长鑫存储对美国国防部的起诉

在起诉美国国防部1260H列名的中国企业诉讼军团中，又新增了长鑫存储这家明星企业。

8月28日，长鑫正式向美国哥伦比亚特区联邦地区法院提交起诉书，就其1260H清单列名状告美国国防部、国防部长Pete Hegseth、国防部副部长Steve Feinberg，以及负责工业基础政策的助理部长Michael Cadenazzi。

长鑫在起诉书中首先介绍了自己的业务。公司生产的是动态随机存取存储器（dynamic random-access memory，DRAM），主要用于手机、电脑、服务器、汽车和其他消费电子产品。长鑫称，其产品是按照JEDEC商业标准设计和制造的，不符合中国军用半导体产品在温度、封装、测试和军事监督等方面的强制性要求。公司没有军品生产许可，也不是中国军方的合格供应商。

长鑫还称，公司设有针对军事最终用户和军事最终用途的合规筛查制度（compliance screening system），会拒绝无法通过筛查的商业机会。这套制度已经由两家四大会计师事务所审计过三次。长鑫因此强调，它既不是中国军方的代理人或工具（agent or instrumentality），也不受中国军方控制，公司管理层中没有人与中国军方存在关联。

2025年1月7日，国防部在没有事先通知（prior notice）、没有给予陈述意见机会（opportunity to be heard）的情况下，把长鑫列入1260H名单。长鑫随后取得了一份八页的国防部报告，这在起诉书中被称为“2024年报告”。

按照长鑫对这份报告的概括，国防部最初提出了三方面理由。第一，国防部认为长鑫通过国家集成电路产业投资基金，也就是“大基金”，与工信部存在联系。第二，国防部认为长鑫生产的芯片可能对中国国防工业基础作出贡献。第三，国防部认为长鑫以某种形式间接在美国经营。

国防部当时用来说明长鑫芯片具有军事用途的一项材料，是互联网上一则把长鑫产品称为“军用级”（military grade）的广告。长鑫的解释是，这则广告是一家未经授权的经销商自行发布的，经销商后来已经承认“军用级”的表述是错误的。长鑫称，国防部不能把第三方的一则错误广告，当作公司为中国军方生产芯片的证据。

2025年4月14日，长鑫向国防部提交了正式的重新考虑和移除申请（reconsideration and removal request）。在此后的大约十个月中，长鑫通过律师提交材料、回应国防部的问题，并在2025年12月与国防部官员会面。长鑫还提交了公司总经理的经认证宣誓书（certified affidavit），说明公司不受中国军方控制，也不存在其他军事关联。

案件的关键转折出现在2026年2月13日。当天，美国《联邦公报》办公室将一份国防部通知置于公开查阅状态（public inspection）。通知明确写道，国防部副部长已经决定将十二家公司从2025年名单中删除，其中包括长鑫存储。

但在通知公开后不久，国防部又要求撤回文件，没有公开说明原因。长鑫随后要求国防部解释。国防部在2月20日回复称，长鑫的移除申请仍在处理中，2月通知可能需要根据“最新可得信息”（most recent information available）进行更新。

长鑫随后要求国防部说明究竟发现了什么新信息，并要求在再次采取不利行动前给予公司回应机会。国防部没有提供有关材料，只表示如果有问题会再次联系。此后，国防部直到重新列名长鑫之后才再次与公司沟通。

起诉书援引彭博社2026年5月的报道，对文件突然撤回提出了一个政治性解释。按照该报道，白宫官员担心将长鑫和长江存储移出名单，会增强两家中国存储芯片企业相对于竞争对手的市场地位。一名白宫高级官员随后联系国防部，国防部官员于是迅速撤回通知。

2026年6月8日，国防部发布新一版1260H名单，长鑫再次被列入其中。在2月份拟移出的十二家公司中，最终有十家公司仍被移除，只有长鑫和长江存储重新回到名单。国防部对长鑫给出的正式理由是：“长鑫与工信部存在直接关联，并与国资委和工信部存在间接关联”（CXMT is directly affiliated with MIIT and indirectly affiliated with SASAC and MIIT）。

