彭某诉上海市某中心劳动和社会保障案

陕西浩公律师事务所 民商事研究院 文章/刘思宇

审理法院：　上海市第三中级人民法院

案　　由：　社会保险纠纷

裁判日期：　2018年08月06日

上海市第三中级人民法院 民事判决书

编写人

上海市第三中级人民法院 张文忠 陆华

问题提示

“行政过程”中行政行为的效力认定及确认程序轻微违法的法律适用

裁判要旨

“行政过程”，即行政机关为实现一定的行政目的，依据法律而实施的一系列行政行为或者其他行为而构成的过程。本案涉及市社保中心对当事人申请“专加”养老金后，其是否符合办理条件审核过程中所作的系列相关行政行为的程序及效力的认定。即市社保中心停发2017年7月14日核定给彭某某的“专加”养老金，市社保中心称于2017年7月18日将之前核定结果予以系统内撤销，该系统内撤销原核定结果的行为，与作出被诉回执中的整个过程来看具有关联性和整体性，系市社保中心作出被诉回执行政行为中的一个阶段，但因形式上缺乏一个告知彭某某及办事单位的正式方式，行政程序上有欠妥当，存在不足，属于程序轻微违法的情形。同时，本案涉及新行政诉讼法关于判决确认违法的法律适用问题，即根据新行政诉讼法第七十四条规定，存在三种判决确认违法情形。结合本案案情，适用新行政诉讼法第七十四条第一款第（二）项规定判决确认被诉行政行为程序违法但保留效力。

关键词

行政 行政程序 行政过程 确认程序轻微违法

基本案情

市社保中心收到彭某提交的填写于2017年8月17日的《社会保险业务申报表（申报1）》及相应附件。根据劳保养发（2006）44号文《上海市劳动和社会保障局、上海市人事局、XXX上海市委宣传部、上海市财政局关于对本市企业具有高级职称的退休科技人员等特殊对象“专加”养老金的通知》（以下简称“44号文”）规定：企业退休的高级技师，退休前需获得劳动保障部门颁发的高级技师资格证书，并在相应的高级技师岗位上由用人单位聘用。市社保中心认为彭某获得高级技师资格证书后，聘书单位与用人单位不一致，遂于2017年9月20日作出BB04170920S021《办理情况回执》（以下简称被诉回执），告知彭某其申请的业务不符合办理条件，故不能办理。彭某不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销被诉回执。

上诉人彭某上诉称，上诉人于2017年6月20日向市社保中心申请高级职称“专加”养老金，经同年7月11日补充材料后，市社保中心于同月14日出具了《个人账户信息调整核定表（养老）》、《个人账户金额调整反馈表（养老）》，确认上诉人符合“专加”养老金发放条件。2017年7月20日，市社保中心电话通知上诉人，暂停上诉人原本8月起享受的“专加”养老金。为此，上诉人多次采用上门或电话方式与市社保中心徐汇分中心联系，仍没能给出书面通知和正式理由。同年8月17日，市社保中心徐汇分中心出具了“需要再提供材料”的书面材料，上诉人于8月21日按照要求提供了材料，后市社保中心于同年9月20日作出被诉回执，并告知上诉人“没有在外省市工作经历、高级资格证书没有上国家官网、没有低一级资格证书”。上诉人认为，上诉人在2017年8月17日当天没有提出申请办理过任何所谓《社会保险业务申报表（申报1）》业务事项，只是提交了补充材料。市社保中心理应执行已经作出的“专加”养老金核定表，被诉回执于法无据，原审认定事实不清，法律适用不当。请求撤销原审判决，改判支持其原审诉讼请求。

二审法院另查明，2017年6月20日，彭某填写了《社会保险业务申报表（申报1）》，申报表内容为“办理内容养老人员调整，项目高级专加，调整后内容高级人力资源管理师”。同日，市社保中心出具了《受理情况回执》。彭某在该《受理情况回执》上签名。2017年7月4日，市社保中心出具《补正材料通知书》，彭某又提交了湖北省职业技能鉴定指导中心2017年7月10日出具的职业资格证书为真实有效的《证明》。2017年7月14日，市社保中心作出《个人账户信息调整核定表（养老）》、《个人账户金额调整反馈表（养老）》，核定彭某“专加”养老金，自2017年1月起补发。

2017年7月18日，市社保中心将其同月14日对彭某作出的“专加”养老金核定行为予以系统内撤销。因已核定的“专加”养老金被停发，彭某至市社保中心交涉。

裁判结果

上海市黄浦区人民法院于2018年1月23日作出（2018）沪0101行初561号行政判决，驳回彭某的诉讼请求。宣判后，彭某提出上诉。上海市第三中级人民法院于2018年8月6日作出（2018）沪03行终字213号行政判决，驳回上诉，维持原判。

