重磅解读 | “三箭齐发”，中国住房金融制度迎来划时代变革

核心判断

2026年8月28日，央行与金融监管总局，住房城乡建设部、自然资源部与金融监管总局，证监会印发三份事关中国住房金融发展新模式的纲领性文件。这不是三个部门“碰巧同一天发文”，而是一次精心设计的制度协同。

预售制度没有被取消，但被“制度性降级”。最锋利的细节藏在央行文件第22条——“实行预售的，个人住房贷款应严格在项目竣工备案后发放”。这意味着：期房照样可以卖，但购房人的首付和按揭款在竣工前到不了开发商手里。预售的融资功能被实质性归零，名义保留、实质“现房化”。这场改革回答了一个本质问题：在高周转时代结束后，谁来给房地产开发提供融资？答案是：银行的项目贷款、资本市场的REITs和并购工具、开发商的自有资金。购房人的钱，不再垫在开发商的资产负债表里。

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三项政策同步落地：制度闭环的精密设计

1.1 时间线与分工

8月28日：中国人民银行、国家金融监督管理总局印发《关于改革完善房地产信贷管理推动加快构建房地产发展新模式的意见》。

8月28日：住房城乡建设部、自然资源部、金融监管总局发布《关于完善商品住房销售制度的通知》。

8月28日：中国证监会发布《关于资本市场支持构建房地产发展新模式的意见》。

三份文件的分工清晰而互补

如果单独来看，三项政策分别属于三个领域；但如果放在一起观察，其政策逻辑高度一致：房地产正在重新构建“开发融资—商品销售—居民购房融资”的完整制度链条。住建通知里的每一句话，都要放在央行和证监会的配套条款里读，才能看出真实含义。

1.2 为什么必须“三箭齐发”

销售改革单独出台，房企现金流会猝死；信贷和资本市场同步补位，才能平滑过渡。这种时间安排本身说明：决策层对冲击路径有清醒测算，改革目标是“可执行的慢周转”，而非休克疗法。

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文本细读：三份文件的增量条款

2.1 销售通知：给预售装上“制动阀”

住房城乡建设部这份通知共有三大块内容：完善预售管理、有力有序推行现房销售、加强政策措施协同。每一句话都指向同一个目标——让开发商失去挪用购房人资金的空间。

最紧的三条：

1.预售条件提至“单体建筑主体结构封顶”。多数城市此前执行的是“出正负零”或“投资额25%”，现在提到封顶，销售时点被后移约一年。

2.首付、个人住房贷款等购房资金全部存入监管账户，竣工验收后解除监管。不是按“额度”监管，是“全额”监管；解除节点从“结构封顶”大幅后移到“竣工验收”。

3.新出让土地和已出让但未取得建设工程规划许可证的项目，“优先选择”现房销售。改革入口设在土地端，不宣布废预售，但新增供应默认现房。

另外两条容易被忽视但非常关键的设计：

1.定金制：现房销售项目可在取得施工许可证后收“少量定金”，政府监管，违约可退。这是给现房销售设计的“锁客工具”——防止现房去化不确定导致开发商不敢拿地。没有定金制，现房项目从拿地到任何回款可能要等三四年，开发商拿地意愿会大幅下降。

2.自有资金购地：自然资源部条款明确“房地产开发企业须用自有资金购地”，并按国家规定分期缴纳土地出让价款。这直接切断了“前融—拿地—再抵押”的高周转起点。

2.2央行信贷意见：住房信贷的“一法典化”

央行文件的突破性，不在于某一个单项条款，而在于它废止了2003—2016年间的九份差别化住房信贷政策文件，包括银发〔2003〕121号文、〔2007〕359号文、〔2010〕275号文、〔2016〕26号文等。这些文件曾是历次房地产调控周期的工具箱——加息、限贷、首付比例、利率下浮，都从这里来。全部废止，意味着住房信贷从“相机抉择的调控工具”切换为“制度化管理规则”。

最关键的六条增量：

1.第5条：银行业金融机构不得发放用于缴交土地出让价款及相关税费的贷款。与住建通知“自有资金购地”形成两文件互锁。地方政府如果允许房企贷款买地，现在被央行明文禁止。