长鑫认为，所谓与工信部“直接关联”（directly affiliated with MIIT）的理由建立在两个事实错误上。

第一个理由是，长鑫曾在2018年被认定为“一站式应用示范企业”。国防部把这项认定理解为长鑫承认自己与工信部存在关联。长鑫则称，这只是一项荣誉性认定，没有带来工信部投资、研究合作、经营干预或者控制关系，而且长鑫在提交给国防部的材料中明确否认这项荣誉构成关联，国防部却把公司的否认写成了“承认”。

第二个理由与“中国声谷”有关。国防部称，长鑫是“中国声谷”的重点企业，并据此推断长鑫与参与建设中国声谷的工信部存在密切关系。长鑫称这是一个基本的地理和事实错误。公司位于合肥经济技术开发区，并不位于中国声谷。国防部所说的“中国声谷经济技术开发区信创产业园”和“中国声谷”本身也是两个由不同主体在不同时间设立的项目。按照长鑫的说法，国防部没有找到长鑫与工信部之间的实际业务或控制关系，于是依靠错误的园区位置建立所谓直接关联。

关于与工信部的“间接关联”（indirect affiliation with MIIT），国防部主要依靠大基金二期持有长鑫母公司约8.37%股份这一事实。国防部称，大基金受到工信部指导、监督或者管理，因此工信部可以通过大基金与长鑫形成间接联系。

长鑫对此提出两层反驳。第一，国防部引用的材料最多只能说明工信部对半导体产业和大基金提供政策指导或者行业监督，并不能证明工信部参与大基金的日常投资决定，更不能证明工信部决定如何行使大基金持有的长鑫母公司股份。第二，8.37%只是少数股权（minority stake），大基金既不能控制长鑫母公司的董事会，也不能控制长鑫的经营。

长鑫还用一个比较通俗的例子说明了这项观点：如果一个基金的管理人或者行业监管机构，自动与基金投资的每一家企业构成“关联”，那么基金管理人可能同时与数百甚至数千家企业存在法律上的密切关联。这会使“密切的正式或非正式联系”失去限制作用。

国防部对长鑫与国资委“间接关联”（indirect affiliation with SASAC）的认定，关系链条更长。国防部认为，中国移动、中国电信等由国资委控制的企业是大基金二期的投资者，大基金二期又持有长鑫母公司8.37%的股份，因此长鑫与国资委存在间接关联。

长鑫称，这条关系可能需要经过四到五层主体：从国资委到电信企业，再到电信企业的投资子公司、大基金二期、长鑫母公司，最后才到长鑫。国防部甚至没有确定有关电信企业在大基金中究竟持有多少股份，而是将其称为“未知比例”（unknown stake）。起诉书因此认为，这种遥远而且经过多层传递的联系（distant and attenuated connection），不可能构成法律要求的“密切联系”。

长鑫还提出了一个非常关键的法条解释问题。第1260H条的原文是“直接或间接拥有、控制或受益拥有，存在关联，或者作为代理人或代表行事”。长鑫认为，按照法条语法，“直接或间接”（directly or indirectly）只修饰紧随其后的“拥有、控制或受益拥有”，并不修饰后面的“存在关联”。换句话说，法律包括“直接或间接所有权”（direct or indirect ownership），但没有另外创设一种可以无限延伸的“间接关联”（indirect affiliation）。

长鑫认为，如果把“直接或间接”解释为修饰后面整个句子，就会产生非常别扭的结果，例如出现“间接以正式或非正式身份作为代理人”这样的表达。而且，“存在关联”本身已经包括“正式或非正式联系”，再增加一个“间接关联”，会使任何遥远的下游联系都可能成为列名依据。

这一观点已经得到药明康德案件的初步支持。哥伦比亚特区联邦地区法院在2026年8月7日的判决中指出，从语法上看，“直接或间接”最自然的解释，是只修饰所有权和控制关系，而不是修饰后面的全部关系；法院还认为，“间接关联”可能与“正式或非正式联系”的定义发生重复。参见：。