法院认为

上海市第三中级人民法院认为：被上诉人市社保中心依法具有统一经办本市基本养老保险业务，负责社会保险待遇支付的法定职责。从市社保中心对被上诉人彭某所作行政行为过程来看，市社保中心于2017年7月14日核定了彭某2017年6月20日的“专加”养老金申请，但于2017年7月18日将之前的核定结果予以系统内撤销，彭某某因“专加”养老金被停发后与市社保中心交涉进而引发行政争议。就本案争议焦点，作如下判评：

一、关于彭某是否符合申领“专加”养老金的办理条件。44号文第一条规定了本市企业具有高级职称的退休科技人员等特殊对象“专加”养老金的范围对象，根据该条第3项的规定，办理条件必须同时符合3个要素，即企业退休的高级技师，退休前需获得劳动保障部门颁发的高级技师资格证书，并在相应的高级技师岗位上由用人单位聘用。本案中，从彭某2017年6月20日及8月17日2次提供的材料以及彭某获得的《职业资格证书一级/高级技师》无法在“国家职业资格工作网”中查询到。因此，市社保中心审核认为彭某的情况不符合44号文规定，作出被诉回执事实清楚、法律适用正确，并无不当。原审判决就此问题的事实认定和裁判理由本院予以确认，不再赘述。

二、关于被诉回执的办理程序。本案中，虽然彭某称其未被告知“2017年7月14日的‘专加’养老金核定结果予以系统内撤销”，但彭某因为知道2017年7月14日核定的“专加”养老金被停发而要求解决，故而市社保中心2017年8月17日出具书面材料写明“……补充材料后再受理。注：因湖北省高级专家享受津贴资料审核需要，请须再次提供上述资料上报有关部门。”综合上述证据，能够证明彭某某于2017年8月17日再次补充申请“专加”养老金业务，市社保中心于2017年9月5日再次受理并重新进行审核的事实过程。彭某某认为没有2017年8月17日“申请”和2017年9月5日“受理”的诉讼意见，本院不予采纳。

需要指出，市社保中心停发2017年7月14日核定给彭某某的“专加”养老金，即市社保中心称于2017年7月18日将之前核定结果予以系统内撤销，是引起彭某某交涉并于2017年8月17日再次补充申请的起因。该系统内撤销原核定结果的行为，从作出被诉回执中的整个过程来看具有关联性和整体性，系市社保中心作出被诉回执行政行为中的一个阶段，但因形式上缺乏一个告知彭某某及办事单位的正式方式，行政程序上有欠妥当，存在不足，属于程序轻微违法的情形。

综上所述，市社保中心要求彭某某补充材料再次受理其“专加”养老金申请，实际上是就彭某某是否符合“专加”养老金办理条件进行的又一次行政复核。市社保中心认为彭某某申请“专加”养老金的业务不符合办理条件，于2017年9月20日作出被诉回执决定不能办理，否定了其2017年7月14日的原核定结果，具有覆盖之前核定行政行为的效力。该行政行为程序上的不足，对彭某某的权利不产生实际影响，但从监督行政主体依法行使行政职权角度出发，本院确认被诉行政行为程序轻微违法，而保留其行政行为效力不予以撤销，故原审判决驳回彭某某的诉讼请求有所不当，应予纠正。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条第（三）项之规定，判决如下：一、撤销上海市黄浦区人民法院（2017）沪0101行初561号行政判决；二、确认上海市某中心于2017年9月20日作出BB04170920S021《办理情况回执》行政行为违法。

案例评析

本案争议焦点为市社保中心所作被诉回执是否合法，对此进行判断不仅涉及作出被诉回执行政行为的程序问题并且涉及效力认定。从查明的事实来看，在上诉人已经取得专加养老金核定的情况下，又被停发，在引起争议后重新申请并作出被诉回执，将被诉回执作为一个完全独立的行政行为看待，还是应与市社保中心之前所作的核定行为相关联，基于本案事实认定从整体上属于一个“行政过程”，是如何审理和判决的基础。

一、作出被诉回执行政行为的程序和效力认定

一审判决基于认定被诉回执为一个完全独立的行政行为。如此，一审未审查彭某某2017年6月20日申请，市社保中心于同年7月14日作出核定行政行为。仅仅针对彭某某2017年8月17日再次补充申请，市社保中心于2017年9月20日作出被诉回执进行审查。显然，一审法院将本案涉及对彭某某的“专加”养老金是否符合办理条件的认定分成完全独立的两个行政行为进行审查。对于这样独立的审查，初看下来，该案判决对于被诉回执的合法性审查并无不当。但与之前的核定行为相比较，问题显而易见：对于同样的申请事项，市社保中心作出了两个截然不同的行政行为，而两个行政行为基于完全的独立性，效力并存；而且对于前一个已核定的“专加养老金”予以停发，建立在什么样的行政行为基础之上，对于上诉人即行政相对人而言，没有一个明确的说法。因此，行政争议的产生是必然的，也无从解决。二审法院在审查中发现了上述矛盾。同时认为，市社保中心在2017年7月14日作出核定行政行为后，并没有实际发放相应的核定款项，即市社保中心实际上停发了其于2017年7月14日核定的“专加“养老金””。这一事实行为是引发彭某某再次补充申请，市社保中心作出被诉回执的起因。核定行为以及被诉不予办理回执行为，显然不能截然分开，这就需要引入“行政过程”这一说法，即行政机关为了实现一定的行政目的，依据法律，实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。