2.第22条：实行预售的，个人住房贷款应严格在项目竣工备案后发放。这是全组政策中最锋利的条款。购房人的按揭款也要等到竣工后才进入监管账户，预售项目回款时点被直接推后到交付。结合住建“竣工验收后解除监管”，预售项目开发商在竣工前几乎拿不到购房资金。

3.开发贷期限矩阵：预售项目原则上不超过3年、最长不超过5年；现房销售项目原则上不超过5年、最长不超过7年；商业地产不超过7年。首次还本日期原则上在竣工备案后。期限设计与销售模式直接挂钩，监管已默认现房是慢周转。

4.主办银行制：单个项目对应一家主办银行，项目全部资金（除按规定监管的预售资金、定金外）均纳入在主办银行开立的资金账户管理。项目存续期间主办银行和资金账户原则上不得变更。这实际上是把资金流动锁进一个“项目账户笼子”。

5.个人住房贷款期限最长不超过40年（此前为30年）。月供压力下降，需求端托底。

6.第24条：存量房贷利率动态调整机制。当贷款利率与新发放利率偏离达到一定幅度时，借款人可与银行协商变更利率水平，或申请新发放贷款置换存量贷款。2024年那次行政化批量降息，现在被制度化、常态化了。

第22条为何最锋利：期房可以卖，但按揭款要到竣工备案后才发放。销售端与信贷端两条规则叠加后，预售项目在竣工前的可用购房资金趋近于零——预售的融资功能被实质性归零。

2.3 证监会意见：资本市场从“主体信用”转向“项目信用”

证监会文件的核心就在第一句话：“改革房地产开发融资方式，推动从依赖主体信用向基于项目情况转变。”

具体工具包括：

上市房企再融资、发行股份/定向可转债/现金收购涉房资产；

加大债券融资支持，鼓励CMBS、不动产ABS；

租赁住房、城市更新项目发行REITs或扩募，稳慎推进商业不动产REITs；

支持设立不动产私募投资基金。

这些工具解决的是同一个问题：现房销售模式下，项目资金占用周期长、资产周转慢，需要长期资本和退出通道。银行贷款解决开发阶段，REITs和ABS解决持有运营阶段，并购工具解决行业整合阶段。

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三十年制度溯源：从“卖楼花”到“项目制”

要理解这三份文件的意义，必须回到预售制度的起源。

1980年代，内地引入香港“卖楼花”模式。1994年，《城市房地产管理法》和《城市商品房预售管理办法》正式确立预售的法律地位。1998年房改后，预售成为商品房销售的主流模式。

预售制的历史贡献不可否认：在住房严重短缺、开发主体缺乏资本金、金融体系无法提供开发融资的年代，预售让购房人提前为开发商提供资金，从而加快了住房供应。它的本质是效率优先——用购房人的钱解决供给不足的问题。

但预售制有两个隐含前提：房价上涨预期和开发商信用。

只要房价一直涨，购房者愿意承担期房风险；只要开发商信用还在，挪用预售款去拿地扩张不会被质疑。这两个前提在2021年前后同时瓦解。

现房销售占比“先降后升”的历史轨迹清晰地反映了这一变化。根据国家统计局、CRIC数据，商品住宅现房销售占比在2015年约为23%，此后随房地产开发进入景气周期而一路回落至2020年低点12.7%；2021年为13%，2022年17.3%，2023年22.5%，2024年升至30.84%，2025年1-2月进一步升至32.16%，为近十年最高。拐点正是2022年新房交付风险集中暴露之后购房者偏好转变的结果。市场已经在自发转向，政策只是把已经发生的趋势制度化、加速化。

另一条线是住房信贷史。从2003年121号文（差别化信贷起点），到2005年央行建议取消预售而建设部回应“目前还不能取消”的部门博弈，到2007年二套房贷升级，到2010-2016年政策在紧松之间反复，再到2020年三道红线、房地产贷款集中度管理——这条线索走到2026年8月，迎来了九份差别化信贷文件的集体废止，住房信贷进入制度化管理时代。

部门组合的变化也很有信号意义：预售时代，住建部门一个部门就能主导；现房时代，则需要住建、自然资源、央行、金融监管总局、证监会五部门协同——因为改革本质是金融工程，不是销售管理。

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时代背景：从“购房者给开发商融资”到“金融给项目融资”