不过需要指出的是，药明康德案中，华盛顿特区联邦地区法院并没有最终裁定“间接关联”在任何情况下都不属于第1260H条授权范围。法院只是认为这一解释存在明显疑问，随后主要因为国防部错误理解证据、没有合理说明关联关系，而认定药明康德很可能在《行政程序法》问题上胜诉。因此，长鑫可以把这段法条分析作为重要支持，但还不能把它当作已经具有约束力的最终结论。

案件的另一个争议，是长鑫是否“直接或间接在美国经营”（operates directly or indirectly in the United States）。《2025财年国防授权法》修改了，这一概念的定义已经比较宽，包括在美国销售商品，或者从美国取得商品或服务，无论企业是否在美国设有实体机构。

国防部最初依靠过一批退回加利福尼亚的长鑫测试设备，来证明这一点。长鑫解释称，这只是把一台由韩国运来的演示设备退还给供应商位于加州的办公室，是一次孤立的退运行为（one-off return shipment），不能证明公司在美国经营。

国防部在2026年报告中又提出两项新理由。第一，长鑫是加州半导体设备公司ACM Research的客户。长鑫称，自己的交易对象实际上是香港公司CleanChip Technologies，相关设备由ACM Research的上海法人在上海制造和交付，长鑫和美国ACM Research之间并不存在客户关系。

第二，长鑫曾与加州公司Rambus签订专利许可协议（patent-license agreement）。长鑫认为，专利许可只是取得无形知识产权的公平交易（arm’s-length transaction），不属于从美国取得“商品或服务”（goods or services），单独一项许可协议不能使一家外国企业变成在美国经营的实体。

我认为，“在美国经营”这个问题，对长鑫来说还是存在一定挑战。《2025财年国防授权法》第1346条专门扩大了《2021财年国防授权法》第1260H条中“在美国直接或间接经营”（operating directly or indirectly in the United States）的定义，将其明确延伸至在美国销售商品，或者从美国获得商品或服务的外国企业，无论其是否在美国具有实体存在。国防部因此可能主张，长鑫和Rambus之间的交易如果不仅涉及单纯的专利授权，还包括技术支持或其他持续性服务，就足以建立法定的美国联系。不过，法律使用的是“goods or services”，没有明确把知识产权许可本身列入其中。因此，一项纯粹的专利许可是否构成从美国“获得服务”，仍可能成为本案一项相对独立的法律解释问题。

除具体事实外，长鑫还根据《行政程序法》提出了多项诉因（claims for relief）。

第一项诉因是，国防部的决定属于“武断、反复无常和滥用裁量权”（arbitrary, capricious, and an abuse of discretion），超越法定权限（in excess of statutory authority），没有遵守法律要求的程序（without observance of procedure required by law），而且缺乏实质性证据支持（unsupported by substantial evidence）。

在美国行政法中，法院一般不会重新代替行政机关作出国家安全判断，但行政机关必须说明其发现的事实与最终选择之间存在合理联系（rational connection between the facts found and the choice made）。如果决定建立在明显错误的地理位置、错误理解的股权关系或者被曲解的企业陈述上，即使涉及国家安全，也可能无法通过这种审查。

第二项诉因是，国防部没有承认和解释自己改变立场（failure to acknowledge and explain a change in position）。长鑫认为，2026年2月通知已经表明副部长作出了移除决定，而且文件已经进入《联邦公报》的公开查阅程序，因此构成可以接受司法审查的最终行政行为（final agency action）。

按照长鑫的说法，国防部当然可以改变决定，但必须明确承认自己改变了立场，并提出真实、合理而且能够在同期行政记录中找到的理由。国防部不能一方面在2月决定移除长鑫，另一方面在6月依靠基本相同的旧材料重新列名，却不解释两次结论为什么完全相反。

国防部预计会反驳说，2月文件在正式刊登前已经撤回，只是一份未完成的预发布文件，并不构成最终行政行为。国防部还可能主张，名单在跨部门审查结束前始终可以修改。因此，2月通知是否具有最终性（finality），将是本案最有争议的程序问题之一。