本案中市社保中心在审核彭某某是否符合办理“专加”养老金过程中所作的系列行为是一个整体的动态过程，即行政具有过程性特点，后一个行为是前一个行为的延续，前一个行为又具有被后一个行为覆盖的特点；各行为既具有独立性，又具有关联性，从而最终实现一定的行政目的。

结合本案实情，对彭某某作出本案被诉回执的整个“行政过程”是：2019年6月20日彭某某申请高级专加养老金——市社保中心同日受理——2019年7月4日市社保中心作出补正告知——2017年7月14作出核定行政行为——2017年7月18日市社保中心“内部撤销”（即停发已核定项目）——彭某某于2017年8月17日再次补充申请“专加”养老金业务——市社保中心于2017年9月5日再次受理——市社保中心2017年9月20日作出被诉回执。

在上述“行政过程”中，2017年7月18日市社保中心“内部撤销”（即停发已核定项目）看似截断了市社保中心作出的核定行为与被诉不予办理回执行为，针对彭某某的“两次”申请作出了不同答复。但从整个案件案情发展来看，彭某某的第二次申请系其因被停发高级专加养老金而再次根据市社保中心的要求补充材料而提出的申请，市社保中心再次受理后作出被诉回执行政行为，实际上是就彭某某是否符合“专加”养老金办理条件进行的又一次行政复核，市社保中心针对彭某某作出的一系列行政行为属于一个完整的“行政过程”。即市社保中心于2017年9月20日作出被诉回执行政行为，告知彭某不予办理高级专加养老金申请否定了其2017年7月14日所作的核定行政行为，具有覆盖之前核定行政行为的效力。而2017年7月18日市社保中心“内部撤销”（即停发已核定项目）又该如何认定呢？

二、本案判决确认违法的法律适用

根据前述判定，本案中市社保中心所作的被诉回执具有覆盖之前核定行为的效力。但市社保中心二审中确认其于2017年7月18日通过内部系统中所操作的“撤销变更”撤销了其2017年7月14日作出的核定行政行为。对此，我们认为，市社保中心的“系统内撤销”行为缺乏对外的正式形式，显然不具有外化的法律效力，该撤销行为从法理上是不成立的。

但从作出被诉回执中的整个过程来看，市社保中心实际停发了2017年7月14日其原本核定发放彭某某的相关款项，而之所以停发也是基于该“系统内撤销”，彭某某也因得知停发而引发了2017年8月17日的再次补充申请。故该“系统内撤销”行为与市社保中心之前作出的核定行为以及后续的被诉回执行政行为都具有关联性和整体性，系市社保中心作出被诉回执行政行为中的一个过程。然在形式上缺乏对外生效的正式方式，导致作出被诉回执行政行为程序违法。

根据上述判定，被诉回执存在程序违法情形，这就涉及本案最终处理适用新行政诉讼法关于判决确认违法的相关规定中的哪一种情形。

确认违法判决系新行政诉讼法增加的新判决方式，指的是人民法院经审查后认为被诉行政行为违法但不适合作出撤销判决或履行判决，转而确认被诉行政行为违法的判决。确认违法判决是对被诉行政行为的一种否定性评价，是对撤销判决的修改和补充。[1]

但针对本案而言，判决确认违法的情形适用新行政诉讼法第七十四条判决确认违法中的哪一项呢？

新行政诉讼法第七十四条第一款规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。 (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。新行政诉讼法第七十四条第二款规定，行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。……

结合本案，从本案判定被诉回执行政行为程序违法来看，系市社保中心的“系统内撤销”这一过程行为缺乏外化的有效正式方式，这种程序违法的程度，属于程序欠妥，系行政程序不具有正当性的审查范畴，即程序正当性审查的直接目的在于防止程序自由裁量权的滥用。[2]但显然未达到对当事人重要程序性权利产生实际损害的程序违法。对此，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条规定了属于“程序轻微违法”的情形，包括处理期限轻微违法；通知、送达等程序轻微违法；其他程序轻微违法的情形。程序轻微违法但对原告权利不产生实际影响的，之所以法院应当判决确认违法，不撤销被诉行政行为，保留其法律效力，其目的之一在于有效化解行政争议，防止撤销重做判决造成的程序空转。本案中彭某某从事实上和法律适用上均不符合办理高级专加养老金申请，故从有效解决行政争议，保护司法资源以及监督行政主体依法行使行政职权角度出发，认定作出被诉回执行政行为的程序欠妥。即适用新行政诉讼法第七十四条第一款第（二）项。

综上，本案二审判决撤销原审判决，依法改判确认被诉回执行政行为违法。