旧模式的本质，可以用一句话概括：购房人用自己的购房款和按揭款，为开发商的开发融资买单。

在旧预售模式下，开发商拿地后6-8个月开盘，购房人首付和按揭款在签约后很快到账。这笔钱名义上进了监管账户，但监管强度普遍较弱，大量资金被挪用于再拿地、再扩张。高周转的秘诀就在这里：用别人的钱滚动开发。过去房地产最核心的资金循环，是“土地—融资—开工—预售—回款—再投资”——购房者的按揭贷款在事实上承担了“为期房建设提供前置资金”的功能。

这套模式能运转，前提是房价永远涨。一旦房价走平或下跌，购房者不再愿意为看不见的房子承担风险；一旦开发商信用崩塌，购房者会发现自己的房款变成了开发商的“无息负债”。2021年下半年开始的房企出险潮，把这个链条彻底打断。

新模式下的资金流向完全不同：

拿地：必须用自有资金（禁止贷款缴土地款）；

开发：由银行项目贷款按工程进度受托支付（开发贷期限与建设周期匹配）；

销售：购房人的首付和按揭款在竣工前被锁定，竣工后才释放给开发商；

持有与退出：租赁住房、商业资产通过REITs、ABS退出，形成资本循环。

这不是销售方式的改革，而是“谁给开发商出钱”的重新安排。购房人的钱退出了开发融资链条，银行和资本市场的钱顶了上来。

取舍逻辑也随之切换： 1994 年选预售，是因为主要矛盾是“有没有房”； 2026 年转向现房加封闭信贷，是因为主要矛盾变成了“交不交得了、值不值”。住房金融从生产者融资制度转向消费者保护制度。

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保交楼的制度性收尾

这三份文件与“保交楼”是什么关系？不是等同，而是接力。

保交楼（2022—2025年）治的是“已病”——存量出险项目的行政化应急处置，手段是专项借款、一楼一策、地方政府兜底。它解决的是历史欠账。据住建部数据，2023年全年交付住房超300万套，2024年交付338万套；截至2025年10月，全国“保交房攻坚战”396万套任务已交付391.8万套，交付率达99%；2026年全国两会政府工作报告正式宣布“保交房任务全面完成”，标志着历时三年多的集中攻坚圆满收官。

8·28系列新政治的是“未病”——增量项目从源头消除交付风险，目标是“新账不欠”。住建通知把购房资金全额监管，央行文件把按揭放款拖到竣工备案后，购房者“一边租房一边还月供等交房”的现象基本消失。违约退款条款、定金监管条款，则把“购房人优先受偿”的精神写进了日常合同和信贷规则。

兜底责任从政府退回到制度，这是长效机制的标志。但政策也刻意回避了“旧账”。住建通知明确：本通知施行前已取得建设工程规划许可证的项目，按原有政策规定执行。信贷意见也规定：施行之日前已签订房地产贷款合同的，继续按合同约定执行。存量风险还是要靠保交楼机制收尾，增量改革与存量处置并行。

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主体架构拆解：三份文件如何咬合成一个体系

三份文件不是并列关系，而是互锁的架构。它们的共同底层逻辑是：把风险隔离单元从“房企主体”下沉到“单项目”。

6.1项目制：风险单元的下沉

住建：项目开发公司制＋分户土地使用权集合设定抵押。一个项目一个独立主体，一块地对应一组分户抵押。

央行：主办银行制。单个项目对应一家主办银行，全部资金进一个封闭账户，贷款结清前不得变更。

证监会：从依赖主体信用向基于项目情况转变。上市房企再融资、REITs、ABS，均以具体项目或资产包为基础。

三份文件同构：房企集团总部的资本运作空间被压缩，单个项目成为独立的核算单元、融资单元、风险隔离单元。未来房企集团层面出险，不一定再会传染到具体项目的交付——因为项目资金和资产已经被隔离。

6.2回款时点重排：预售融资功能被“拆弹”

预售制的核心价值是提前回款、提前融资。现在这一功能被三条规则同时拆掉：

1.首付款全额进监管账户，竣工验收后解除监管；

2.按揭贷款严格在项目竣工备案后发放；

3.开发贷首次还本日期原则上在竣工备案后。

也就是说，期房可以卖，但购房人的钱在竣工前到不了开发商手里。预售与新现房在开发商现金流上高度趋同，差别只剩销售锁客的时点：预售在项目封顶后锁客、交房后收款；现房在施工期就能收定金、交房后收款。

