从8.7万亿到3万亿：五年缩水三分之二，土地财政迎来大变天！

财政部8月21日公布了2026年1-7月财政收支数据，其中一个数字格外扎眼：全国国有土地使用权出让收入11731亿元，同比下降30.8%。

前七个月，卖地收入只有1.2万亿。

这个数字意味着什么？如果把时间轴拉长，你会发现这不是一次普通的回调，而是一场结构性的退潮——地方财政正在失去二十多年来最核心的一根支柱。

先做一道简单的算术题。

2025年全年国有土地使用权出让收入是4.15万亿元，同比下降14.7%。这是自2021年见顶以来连续第四年下滑，但降幅在逐年收窄——2022年-23.3%、2023年-13.2%、2024年-16%、2025年-14.7%。市场一度以为最坏的时候快要过去了。

但今年的数据打破了这个预期。前7个月同比降幅扩大到30.8%，比2025年全年的14.7%扩大了一倍还多。上半年9778亿，7月单月约1953亿，这个速度如果延续下去，全年土地出让收入可能落在2.8万亿到3.2万亿之间。

我们还可以用另一种方法交叉验证。

2025年前7个月的土地出让收入约为16950亿元（11731/0.692），而2025年全年是41518亿元，意味着下半年贡献了约24568亿元。如果2026年下半年维持去年下半年的绝对值，全年约为11731+24568=36299亿元。但问题在于，土地市场并没有企稳的迹象——7月当月同比降幅仍有27.1%，商品房销售面积和金额继续下滑，房企拿地意愿持续低迷。

更关键的是，拿地主体已经发生了根本变化。民营房企基本退出了土地市场，国企、央企和地方城投成为拿地主力，但城投拿地本质上是“左手倒右手”，对财政的真实贡献远不如市场化拿地。很多城投拿地后并未实际缴纳土地出让金，而是通过应收账款挂账的方式处理，最终形成的是地方的隐性债务而非真实财力。

所以更保守的估计是：2026年全年土地出让收入可能在2.5万亿到3万亿元之间，回到2010年前后的水平——那一年全国土地出让收入是2.7万亿元。

从8.7万亿的峰值（2021年）跌到不到3万亿，五年时间缩水超过三分之二。这不是周期，这是范式转换。

土地出让收入只是地方财力的一部分，但曾经是最大的那一部分。

要回答“地方财政收入回到多少年前”这个问题，需要把两本账合起来看：一般公共预算本级收入和地方性基金预算本级收入。前者是税收和常规非税收入，后者主要就是卖地钱。

2021年，地方一般公共预算本级收入约11.1万亿元，地方性基金本级收入约10.5万亿元，两者合计约21.6万亿元。那一年，土地出让收入占地方财政总收入的比重高达40%以上，如果算上契税、土地增值税等房地产相关税收，房地产对地方财力的贡献超过一半。

2025年，地方一般公共预算本级收入约12.2万亿元，地方性基金本级收入约5.26万亿元，合计约17.5万亿元。四年时间，地方财政总收入从21.6万亿降到17.5万亿，减少了约4.1万亿，几乎全部来自土地出让收入的缩水。

今年的情况更不乐观。前7个月，地方一般公共预算本级收入7.98万亿元，同比增长3.3%；但地方性基金本级收入只有1.54万亿元，同比下降24.8%。如果全年基金收入按同比例下降，全年约为3.96万亿元。两本账加起来，地方财政总收入约为16.5万亿元。

16.5万亿，这相当于2019年的水平。

2019年地方一般公共预算本级收入约10.1万亿元，地方基金本级收入约6.5万亿元，合计约16.6万亿元。也就是说，用了七年时间，地方财政总收入绕了一圈又回去了。

但问题的另一面是，七年间地方财政的支出刚性大大增强了。2019年地方一般公共预算支出约20.4万亿元，2025年已经攀升到约23.5万亿元。教育、医疗、社保、债务付息……每一项都是只增不减的硬支出。

收入回到七年前，支出却涨了三成。这就是地方财政当下最真实的困境。

土地出让收入的锐减，不是一个孤立的财政数据，它会通过各种渠道传导到经济和社会的方方面面。

第一个问题是收支缺口扩大，日子紧巴巴。

前7个月最值得注意的一组对比是：国有土地使用权出让收入11731亿元，同比下降30.8%；而国有土地使用权出让收入相关支出19474亿元，同比只下降17.4%。

收入降了三成，支出只降了不到两成。这意味着土地相关的财政收支已经出现了倒挂——花出去的比收进来的多了近8000亿。缺口靠什么补？一是以前年度的结转结余资金，二是专项债资金。截至7月底，今年新增专项债已发行2.4万亿元，支持项目超过1.8万个。

但专项债是要还的，它不是免费的钱。靠发债填补经常性收支缺口，本质上是在用未来的收入覆盖今天的支出。

第二个问题是基层运转承压。

土地收入好的时候，地方不差钱，公务员和事业单位人员的工资、奖金、福利都有保障。土地收入下来了，最先受影响的就是基层财政。

最近几年，不少地方都传出了公务员降薪、年终奖缩水、绩效工资缓发的消息，尤其是在土地财政依赖度较高的三四线城市和县级财政。体制内的收入收缩，又会通过消费渠道传导到整个地方经济——当一个城市里最稳定的消费群体都开始节衣缩食，商业、餐饮、服务等行业都会受到冲击。

