胡耀邦与农村改革的五个“一号文件”（上）

一、五个“一号文件”的意义

1980年代，中央发布的关于农村农业问题的五个“一号文件”，在改革史上具有非常重要的地位，是80年代改革精神的重要象征之一。从实际意义上讲，五个“一号文件”虽然是针对解决农村发展问题制订的，但是其历史性作用不仅限于极大解放了农村生产力，解决了8亿农民吃饭问题。

它还在城市计划体制改革陷入僵局的情况下，率先在农村打破了旧体制，为民营经济发展创造了一片空间。我们可以看到，早期的著名民营企业几乎全都是源自于个人自办或村集体合办的乡镇企业。另外，五个“一号文件”还对于中国的基层治理和现代化提出了系列重要设想，比如基层民主，民主管理基础上的合作经济、合作金融等等。中国改革开放近半世纪，城市农村发展严重不协调，城市已经达到第一世界的水准，农村仍旧是第三世界水准，未来解决农村现代化问题，80年代的“一号文件”很多提法仍旧有参考意义。

所以，五个“一号文件”是中国治理体系现代化的重要源头，也是经济改革成功的最重要政策奠基之一，现在的历史研究对五个“一号文件”发掘远远不够。

二、杜润生角色之探

关于五个“一号文件”的出台，过去二十年流行“杜润生叙事”，即很多重要媒体都把杜润生当做“中国农村改革之父”、五个“一号文件”的关键灵魂人物。这实际上是虚化了改革的历史，把波澜壮阔、决策曲折复杂的历史简化为“九号院”的部门历史，这种改革叙事的形成，在于21世纪初“九号院”出身的财经精英正好活跃在社会舞台，他们与当时高度繁荣的市场化媒体的合力，形成了农村改革的“杜润生叙事”。

实质上无论是亲历了农村改革的万里、田纪云，还是真正认真研究改革史的专家，都不是赞同这个说法的。

其一，整体来说杜润生是80年代农村改革的重要推动者，但是在农村改革之初作为国务院农委副主任的他，却是某种程度讲是反对者。被闲置了二十多年，刚刚复出的他，更多体现了官僚的角色，即先是执行最高领袖华国锋和国务院农口负责人的意志，比如他在1980年第3期《农村工作通讯》上发文说：“如果扩大包产到户，就是背道而驰，搞不好还可能破坏公共财产。人心一散，各奔前程……农村的社会主义阵地就破坏了” ；后来又与赵亦步亦趋，提出“切三刀”方案。

既然称得上“改革之父”，那必须是改革的发起者，对改革具有开创性作用，如果改革之初是反对者，哪怕后来有很大贡献，也不能被称为“改革之父”。当然杜润生在80年代末农研室被撤销前后，又表现出士大夫风骨，由此看来，人物角色都是复杂的。

其二，80年代农村改革涉及到意识形态和制度的顶层设计部分，比如生产资料的公有或私有，人民公社体制的去留，农村要不要实行自由市场。这些涉及到国本的问题，非杜润生一个部级干部所能决定的，只有邓小平、胡耀邦等核心决策层领导才有发言权，所以，杜润生和九号院角色更多是执行邓胡关于改革的指示，推动基层改革并进行总结，研究农村现代化关键问题为决策层提供参考。

农村改革还涉及到计划部门、商业部门、供销合作总社、金融部门等的利益，这些改革也只有胡耀邦这样层级的领导人的推动，才可以协调部门利益，推动下去。比如我们看废除农村统购统销政策，给农民真正的处置农产品的自由，背后主要是胡耀邦与主管商业的副总理姚依林、商业部长刘毅等人互动的结果。

所以，田纪云曾经直说杜润生应该叫“农村改革参谋长”，这个比较贴切，杜润生在1982年至1988年间是一个军师、文胆、总策划，但不是总览全局的总指挥。

三、从政策制订程序上看，胡耀邦与五个“一号文件”(实际上是六个）的形成

如果我们更全面地梳理农村改革史，无论从“一号文件”制订的程序过程，还是思想影响力上看，胡耀邦都是扮演了最为关键的角色。

从前者来说，胡耀邦作为当时的中央主席或中央总书记，一线的总负责人，直接领导了农村改革。从80年代几个关键的农村问题中央文件形成过程来看，都是由他亲自倡导制订的，并且参与了文件的开题到审议的全过程。

这些中央文件中被后人反复称赞的几个关键性突破，比如包产到户、雇工、个体私营经济、长途贩运、废除人民公社制度，也都是从他（以及邓小平）那里得到肯定后，才打开突破口。

首先说第一个“一号文件”（1982年）的形成。1980年9月通过的中央第75号文件（《中共中央关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》），提出“那些偏远山区和贫困落后的地区……可以包产独户，也可以包干到户”，等于是为农村改革撕开一道口子，但是文件又规定“在一般地区……就不要搞包产到户”，也给很多地方领导反对包产到户提供了政策依据。