6.3融资缺口由谁补：信贷＋资本市场

销售制度改革制造了一个巨大的融资缺口：开发商失去了购房人预收款这个最大资金来源。这个缺口必须由信贷和资本市场补位，否则就是行业休克。

银行信贷：开发贷期限匹配现房销售周期（最长5-7年），首次还本在竣工备案后。银行贷款成为开发阶段的主力。

资本市场：公司债解决中期资金，CMBS/ABS解决持有型资产盘活，REITs解决租赁住房、商业资产的长期退出，并购工具解决行业洗牌中的资产整合。

这就形成了房地产新金融体系的基本轮廓——一个三层架构：

土地端：以自有资金为主，允许按规定分期缴纳土地出让价款；

建设端：由银行开发贷款、股权融资、债券融资、REITs、ABS等多元资金构成；

销售端：现房销售资金或受全额监管的预售资金；

居民端：个人住房贷款在住房资产明确形成后介入。

过去是开发商、银行、购房者共同承担开发过程中的风险，未来则更趋向于开发风险更多由开发商和专业金融机构承担、购房者在住房形成后进行交易并获得住房金融支持。

6.4按揭端：从调控工具到全生命周期服务

央行文件把个人住房贷款从周期调控工具，重新定位为住房消费的常设金融基础设施：

最长40年期限：降低月供压力，支持刚需和改善性需求；

存量房贷利率动态调整：避免新旧购房人利率倒挂，减少提前还贷和银行息差损耗；

还款困难协商展期：对阶段性失业或收入下降的借款人提供缓冲；

个人住房贷款ABS：盘活银行信贷资产，增强投放能力。

这些设计共同说明：住房金融体系的目标，已经从“调控房价涨跌”转向“保障居民住房消费安全”。

07

对开发商：财务模型重构

7.1三情景测算：旧预售、新预售、新现房

用一组虚拟项目测算三种制度下的开发商资金占用和回报。测算口径为“股东自有资金现金流IRR”，即开发商真正需要垫付的资金及其回报率。

假设参数：

项目参数

数值

可售面积

10万平方米

售价

30,000元/㎡

总货值

30亿元

土地款

15亿元（楼面价15,000元/㎡）

建安及费用

8亿元

建设周期

34个月（t=2开工，t=36竣工备案）

融资成本

央企3.5% / 一般房企6.5%

测算结果：

情景

自有资金峰值

峰值时点

资金回正时点

股东IRR

全周期回报

旧预售（2021年前规则）

7.1亿元

第7个月

第36个月

27.2%

5.87亿元

新预售，融资成本3.5%

18.5亿元

第35个月

第46个月

8.7%

5.05亿元

新预售，融资成本6.5%

18.8亿元

第35个月

第46个月

8.1%

4.76亿元

新现房，融资成本3.5%

18.5亿元

第35个月

第42个月

9.1%

5.05亿元

新现房，融资成本6.5%

18.8亿元

第35个月

第42个月

8.6%

4.76亿元

数据来源：克而瑞研究中心测算。

三个结论非常清楚：

1.资金峰值从7.1亿飙升到18.5亿，增长约2.6倍。开发商需要自己垫资到竣工前夜。

2.股东IRR从27.2%骤降到8%-9%。快周转模式下的高回报神话被终结。

3.新预售与新现房的现金流曲线几乎重合，IRR只差0.4-0.5个百分点。差别只在销售锁客时点，不在资金占用本质。

7.2对开发商商业模式的三连击，但并非休克疗法

第一击：拿地杠杆消失。禁止贷款缴土地款，自有资金购地。过去“十个锅盖九个锅”的游戏难以为继。

第二击：销售杠杆消失。预售资金全额监管、按揭竣工后放款，购房人预付款不再能用于滚动拿地。

第三击：集团资本运作空间被压缩。项目公司制＋主办银行制＋分户抵押，集团层面很难再腾挪资金。

三道红线之后，行业又迎来一次经营端的去杠杆。但这套组合拳也给开发商留了对冲工具：分期缴纳出让金、定金制、主办银行制、开发贷期限延长、资本市场REITs和并购工具。政策目标不是休克疗法，而是“可执行的慢周转”。