第三项诉因是，6月决定建立在托词性理由（pretextual rationale）和预定结论（preordained decision）之上。长鑫认为，真正的决定是先在政治压力下作出的，国防部随后才重新整理旧材料，为已经决定的结果寻找法律依据。这种先确定结果、再反向拼凑理由的做法，被起诉书称为“借口性行政行为”（pretextual agency action）。

我感觉，这一主张在政治上和常识上比较有力，但证明起来也不太容易。行政案件的司法审查通常限于行政机关作出决定时已经形成的行政记录。长鑫如果希望取得白宫与国防部之间的沟通，需要先证明现有行政记录不完整，或者提出足够具体的恶意或不当行为迹象（bad faith or improper behavior）。政府则可能以国家安全、机密信息或者行政特权（executive privilege）为由反对披露。

第四项诉因是，国防部违法扣留或不合理拖延了法定行政行为（agency action unlawfully withheld or unreasonably delayed）。第1260H条要求国防部至少每年根据最新信息更新名单。长鑫认为，它在2025年已经提交足以证明列名错误的材料，国防部最迟应在2026年1月完成删除，却没有及时履行这一强制性义务。

第五项诉因是，国防部违反了第五修正案的正当程序条款。在这里，长鑫的论证很有意思，采取了一种以退为进的策略。长鑫指出，如果美国政府认为长鑫和美国的联系足以构成“在美国经营”，那么长鑫就应当享有美国宪法规定的基本程序保护。

长鑫认为，1260H列名一方面给公司造成严重声誉污名，另一方面依法取消其竞争国防部和部分其他政府合同的资格。声誉损害与正式法律资格丧失结合在一起，构成美国宪法理论中的“污名加额外剥夺”（stigma-plus）。因此，国防部在重新列名前，应当向长鑫提供非保密证据的基本内容，并给予有实际意义的事前回应机会，也就是事前剥夺程序（pre-deprivation process）。

8月18日的禾赛科技案，其实也支持了这一主张。华盛顿特区巡回上诉法院在该案中认定，1260H列名带来的声誉损害，加上被正式排除在部分政府合同之外，构成受保护的自由利益（protected liberty interest）。国防部原则上应当在最终列名前提供所依赖的非保密材料，并给予企业回应机会。法院因此撤销了下级法院对政府有利的裁判并发回处理（reverse and remand）。

不过，能不能在1260H清单诉讼中依赖正当程序理由胜诉，归根结底取决于不同案件和企业的具体情况。在大疆案中，华盛顿特区巡回上诉法院就认为，大疆当时提交的证据不足以证明列名已经广泛剥夺其继续从事相关业务的能力，因此没有接受其提出的那套正当程序论证。

相较于大疆，长鑫可以依靠禾赛案中更明确的规则，强调自己遭受的不只是一般商业损失，而是政府合同资格被依法取消。但长鑫仍需要证明有关资格损失和声誉损害确实适用于它，而不能只作概括性陈述。

在救济方面，长鑫要求法院宣布国防部的列名无效（null and void），撤销并作废该认定（vacate and set aside the designation），命令国防部将长鑫从名单中删除，并发布永久禁令（permanent injunction），禁止国防部及其官员执行或者依赖这次列名采取行动。长鑫还要求法院禁止国防部在没有提供正当程序的情况下再次列名，并要求政府承担合理的诉讼费用和律师费。

从起诉书的内容看，长鑫目前最有力的论证有三个。第一个是“间接关联”是否真正得到法条的授权。药明康德案中，华盛顿特区联邦地区法院虽然没有最终解决这一问题，但已经明确指出国防部的语法解释存在严重疑问。第二个是国防部所依赖的事实是否准确，包括中国声谷的位置、2018年荣誉认定的性质、大基金股权产生的实际影响，以及中国移动和中国电信与长鑫之间的多层关系。第三个是国防部为什么在2月决定移除长鑫后，又在没有明显新证据的情况下于6月重新列名，而且完全没有承认或者解释立场变化。

