低效的投资。例如，当前交通运输部对于轨道交通的上马要求，除了客运强度外，经济指标方面只评价地区的GDP和财政收入，而没有对地方债务规模提出要求，修建地铁应该增加对其债务水平的考量条件。

风险提示：本文并未从地缘政治或国家全球化战略视角去充分考虑道路交通的区域布局，仅从未来人口结构、产业布局和地区经济发展空间等角度，简单地用供需关系来判断过剩与否。

附：文中计量单位说明

客运量（亿人次）： 一年内运送的旅客人数，不计里程。乘客乘坐一次即计一人次，坐2公里与坐2000公里同样计为1人次。反映运输服务的“服务人数规模”。

旅客周转量（亿人公里）： 客运量与运送距离的乘积，即“人数×公里”。1人乘坐100公里 = 100人公里。它同时包含了人数和距离两个维度，反映运输系统实际完成的"工作总量"。

两者的区别：客运量回答“运了多少人”，旅客周转量回答“运了多少人、送了多远”。评价一条线路的繁忙程度必须用周转量——如上海地铁2号线运1亿人次(平均10公里)与京广高铁运1亿人次(平均1000公里)，前者周转量仅为后者的百分之一。

货运量（亿吨）与货物周转量（亿吨公里） 逻辑完全相同。货运量是运了多少吨货，货物周转量是“吨数×公里数”。

路网使用强度(万人公里/公里(客运)、亿吨公里/万公里(货运) )：周转量/线路里程，含义为把一年的运输工作量平摊到每公里线路上，衡量这条路“有多忙”。这是铁路与公路领域的通用标准指标，数值越高说明资产利用率越高；数值持续下降，即意味着新修的路没有带来相应的运量。

市内公交和地铁的使用强度计算时一般用客运量而非周转量，因为单次乘坐距离差异很小，距离维度近似为常，,可以省略。