7.3行业分化：谁活得下来

现房销售天然是低融资成本主体的游戏。测算显示，融资成本从3.5%升到6.5%，新模式的IRR下降约0.5-0.6个百分点。看似不多，但在利润率已经极薄的环境下，这一点差距就足以决定生死。

行业所有制结构的变化为这一转型提供了现实基础。据克而瑞研究中心监测，2025年100家典型企业中，14家央企的拿地金额占比达到50%，较上年增长7个百分点。2025年拿地金额TOP10企业占TOP100的比例高达50.5%、TOP20占62.7%。从权益拿地额看，中海地产、保利发展、招商蛇口、绿城中国、华润置地位居前五。央国企已成为土地市场的绝对主导力量，客观上为全面推进现房销售提供了更强的资金承受基础。

但“国企化”并不意味着房地产可以不考虑利润。国资委对国企有ROE、净资产收益率等硬约束。现房销售拉长资金占用周期、侵蚀利润率，国企的投资纪律同样会构成阻力。真正带来的变化不是房地产从盈利行业变成非盈利行业，而是企业经营目标函数更加多元化——短期利润不再是唯一变量。

海南提供了一个真实样本：实施现房销售5年间，新房投诉量下降67%，头部房企市场份额占比超过75%。现房销售本身就是一次行业集中度提升机制。

未来行业格局大概率是：央国企和少数融资成本极低的民企主导新增开发；民营房企退出新增开发或转向代建、代运营、资产管理和并购整合。

08

对购房者与市场

8.1购房者：风险敞口从“房款”缩到“定金”

在新的制度组合下，购房者得到三重保护：

1.首付全额监管，竣工验收后解除；

2.按揭贷款竣工备案后才发放，购房者不用在房子没交付前就开始还月供；

3.违约可退房退款，定金和首付都有明确的违约保护条款。

过去“首付交了、贷款还着、房子没了”的困境，从制度上被大幅压缩。购房者承担的风险敞口，从全款级（首付＋按揭）缩小到“少量定金”级。

现房最大的价值是“确定性”。期房交易中，购房者判断的是规划、设计、品牌、样板间和开发商信用；现房交易中，购房者能够直接观察实际户型、采光、景观、建筑品质、园林、公区、周边环境和社区成熟度。“所见即所得”大幅降低了信息不对称。

8.2所见即所得vs价格优惠

现房销售会不会让房子更贵？短期会，长期不一定。

反方论据：现房资金占用周期长，开发商会把融资成本转嫁到房价里；同时现房供应稀缺也可能带来溢价。

正方论据：市场对期房本来就要求“烂尾风险折价”。出险房企项目的折价、二手房与期房的价格差，都是风险溢价的证据。现房消除了这部分风险折价，两者会部分对冲。

从价格数据看，现房目前尚未形成明显的“确定性溢价”。据国家统计局数据，2019年以来现房销售价格整体低于期房价格，且从2020年起差距扩大；当前现房占比提升在很大程度上仍以“被动转现房”的滞销尾盘为主。但随着新政推进，“主动现房”的比例将逐步提升，价格体系也将随之重构。

净效应取决于无风险利率与风险溢价之比。在当前居民风险偏好收缩的环境下，“确定性”的估值正在上升。对购房者而言，风险隔离的价值很可能大于名义价格差异。

8.3市场整体影响

短期可售供应收缩：从拿地到可售的时滞拉长，有利于去库存；

中期供应更平滑：削峰填谷，弱化周期波动；

定价机制双轨化：期房和现房可能形成“现房价＋期房折价”的新格局；

二手房竞争加剧：现房新房与二手房都是“所见即所得”，产品力和价格竞争会更直接。

09

改革阻力的再审视

有观点认为，开发商已进入“新国资时代”，央国企资金充裕、社会责任意识强，推行现房销售的阻力会大幅减轻。这个判断部分成立，但需要三处修正。

第一，国企不缺资金≠不缺回报考核。国资委对国企有ROE、净资产收益率、投资回报率等硬约束。现房销售拉长资金占用周期、侵蚀利润率，国企的投资纪律同样会构成阻力。事实上，2025—2026年国资拿地已经出现了收缩迹象。