长鑫相对比较弱或者不确定的部分，是国防部那个2月份短暂发出又撤回的通知能否被认定为最终行政行为、专利许可是否足以构成在美国经营，以及所谓白宫政治干预能否在行政记录中得到证实。国防部还可能提交机密附件，并依法请求法院进行单方面秘密审查（ex parte and in camera review）。如果机密材料包含目前没有公开的具体证据，案件的判断可能发生变化。

国防部预计还会强调，国会已经通过《2025财年国防授权法》扩大了1260H的法定定义，在传统的所有权、控制和代理关系之外，新增“关联”作为独立的认定依据，并将其定义为“密切的正式或非正式联系”。因此，国防部并不需要在每一个案件中证明企业受到中国军方直接或间接控制。近期大疆判决也表明，只要行政记录确实包含有关政府资助、产业计划或者军事关系的具体证据，上诉法院并不会因为存在另一种解释就轻易推翻国防部的认定。

本案刚刚提交，接下来，美国国防部预计会提交答辩、整理行政记录。长鑫也可能参照药明康德的做法，申请初步禁令（preliminary injunction），要求法院在案件审理期间暂停列名效力。最终结果大致可能有几个方向。法院可能在早期发布初步禁令，暂时阻止政府执行列名；也可能只认定程序违法，将案件发回国防部重新处理（remand），但暂时不撤销名单；还可能在简易判决阶段直接撤销列名；或者认为国防部的部分证据和解释足以通过较为宽松的行政法审查，从而支持政府。

长鑫被美国政府盯上，并最终列入制裁清单，有其历史脉络。

这家公司成立于2016年，本身就是中国补齐存储芯片短板的重要项目。DRAM看起来不像GPU那样直接决定人工智能训练能力，却是服务器、手机、计算机、汽车电子以及大量军用电子系统都离不开的基础器件。长期以来，全球DRAM市场主要由三星、SK海力士和美光控制，美光又是其中唯一一家美国大型存储芯片厂商。因此，从长鑫开始量产DRAM、提高工艺水平和扩充产能起，它就不仅是一家普通的中国芯片企业，也是可能改变全球存储市场格局的产业变量。

2022年10月，美国商务部工业与安全局出台对华半导体出口管制，限制美国人员、设备、软件和技术支持中国境内能够生产18纳米半间距及以下DRAM的先进工厂。长鑫当时没有像长江存储那样被直接列入实体清单，但其先进生产线事实上进入了以“生产设施和技术节点”为基础的管制范围。

同年12月，美国国会通过2023财年《国防授权法案》，其中第5949条直接点名中芯国际、长鑫存储和长江存储，禁止美国联邦机构采购含有这些企业芯片的有关产品和服务。这项采购禁令计划从2027年12月23日起实施。也就是说，早在那时候起，美国国会已经把长鑫视为需要从政府供应链中排除的中国半导体企业。

2022年年底，美国咨询机构Horizon Advisory又发布了一份关于长鑫的风险报告，声称长鑫受到中国政府产业政策支持，其产品可能被用于军事和监控场景。报告的一个重要依据，是中国一家经销商曾把长鑫芯片宣传为“军用级”。这份材料后来引起美国国会的高度关注。按照长鑫起诉书的说法，这个报告还是国防部认定其是1260H清单企业的主要公开信息来源之一。

2023年5月，中国国家互联网信息办公室宣布，美光产品未通过网络安全审查，国内关键信息基础设施运营者应停止采购相关产品。美国商务部长雷蒙多将这一措施称为没有事实依据的“经济胁迫”。由于长鑫是中国最主要的DRAM生产商，也是最有可能承接美光部分中国市场份额的企业，美国国会很快把限制长鑫视为对中国措施的回应。

美光禁令公布两天后，众议院“中国共产党问题特别委员会”主席迈克·加拉格尔公开要求美国商务部立即将长鑫列入实体清单，并主张阻止任何美国技术流向长鑫。随后，加拉格尔与众议院外交事务委员会主席迈克尔·麦考尔致信商务部长，要求美国与韩国、日本协调，防止三星和SK海力士填补美光在中国失去的市场，同时要求商务部考虑给予长鑫带有“脚注4”的最严格实体清单待遇。