用万里的话来讲，“75号文件有的内容，给左的东西、给不实事求是的人撑了腰”。江苏、上海、江西、黑龙江、吉林等省（市）委都正式出台文件不准包产到户，75号文件确定的“切两刀”的方针逐渐与亿万农民获得土地的意愿相背离。

为了解决这个问题，国务院总理赵和杜润生在1981年上半年提出了“切三刀”的方案，即：困难地区实行包产到户，此类人口大约有1.5亿；中间地区实行以生产队为主体，“统一经营，联产到劳”，此类人口大约有4亿；先进地区实行“专业承包、联产计酬”责任制，此类人口约有2亿。

这个方案虽然这个政策比75号文件有了进步，但是还是挡了多数地区包产到户的路，文件还认为“任其自流自发地大批搞包产到户，可能引起生产关系动荡，是不利的”。胡耀邦和万里对此不满，认为中央应该重新制订文件，支持农民自主选择生产责任制。

1981年7月31日胡耀邦致信万里说：“我考虑今年九、十月要再产生个农业问题指示，题目可叫’关于搞好明年农业生产的几个问题’。请考虑是否叫农口同志先酝酿一下，如杜（指杜润生）。再下去考察前，也可找他先谈一次。”8月4日，胡耀邦对杜润生开门见山地说，这个文件要把过去没有提出的，没有看清楚的、有意识回避的，这次都要提出来，解放思想，打破框框。”

1981 年 10 月 4 日至 21 日，中共中央召开了农村工作会议，讨论杜润生起草的文件，国务院总理 12 日出席会议，明确对农村改革泼冷水，他说：“75号文件，13号文件刚刚实行，还将继续起很大作用，还有很大潜力，现在不是另外找一个更大的窍门，主要问题还是继续贯彻13号和75号文件。耀邦同志讲方兴未艾，贯彻的是少数地方，不到一年发个文件，解决一些新出现的问题是必要的，但带有根本性大突破的文件是不可能的”。

胡耀邦的改革意志坚决，20日他接见与会代表时说，包产到户“并未动摇农村集体经济……我国农业坚持土地公有制是长期不变的，建立生产责任制也是长期不变的”（黄道霞：《五个“中央一号文件”诞生的前后内幕》，载杜润生主编：《中国农村改革决策纪事》），这为新的文件定下基调。《会议纪要》，即后来的”一号文件”，提出家庭联产承包责任制是“社会主义农业经济的组成部分”，“不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动”。

1982年3月2日，中央决定撤销一贯反对农村改革的国家农委，成立中央书记处直属的农村政策研究室，由杜润生担任主任，这是农村改革领导体制和人事的一次重大调整，即在中央书记处直接抓决策，而农研室只负责调查研究咨询业务；在包产到户中持有反对意见的老人都随着农委解散而出局，杜润生领导的，由充满改革精神的青年人组成的“九号院”登上历史舞台。

9月15日，胡耀邦指示要农研室准备“年底开一次各省的农业书记会议”，10月9日再指示农研室准备“今后一年搞一个农村工作的座谈纪要”(即中央的一号文件)，并说“今后农业问题文件还要排一号”。（黄道霞：《五个“中央一号文件”诞生的前后内幕》）这便是每年一度的中央农村工作会议形成的起源（期初叫“全国农村工作会议”，1993年起改为现名），也是“一号文件”成为80年代定制的起源。

为了准备这些“一号文件”，不仅农研室马不停蹄地下乡调查、开研讨会，胡耀邦也每年至少去五六个省调研农村问题，发掘民众的急难愁盼问题，为制订文件提供方向指引。他在调研中经常携带杜润生随行，在这五年中，他与主管农业的万里和杜润生累计通信达400多次，平均不到五天就一次，随时就农业问题作为沟通。

从常规来讲，一般部级干部很少可以与总书记进行直接沟通，杜润生与胡耀邦的交流频率可谓超越了中央政务处理机制的常态，这反映了胡耀邦对农村问题的高度重视，也侧面说明80年代杜润生和“九号院”的地位，某种程度是基于胡耀邦对他们的信任而产生的。

如果说包产到户是解决救荒、让老百姓吃饱饭这一现实问题，1983年的一号文件则重点考虑如何构建让农民快速富起来的政策基础。这份一号文件，以农研室七八月间召开的5次研讨会形成的共识，以及11月的中央农村工作会议纪要为基础。

这期间胡耀邦与杜润生密切保持沟通，多次对雇工、长途贩运、农村工业化等舆论焦点作出指示。尤其是，中央农口有领导向邓小平写信，表示不赞成“放宽政策”的提法，胡耀邦则指示杜润生在《人民日报》上公开答复，阐明这一提法的必要性、正确性，这对激励改革勇气起了重要作用。

1983年一号文件提出了鼓励多种经营，鼓励农村商品经济发展，鼓励农村工业化和小城镇化的思想，关于农村现代化的所有政策源头几乎都可以追溯到这份文件。所以，这个一号文件的意义长期是被忽略的，它是也是关于农村问题中的最重要政策文献之一。

