50岁限学65岁限飞？7项民航修规条款被反馈，别抬高通航入门门槛

张聚恩/文

近日，我连写/转载了五篇文章（从第989篇到第993篇），评议民航局拟修订现有规章中的部分内容，如50岁限学，65岁限飞等。这些失之简单化的“一刀切”及过于严苛的条款，连同去年717明码电报（禁止16岁以下少年飞行体验）的不当规定，伤害了通航事业，有损低空经济的人民性，窒息了青少年拥抱和翱翔蓝天的热情。希望局方倾听民意，转变观念，负起振兴通航事业的责任，当发展低空经济和实现航空强国愿景的促进派。

在通过著文反映民意以外，我参与的一个小组还就CCAR-61-R6、CCAR-141修订稿中私照、运动驾驶员/运动教员执照相关条款和《民用航空安全背景审查管理规定（征求意见稿）》中的新规定，提出了具体建议，并按规定时间和程序作了提交反馈。

总体思路是：为更好促进通用航空和低空经济发展，应采取“风险分级、分类监管、宽严适配”的原则；运动/私照定位于大众航空科普、轻型运动飞行器休闲飞行、航空文化普及等，不应直接照搬商用/运输航空标准，以避免抬高入门门槛、抑制产业良性发展；不可实施过于严厉的背景与合规审查，这既伤害群众，又缺乏可操作性。
针对7个修订点，分别做出的分析和提出的建议如下：

【修订点1】拟增设：运动驾驶员执照、私用驾驶员执照申请人65周岁上限，年满65不得行使执照权利；学生驾驶员增设50周岁上限。

这种“一刀切”设置65周岁行使权利红线、学生驾驶员50岁上限的做法，模糊了运动休闲飞行/私用非商业飞行与商用运输飞行风险的差异，简单以年龄直接剥夺适航合格人员飞行权利，不利于中老年航空爱好者群体发挥应有作用，压缩了低空休闲飞行市场空间。

现行CCAR-61无此强制年龄终止条款，而以体检合格+近期飞行经历+能力评估作为持续行使权利的核心标准；65周岁以上、体检持续合格、保持飞行熟练度的驾驶员，在轻型运动航空器、私用航空器低风险空域内飞行，客观风险可控；而不适当的年龄限制违背基于风险的监管原则，粗暴拒止成熟爱好者，同国家促进低空经济、鼓励大众通航消费的导向直接冲突。

我们的具体建议是：不设置固定65周岁“一刀切禁飞”和学生照50岁上限。可改为：年满65周岁申请/持运动、私照人员，采用强化体检+缩短检查周期+增加教员/考试员能力评估模式；由体检合格证、能力评估、近期飞行经历共同判定能否行权；以能力（如3+2，记忆力、判断力、反应力和听力、视力）衡量健康水平，兼顾安全与中老年爱好者飞行权益，培育昂扬向上的大众航空文化。
【修订点2】拟将运动驾驶员、私用驾驶员执照有效期由6年缩短至3年；定期检查由24个日历月缩短至12个月，且仅允许考试员实施，取消授权教员实施定期检查。

该修改条款将导致大幅缩短执照有效期；因强制定期检查只能由考试员执行，会显著抬高持照人时间成本、经济成本；考试员供给缺口将造成大量运动/私照持有者无法按期完成检查、执照失效，抬高大众入门与维持门槛，不利于轻型运动飞行普及。

现行CCAR-61中规定运动、私照6年有效期、授权教员可承担定期检查，适配休闲类低风险飞行；运动/私照核心场景是非取酬私人、科普、体验飞行，风险等级显著低于商用执照；全部强制考试员执行，考试员资源供给不足，会形成“合规堵点”，抑制大众学飞热情，阻碍低空消费、航空科普业态发展，不符合分类分级监管。

我们的具体建议是：维持运动、私照基础有效期6年不变；区分风险分级：低风险轻型运动航空器（初级飞机、滑翔机、气球等）保留授权教员完成定期检查权限，教员签字+飞行记录存档即可；高风险类别可保留考试员复核通道；定期检查周期维持24个日历月基础要求，仅对高龄、长时间停飞人员缩短评估周期，减轻普通爱好者维持执照负担。
【修订点3】拟增加“持有有效飞机类别商用驾驶员执照，方可申请初级飞机运动教员等级”的条款。

该修改条款明显不合理。要求运动教员必须持有商用照，将大幅抬高运动教员准入门槛，直接压缩运动教员供给，造成轻型运动飞行教练稀缺、培训价格上涨、学飞渠道变少，严重影响运动驾驶员培训体系。

现行CCAR-61运动教员等级定位面向轻型运动航空器、休闲飞行教学，原有规则依托成熟运动驾驶员+教学资质即可取得运动教员资质，而无需商照的规定是适宜的。针对商业载客、经营性飞行的商照训练大纲、飞行经历、考核标准，并不适合运动类轻型航空器的科普教学；强制商用前置会造成大量现有资深运动教员因不满足商照条件而丧失教学资格，将摧毁基层航空科普师资队伍。

我们的具体建议是：取消“必须持有商用驾驶员执照”作为初级飞机运动教员等级的前置条件；保留运动教员原有核心门槛：满足规定飞行经历、完成教学法训练、通过运动教员等级理论+实践考试；仅对经营性取酬教学场景附加额外能力与经历要求；区分科普公益教学、经营性教学，保障基层航空俱乐部、航协、科普机构能以可承受的成本培养运动教员，以支撑运动照普及。
【修订点4】拟新增“运动类航空器禁止夜间飞行”强制条款。