路透社2026年6月援引知情人士称，美国跨部门的最终用户审查委员会已经在2025年批准将长鑫等企业列入实体清单，但特朗普政府因为中美贸易谈判和双边关系考虑，一直没有正式公布。另一则路透社报道则称，美光是推动《MATCH Act》的主要力量之一，该法案意在限制长鑫、长江存储和中芯国际获得更多外国制造设备及维护服务。美光首席执行官还分别与众议院外交事务委员会和参议院银行委员会举行闭门圆桌会议，向议员强调中国可能像太阳能产业一样，通过补贴和扩张在全球存储芯片市场取得支配地位。

美光的动机并不难理解。它是美国唯一一家大型DRAM厂商，同时是美国《芯片与科学法案》补贴、国内建厂和存储产业安全政策的重要承载者。长鑫如果依靠较低成本、政策资金和快速扩产进入全球市场，不仅可能压低普通DRAM价格，还可能进一步进入服务器内存和高带宽内存市场。限制长鑫获得设备、技术和国际客户，既符合美国维持本土存储产业能力的国家安全目标，也直接符合美光的商业利益。

2026年7月，《华尔街日报》报道，库克和苹果其他高管向特朗普、商务部长卢特尼克和财政部长贝森特提出，希望在美国以外销售的苹果产品中使用长鑫的DRAM和长江存储的NAND。路透社随后披露，苹果还要求美国政府保证，不会把长鑫正式加入商务部实体清单。因为苹果认证一家新的内存供应商，需要进行性能、功耗、可靠性、良率和长期供应能力测试。如果长鑫在认证完成后突然被列入实体清单，苹果前期投入可能全部损失。因为苹果在供应商认证过程中可能需要向长鑫提供技术规格、测试要求、产品路线信息和质量管理支持，其中部分活动可能涉及受管制技术或服务。即便购买标准化DRAM在法律上仍存在一定操作空间，苹果也很可能因为合规、声誉和供应连续性风险而暂停合作。

2026年7月30日，舒默、沙欣、班克斯、克拉波等两党参议员联名致信库克，要求苹果承诺在全球销售的任何产品中都不使用长鑫或长江存储芯片。他们认为，即使最初只用于中国市场，一旦长鑫通过苹果的供应商认证，苹果未来只需要作出一次采购决定，就可以把相关芯片扩展到其他市场。客观上说，这些议员的担心是有道理的，只要长鑫芯片能够进入iPhone或者MacBook，就相当于获得全球消费电子行业最有分量的质量背书。戴尔、惠普以及其他手机、电脑和汽车厂商会更容易接受长鑫产品，长鑫也可能从主要服务中国客户的厂商，逐渐变成全球DRAM市场的正式第四极。

进入8月，《华尔街日报》称，苹果已经在包括iPhone和MacBook在内的多条产品线上测试长鑫的DRAM，并与长鑫展开初步供应谈判，最现实的第一步是把长鑫芯片用于在中国销售的部分产品。随后，美国商务部长卢特尼克在苹果的一次公开活动上表示，特朗普政府“不赞成”苹果采购中国内存，并称应该寻找其他解决办法。苹果首席运营官Sabih Khan没有确认苹果正在测试长鑫芯片的说法，但强调，面对如此严重的内存短缺，苹果必须考虑“所有选项”。

苹果和长鑫的潜在合作关系，会影响到长鑫诉美国国防部的这个案件。一方面，苹果主动测试长鑫的产品，可以帮助长鑫说明自己主要是一家面向手机和电脑市场的商业芯片企业，1260H认定已经开始妨碍其获取重要民用客户。苹果的态度也能够证明，1260H清单给长鑫造成的商业损害并非抽象的声誉问题，而是会直接影响现实交易。

但另一方面，1260H要求企业“直接或间接在美国运营”（operate directly or indirectly in the United States）。如果长鑫最终向苹果供货，国防部可能主张，长鑫是在向一家美国企业销售商品，因此满足修法后的“在美国运营”标准，即使芯片是安装在中国生产、只用于中国市场销售的iPhone里面。

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