邓小平也对1983年的一号文件非常满意，文件发布后12天，即1983年1月12日，他特意邀请胡耀邦、万里、姚依林、胡启立、张劲夫、宋平、杜润生和朱荣(时任农业部副部长)一起座谈农业问题，他称赞“一号文件很好”，还表示“农业搞承包大户我赞成，现在是放得还不够；农业文章很多，我们还没有破题”。

鉴于前两个一号文件收到了社会积极反响，以及邓小平、陈云等老一辈革命家的赞赏，1984年的一号文件起草更早，农村政策研究室在1983年2月起就展开调研，以及召集各省农口负责人进行座谈，规划文件提纲。

7月16日，胡耀邦在去雁北视察临行前，专门约见杜润生询问座谈会的情况，叮嘱明年的中央一号文件必须搞好。不过1983年下半年陆续发生了整党和“清除精神污染”，商品经济、雇工等都被贴上“资产阶级自由化”的标签，有些人认为“农村啥精神污染也有”，农民们说“运动又来了”、“政策要变了”，农村改革受到很大影响。

在邓小平和胡耀邦等领导人支持下，1984年一号文件还是实现了诸多的重大突破。1983年12月22日胡耀邦在出席中央书记处审议讨论会的讲话时，提出“要敢于用发展社会主义的商品这个提法，要大力帮助农民发展商品经济”。这里所谓的“商品经济”是80年代特有的一个概念，本质就是与计划经济对立的市场经济，不过由于当时市场经济被认为是资本主义产物，理论界只得用“商品经济”提法为改革作掩护。

1984年的一号文件也是关于农村改革的最重要文件之一，它还在一定程度上扭转了经济改革被动的形势，为1984年的十二届三中全会制订通过经济体制改革决议，开启城市改革，奠定了基础。

1984年胡耀邦携杜润生调研中发现随着农村改革的推进、各种产品大丰收，“米贱伤农”的问题突出，主要是过去的国营商业垄断体制，导致农产品没有销路导致的。为此，1985年的一号文件提出的首要改革措施就是打破1953年以来形成的“统购统销”政策，形成农产品自由交易市场。

1985年的一号文件发出后，很多高层领导觉得前面的连续三个一号文件，基本把农村该改的问题都提出来了，下一步需要落实和观察，不建议继续搞1986年的一号文件。但是因为粮食统购统销政策的副作用仍未完全消除，1985年减产明显，全国播种面积减少7000万亩，减产2800万吨。

这种变化让一些人对农村改革产生动摇和怀疑，有一种声音指责家庭承包经营离开了社会主义方向，没有前途。在这种情况下，1985年8月31日，胡耀邦主持中央书记处办公会，决定继续发出1986年1号文件，要重申改革的方向不动摇，同时部署了农村扶贫问题。

1986年胡耀邦继续主持起草第六份一号文件，12月19日，他主持中央书记处会议讨论了文件稿，提出一些修改意见，在会议结束时，他还说“一周后27日政治局会议再讨论”。然而，胡耀邦未曾预料一周后他人生际遇遭受重大变故，政治局会议改为国务院总理赵主持。

在12月29日最后审读通过的时候，由于总书记不能签发这个文件，也改为中央政治局委员圈阅通过。并且赵出于谨慎，这份农业问题文件，还破例送交中央军委和中顾委审阅。这份文件的命运多舛还体现在，1987年一号文件临时改为传达邓小平同志处理学潮和反资产阶级自由化问题的讲话，所以，改到1月22日才作为第五号文件向全国传达。

第六个关于农业问题一号文件是胡耀邦制订的最后一个中央文件，但是又因他的职务变动而成为了中央五号文件。

从赵树凯先生等人的回忆看，1987年中央五号文件从自主权、市场体系、产业结构、经济形势、宏观调节等五个方面提出了进一步促进农村发展的措施，包括：继续改革统派购制度，扩大农产品市场；搞活农村金融，开拓生产要素市场；完善双层经营， 稳定家庭联产承包制；发展多种形式的经济联合；对个体经济和私人企业实行长期稳定的方针，保护其正当经营和合法权益；调整产业结构，促进农业劳动力转移。(赵树凯：《“农研室”的演变 ——九号院里的机构改革故事之三》，《中国发展观察》2018年第5期）

这个文件可以说是对之前农业改革的总结，也是对未来下一步农村发展的提纲挈领之作。并且还提出了借鉴深圳特区经验，在农村改革上也“有计划地建立改革试验区”， 进行农村综合治理改革试验，这也不能不说是一个大胆的设想，标志着农村改革突破经济领域，开始向全面改革推进。

但是因为胡耀邦辞职，以及此后的反对资产阶级自由化，中央书记处农村政策政策研究室的影响力迅速衰减，并且在两年后裁撤，这些农村改革设想也无从被落实。此后长达17年里，一号文件都不再探讨农村问题，直到2004年中央才恢复了这个传统，80年代形成的农村改革热潮逐渐走向低谷，这也是90年代三农问题尖锐的一个重要原因。