全面禁止运动类航空器夜间飞行，未区分设备配置、空域类型、风险管控条件，直接剥夺合规改装、具备夜间适航设备、经专项训练人员开展夜间休闲飞行、低空夜间科普体验的可能性，将大为限制低空消费场景创新。

现行规章并非绝对禁止，而是满足夜间训练、设备、空域、灯光、导航、适航条件后可实施；轻型运动航空器夜间飞行属于小众、可控的休闲体验场景，可通过专项签注、附加训练、空域审批等来管控风险；一刀切禁令直接扼杀低空夜间训练、夜间航空科普等新业态，亦将压缩低空经济应用场景。

我们的具体建议是：不直接全面禁止运动类航空器夜间飞行，改为有条件放行+签注管理：航空器满足适航夜间设备、驾驶员完成专项夜间训练并在执照上增加夜间签注、在获批低空空域内实施；无签注人员禁止夜间运行，实现“有管控开放”，保留低空夜间训练、夜间航空科普的产业空间。
【修订点5】拟收紧：运动驾驶员执照体检，取消机动车证替代体检路径，统一强制实施民航Ⅱ级体检合格证。

取消机动车驾驶证等效替代方案，所有运动照申请人统一强制民航Ⅱ级体检，将提高入门成本、流程门槛，直接拒止大量普通爱好者，削弱运动照“轻量化、大众化”的基本定位，不利于航空文化普及。

现行规则针对低风险轻型运动类别，设置机动车证替代体检，是国际通行的轻量化监管思路，适配滑翔机、初级飞机等低风险运动飞行；运动驾驶员执照设立的初衷之一就是鼓励大众接触航空，储备飞行人才，普及航空文化；全部强制按民航Ⅱ级体检，将增加体检费用，加长预约周期，抬高入门门槛，不利于吸引普通民众参与低空飞行。

我们的具体建议是：维持分类体检替代机制，按航空器风险分级实施。滑翔机、自由气球等极低风险类别，保留符合条件机动车证等效体检路径；初级飞机、自转旋翼机等类别可设置梯度体检要求；不搞“一刀切”强制Ⅱ级体检，守住轻量化的大众入门通道，吸引大众参与航空运动。
【修订点6】CCAR-141配套修订：同步抬高运动教员课程准入、课程审批门槛，收紧运动类模块课程办学条件。

配套同步加码141部运动教员课程的师资、设施、审批门槛，会压缩航校、航空俱乐部开设运动照、运动教员培训的空间，减缩基层培训供给，抬高学飞成本，抑制大众航空教育和航空消费，与低空经济政策背道而驰。

CCAR-141运动教员模块课程本身服务于航空科普、运动飞行培训，和商用整体课程定位完全不同；对运动类模块课程设置与审定，应与运输、商用驾驶员学校标准差异化；若照搬商用航校标准管理运动类培训，大量地方航空俱乐部、中小航校无力达标，将导致基层航空科普网络萎缩，甚至大量倒闭。

我们的具体建议是：在CCAR-141中坚持运动类模块课程差异化、轻量化审定，运动教员、运动驾驶员课程不照搬商用航校全套硬件、师资标准；简化运动类模块课程变更、续批流程；鼓励地方航空协会、轻型运动基地依托141模块课程开展普惠性航空科普培训，构建下沉式航空文化推广体系。

【修订点7】民航局公安局《民用航空安全背景审查管理规定（征求意见稿）》中，要求对"学生、运动、私用、商用、多人制机组、航线运输等驾驶员执照"人员，审查配偶、父母（或直接抚养人）、兄弟姐妹是否为国家禁止组织的骨干分子或是否因危害国家安全罪、涉恐涉毒等受过刑事处罚；审查通过的硬性条件包括无犯罪记录和近12个月内未受过行政拘留处罚；还首次将民用无人机操控员写进民航统一的安全背景审查体系，申办无人机操控员执照的人员和在岗持证飞手均被纳入审查。
我们认为，扩大背景审查范围的条款有悖独立公民个体的权利确认与法律保护，加严审查的部分条件有违“疑罪从无”的原则。历史的教训不可忘记，“前车之鉴”犹未远，万不可重蹈“政治连坐”的覆辙。同时，在具体操作上，审查主体是谁，培训机构的责任边界如何确定，审查成本由谁承担，如何获取无犯罪记录证明，"近12个月未受行政拘留"的口径如何掌握，以及对于无人机飞手实施如此严格的背景审查有无必要，现有大量已持证飞手是否需要补审等，这些问题都很现实。若不能做出细化的回答，而强行发布，将伤害民众情绪，其操作性也成疑。

综上，本次修订工作采取了前所未有的“一刀切”与“从严”思路，上述修订点以及本文未及提到的一些不当修订点，多是这种思路的结果。须知，修规立法是一件十分严肃的工作，不可轻率行事，不可闭门造车，不可情绪化，还需要有一定的继承性，对过去行之有效的规章条款不可轻易摈弃。

要坚定地“相信群众相信党”，要坚持“高风险严管、低风险适度简化”，要正确区分商业经营性飞行与个人休闲/科普类飞行，在守住安全底线的同时，顾念通航企业的生存发展，拓宽大众航空入门通道，促进轻型运动航空产业、低空休闲消费、航空科普文化等的良性发展。

同时，鉴于民意汹涌，舆情复杂，而这次修订又有突发事件后应激式反应的背景，极易出现调研不足、思虑不周而仓促出台“新政”，造成难以修补的后果，甚至历史的遗憾，也可考虑暂停或放缓修订工作，通过多种形式的意见征询会、听证会、专题研讨会等，充分听取和吸纳群智，以高度认真负责的精神，为建立起有利于通航发展和低空经济成长的政策法规体系做出最大努力。