更值得关注的是“罚没经济”的抬头。土地收入减少后，一些地方将目光转向了罚没收入，通过加大执法力度、提高罚款金额来补充财政缺口。有的城市罚没收入同比增速超过20%，甚至达到50%以上。这种做法虽然短期内能补充一点财力，但长期来看会恶化营商环境，吓跑企业和投资者，最终反而削弱税基。

第三个问题是基建投资放缓。

土地出让收入曾是城市建设的主要资金来源。修路、建桥、修地铁、建公园、搞城市更新……这些钱很大一部分来自卖地收入。土地收入下来了，基建投资自然就慢了。

前7个月数据已经反映了这一点：全国性基金预算支出4.54万亿元，同比下降16.4%；其中城乡社区支出10864亿元，同比下降2.9%；交通运输支出6182亿元，同比下降2.5%；农林水支出11489亿元，同比下降6.8%。

基建投资放缓的影响是多方面的。短期来看，它会拖累经济增长，减少就业机会；长期来看，基础设施的欠账会影响城市的竞争力和居民的生活质量。

第四个问题是债务风险上升。

地方的很多债务，尤其是城投债，其偿债来源高度依赖土地出让收入。过去的逻辑是：卖地收入增长快，债务多一点没关系，反正地还能卖更高的价钱。但现在这个逻辑被打破了。

土地收入下滑后，地方的偿债能力下降，债务违约风险上升。尤其是三四线城市和弱二线城市的城投平台，面临较大的再融资压力。中央已经意识到了这个问题，今年安排了2万亿元的置换债券用于化解存量隐性债务，截至7月底已发行1.73万亿元，完成全年额度的86.7%。

但置换只是把短期高息债换成了长期低息债，本质上是延缓而不是解决问题。如果土地收入不能企稳，债务压力只会越滚越大。

第五个问题是公共服务投入受影响。

根据《国有土地使用权出让收支管理办法》，卖地收入要严格按规定用途使用，包括征地拆迁补偿、土地开发、城市建设、农业农村、保障性安居工程、教育支出等。土地收入少了，这些领域的投入自然也会受到影响。

尤其是教育、医疗、养老等民生领域，虽然主要由一般公共预算保障，但土地收入的缺口会倒逼地方政府压缩其他支出，间接影响公共服务的质量和供给水平。

土地财政的退潮，既是挑战也是倒逼。

一个值得关注的信号是：五大涉土地税收（契税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税）合计约10468亿元，和11731亿元的土地出让收入规模已经达到了1:1.12的比例。而在2021年高峰时，土地出让收入是这五项税收的四倍多。

两者规模趋近，反映的是土地财政从卖地一次性收大钱向靠存量房产和土地细水长流的深层转变。交易环节的税收在减少，持有环节的税收在增加——房产税同比增长6.7%，城镇土地使用税同比增长3.5%，在整体下行的环境中逆势而上。

这意味着地方财政的收入结构正在发生根本性的变化：从依靠增量土地出让，转向依靠存量资产和产业税收。对于习惯了“卖地来钱快”的地方来说，这个转变是痛苦的，但也是必须的。

土地财政模式本身就是特定历史阶段的产物。在城镇化快速推进、住房需求旺盛的年代，通过出让土地获取建设资金，再用城市建设升值土地，形成了一个正向循环。但当城镇化放缓、住房需求见顶、房价预期逆转之后，这个循环就转不动了。

未来的地方财政，必然要走向“产业财政”和“税收财政”——通过培育地方产业、优化营商环境、增加企业和个人税收来填补土地收入的缺口。这条路比卖地难走得多，也慢得多，但更可持续。

地方也在尝试其他出路：盘活存量国有资产，通过REITs等方式将沉淀资产转化为现金流；提高国有企业利润上缴比例，增强国有资本经营预算的补充能力；争取更多中央转移支付和债务额度……但这些都只是过渡性的补充，不能从根本上替代土地财政的位置。

真正的出路，还是要回到经济发展本身。只有产业发展了，企业盈利了，居民收入提高了，税收才能持续增长，财政才能真正摆脱对土地的依赖。

1.2万亿，这个数字的分量，远远超过了它本身。

它意味着一个持续了二十多年的财政模式正在走向终结，意味着地方必须学会过紧日子，意味着中国经济的底层逻辑正在发生深刻的变化。

土地财政的退潮不是一夜之间发生的，从2021年到2026年，五年的时间给了各方足够的缓冲和调整时间。但退潮的速度和深度，可能还是超出了很多人的预期。

这个过程注定是痛苦的。财政收支的缺口、基建投资的放缓、基层运转的压力、债务风险的上升……每一个问题都不容易解决。但换个角度看，这也是一次难得的倒逼——倒逼地方从“以地谋发展”转向“以产兴城”，从追求短期的土地增值转向培育长期的产业竞争力。

潮水退去之后，才知道谁在裸泳。而真正能穿越周期的，从来不是靠运气踩中了时代的红利，而是靠实力建立起了可持续的增长模式。

1. 财政部《2026年1—7月财政收支情况》
2. 粤开证券《2025年土地出让收入区域分化加剧》
3. 中泰证券《2026年7月财政数据点评》