县委和县政府，为什么不能合并？

有朋友读了文章《县长提书记，书记转政府，党政之间的人事密码》，问一个问题，既然，人事流动上，“党中有政，政中有党”，块上，党政主要职位高度交融，那为什么不合并成一个机构，省掉两套班子，岂不更高效？

这个问题，中国不是没想过，事实上，改革开放四十多年来，针对党政关系的探索，就一直没有停过。

一、党政合一的探索。

改革开放前，中国实行的是典型的“党政合一”模式，党及其各级组织和机构，直接代替政府行使行政权力，政府重在执行。

邓小平在《执政党的干部问题》中指出：“党要管党，一管党员，二管干部。对执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题。”

党政合一，党会陷入具体行政事务，反而削弱了政治领导，这与邓小平“党要管党”思路背道而驰。

党政合一弊端，表现有四。

第一，降低了党的领导地位。党陷入具体行政事务，反而削弱了政治领导。

第二，使党顾不上抓自身建设。党政不分，使党顾不上抓自身的建设，党政分开才能保证做到”党要管党“。

第三，使党处在直接执行者的地位。容易成为矛盾的一个方面甚至处在矛盾的焦点上。

第四，使党难以行使监督职能。党政不分，使党处在直接执行者的地位，党政分开，才能使党组织较好地行使监督职能，有效地防止和克服官僚主义。

还有一个，就是责任边界的模糊。

党委和政府合为一个机构，出了问题，谁的责任？人大监督谁？有学者指出，党政机构合并设立的情况下，权力一般归党的部门，人大作为代议机关，对合并后党的职能部门无权监督。

所以，党政合一，行政效率可能提高，但政治责任、法律监督、民主监督，责任边界就模糊了。

二、党政分开的探索。

既然党政合一不行，那完全分开行不行？

1987年，党的十三大提出"党政分开，即党政职能分开"，让党只管政治方向，政府独立行政。

实践中，遇到了障碍。

第一，中国共产党不是西方议会制下的选举党。

西方国家的政党，是“以选举为目的的少数精英组成的party”，中国共产党是“紧紧地和广大人民群众联系在一起的一个整体”，党的领导地位和执政地位是紧密联系的，不可能硬性分开。

第二，党的领导内涵比执政更宽泛。

党的领导，首先是对国家政权的领导，还包括党对国家和社会一切事务的领导，涉及的对象，包括全体党员和党的阶级基础与群众基础。

第三，完全分开会导致治理合力弱化。

两者分开，重大决策容易被互相掣肘，国家治理失去合力。

其实，那时提的“党政分开”，也并非西方国家的“党政分开”，党政分开的出发点和落脚点都是加强和改善党的领导；党政分开，也不是党与政的绝对分开，仅是党组织和国家政权在职能上的分开。

所以，不能简单讲党政分开或党政合一，而是要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式。

三、中国的答案，党政分工。

经过四十年的探索，中国形成了独特的党政关系模式，党政分工。

人民网有过解释：“坚持党的全面领导的目的是充分发挥党的领导的制度优越性，不等于党政合一，更不是简单的党政分开，而是在党政分工的基础上进一步加强党的领导能力，要克服党政不分的弊端，也要克服相互否决的弊端，保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一。”

党政分工的核心，是“职能分开、领导统一”。

第一，职能上分。

党组织和国家政权，在职能上分开，党管政治方向、重大决策、干部推荐；政府管行政权、审判权、检察权、自治权的具体执行

第二，领导上合。

党总揽全局、协调各方，坚持"党是领导一切的"。

第三，人事上融。

通过"党管干部"原则，把党和政府的干部网络编织在一起。

这就是文章《县长提书记，书记转政府，党政之间的人事密码》提到的，结构上党政分设，人事上党政交融。

四、党管干部。

为什么“党+政”的双轨结构能稳定运行？

关键在“党管干部”。

“党管干部”原则制度化，即党中央管地方干部、上级党委管下级干部的圈层式干部管理体制，中央管省部级、省管厅局级、市管县处级、县区管乡科级。

这意味着，党不直接代替政府行使行政权力，通过干部任免，确保政府对党的政策主张的执行。

具体方法有三。

第一、归口管理。

政府各大领域接受同级党委的领导，或接受党的议事协调机构的领导。

第二、党组制度。

在军队、政府内部建立党委或党组，全面履行领导责任。

第三、党管干部。

依靠党管干部的人事约束来确保政策的贯彻实施。

这就是“党+政”双轨结构的精髓，党不直接行政，通过干部网络，让政府按照党的意志行政。

五、合署办公。

2018年《深化党和国家机构改革方案》提出：“推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公，优化部门职责”。

中央纪委，与监察部合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称；中央组织部，统一管理公务员工作并对外保留国家公务员局牌子；中央宣传部，加挂国家新闻出版署、国家电影局牌子。

这是否意味着党政合一？

不是。

合署办公与党政合一，有着根本区别。

第一，机构性质。

党政合一是一个机构，合署办公实质是两个机构。

第二，印章与名义。

党政合一是一套，合署办公分别刻制印章，可以共同或各自的名义对外

第三，法律责任。

党政合一的责任边界容易模糊，合署办公以行政主体名义履职，法律责任清晰

第四，领导关系。

党政合一，是党组织直接替代政府，合署办公，党的工作机关，对与之合并的政府部门，存在名义上的协调与监督职能。

直白说，合署办公是“一套人马、两块牌子”，对外做出行政行为时，仍以行政主体的名义、按法定权限和程序进行。

六、不能合二为一的深层原因。

回到最初的问题，为什么是"党+政"双轨，不能简单合并？

原因一，领导的统一性与执行的专业性，需要分离。

党的领导是政治领导，政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部，这种领导需要超越具体行政事务，保持政治判断力。

政府的执行是专业执行，需要行政权、审判权、检察权、自治权的相对独立行使，需要专业知识和程序规范。

如果合并，党将重新陷入具体行政事务，“党政不分”；政府也将失去专业执行的相对独立性，“以党代政”。

原因二，责任链条不能断。

现代国家治理，需要清晰的责任链条，人大监督政府，行政诉讼针对行政机关，行政首长负责制明确行政责任。

原因三，人事交融比组织合并更高级。

通过人事流动，党中有政，政中有党，这种交融比简单的合并更高级。

合并是物理反应，两个机构变成一个，可能貌合神离；交融是化学反应，通过干部流动、兼职、任期，把党政经验汇聚到具体职位上。所谓，块上，党政主要职位高度交融；条上，专业技术部门相对自成体系。

“块上交融、条上专业”的结构，领导上统一，专业上分工，正是“党+政”双轨的精髓。

看懂了这一点，就看懂了中国治理为什么能做到集中力量办大事，因为有始终统一的党；也看懂了中国治理为什么能做到令行禁止，因为有一个相对独立的专业政府。