第二，地方政府端的阻力被低估。现房销售意味着土地出让金回笼周期拉长、推地节奏放缓，土地财政依赖度高的城市执行意愿存疑。住建通知用“优先选择”“鼓励”这样有弹性的措辞，本身就为地方留下了操作空间。最终成色要看市县实施细则。在库存去化压力较大的城市，现房销售需与去库存节奏审慎协调，避免加重供给端压力。

第三，自有资金购地终结了城投托底模式。过去地方政府可以通过城投举牌托底地价，再分期付款、抵押融资。央行“不得贷款缴土地款”与住建“自有资金购地”两条款互锁，这条路径基本被封死。

修正后的结论是：改革阻力没有消失，而是被制度组合拳系统性对冲了。分期缴纳出让金、定金制、主办银行制、资本市场工具，共同降低了现房销售的执行难度。证监会文件里“一视同仁满足不同所有制房企合理融资需求”，也是给民营房企留的融资通道口子，但门槛已经转移到项目层。

10

展望与观察指标

这套政策组合的真正威力，要到市县细则和金融市场落地后才能完全显现。建议重点跟踪以下指标：

1.重点城市首批土拍是否100%现房销售；

2.市县实施细则对“优先选择”的操作化程度；

3.定金比例上限与合同示范文本；

4.开发贷、个贷具体管理办法的落地进度（信贷意见明确由金融监管总局牵头制定）；

5.存量房贷利率置换的实际操作口径；

6.REITs扩募、商业不动产REITs、CMBS发行节奏；

7.过渡期“抢跑”现象：存量项目赶在细则前取得建设工程规划许可。

需要警惕的风险现房供应断档期的房价波动、部分房企现金流二次冲击、地方执行不均衡造成的市场分割、银行对个贷 ABS 和利率重定价的执行摩擦。

11

结语

住房金融的旧大厦没有爆破拆除。预售制度还在文件里，但它的“输液管”已经被一根根拔掉：购房人预付款被锁到竣工、按揭放款被拖到竣工、土地款必须自有、开发贷必须项目化、集团资金不再能腾挪。

取而代之的是一套新架构：项目公司成为独立风险单元，主办银行成为资金闸门，REITs和ABS成为长期资本的退出通道，银行项目贷和资本市场取代购房人预付款成为开发融资的主力。

由此可以得出本文的核心判断：房地产真正告别的，并不是“期房”两个字，而是过去依赖预售回款、高杠杆、高周转实现规模扩张的开发模式。房地产正从“金融加速器”走向“风险隔离器”——过去解决的是“如何更快建房、卖房和扩张”，未来解决的则是“如何把房子建好、卖得安全、让居民买得放心”。

此次住房销售、房地产融资和个人住房贷款三项政策同步推进，真正值得关注的并不是某一项政策本身，而是三者之间形成的制度闭环：现房销售降低购房者交付风险，项目融资为开发商承担更长建设周期提供资金基础，个人住房贷款则为合理住房需求提供金融支持。由此，房地产的资金循环正在从“预售回款驱动开发”逐渐转向“项目融资支持建设、现房交易降低风险、居民信贷支持消费”。

这是过去三十年未有之变局。行业的游戏规则，从“快周转、高杠杆、主体信用”彻底转向“慢周转、低杠杆、项目信用”。

未来能在桌上继续玩下去的，只有两类主体：一类是融资成本足够低、能扛住长周期的央国企；另一类是能在产品力、资产运营、资本化退出上建立壁垒的专业化房企。至于那套靠“卖楼花”滚雪球的高周转模式，它已经成为了历史。

测算说明：文中三情景现金流模型为简化演示，口径为“股东自有资金现金流 IRR ”。模型假设销售价格 30,000 元 / ㎡、土地款 15 亿元、建安及费用 8 亿元、建设周期 34 个月；旧预售模式假设 60% 销售款可即时动用、 40% 滞留至竣工，新预售 / 新现房模式假设开发贷覆盖 80% 工程款、资本金覆盖 20% 。实际项目的资金峰值和 IRR 会随城市限价、去化速度、地方监管细则而差异显著。

IN THE END

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