规划解读|梁万年 闫辰聿：实施健康优先发展战略：从理念共识到制度建构

实施健康优先发展战略：从理念共识到制度建构

文|梁万年 闫辰聿

健康是人的全面发展的基础，是人民幸福生活的重要标志，也是国家繁荣昌盛的重要支撑。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把人民健康放在优先发展的战略位置，推动实施健康中国战略，卫生健康事业取得历史性成就。进入新时代，随着我国经济社会发展阶段、人口结构和疾病谱发生深刻变化，人民群众对健康的需求已经从传统的疾病治疗需求，逐步转向全生命周期健康维护和更高质量健康生活需求。面对新的发展阶段和新的时代任务，实施健康优先发展战略，既是对健康中国战略的深化发展，也是推进中国式现代化的重要战略安排。

健康优先发展战略的提出，意味着我国卫生健康事业发展理念、发展模式和治理方式正在发生深刻转变。它不是卫生健康领域单一政策调整，也不是简单扩大卫生资源投入，而是将健康置于经济社会发展全局中进行谋划，通过理念创新、制度创新和治理创新，推动形成以人民健康为中心的发展格局。其核心在于，实现从“健康依附”向“健康引领”的转变，使健康不再只是经济社会发展的结果，而成为推动经济社会高质量发展的重要基础和战略动力。

一、凝聚健康优先发展的理念共识

第一，健康优先发展是坚持人民至上的必然要求。实施健康优先发展战略，首先体现了对人民健康主体地位的高度重视。健康是人民群众最基本、最普遍的需求，也是实现人的全面发展的重要基础。现代化建设不仅要关注经济增长和物质财富积累，更要关注人的发展和生活质量提升。没有全民健康，就没有全面小康成果的巩固，也没有中国式现代化的坚实基础。从发展目标看，健康优先发展体现了我国现代化建设价值取向的深化。人民群众对健康的期待已经从“看得上病、看得起病”转向“少生病、晚生病、提高生命质量”。这要求卫生健康事业必须突破传统医疗服务模式，将健康维护贯穿生命全过程，将健康促进融入生产生活各领域，不断满足人民群众日益增长的健康需求。健康优先发展并非单纯强调医疗服务水平提升，而是强调以人民健康为核心重新审视发展方式。健康既是民生问题，也是发展问题；既关系个人幸福，也关系社会进步和国家未来。将健康置于优先位置，是坚持人民主体地位、促进人的全面发展的必然要求。

第二，健康优先发展是全面现代化建设的重要支撑。健康优先发展也是适应现代化发展阶段变化的战略选择。现代化的本质是人的现代化。人的健康水平、生命质量和发展能力，是衡量现代化水平的重要内容。随着我国进入全面建设社会主义现代化国家新阶段，人口老龄化、慢性病负担增加、健康需求多样化等问题日益凸显，传统以疾病治疗为中心的卫生服务模式面临新的挑战。从国际经验看，健康水平已经成为国家综合竞争力的重要组成部分。一个国家的人口健康素质，不仅影响居民生活质量，也影响劳动生产率、创新能力和社会发展活力。健康优先发展，就是要把健康因素纳入国家发展战略，通过提升人口健康水平，为经济社会持续发展提供更加坚实的人力资本基础。同时，健康发展本身也能够创造新的发展空间。随着人民群众健康需求不断升级，健康产业、数智健康、生命科学等领域快速发展，健康已经成为促进产业转型升级、培育经济增长新动能的重要领域。因此，健康优先发展既是保障人民健康的民生战略，也是推动高质量发展的重要战略。

第三，健康优先发展是中国特色健康发展道路的重要创新。健康优先发展战略体现了中国特色社会主义健康发展道路的理论创新和实践创新。长期以来，健康发展往往被理解为卫生健康领域内部的问题，更多关注医疗资源配置和服务能力提升。但随着社会发展水平的提高，影响健康的因素已经超越医疗卫生领域，涉及经济、社会、环境、教育、生活方式等多个方面。健康问题具有高度综合性，必须从单一卫生治理转向系统健康治理。健康优先发展战略正是在这一背景下提出的。它突破了传统卫生健康发展理念，将健康置于国家发展全局中统筹谋划，推动健康与经济社会发展深度融合。其重要意义在于，不仅关注如何提高医疗服务能力，更关注如何通过制度安排和社会治理促进健康形成。这一战略体现了中国特色社会主义制度优势。我国能够通过国家战略引领、多部门协同推进和社会力量共同参与，将健康目标融入经济社会发展全过程，形成具有中国特色的健康治理模式。

二、准确把握健康优先发展战略的核心内涵

第一，理念上实现从“健康依附”向“健康引领”转变。过去，健康更多被理解为经济社会发展的附属结果。经济发展水平提高，居民收入增加，医疗条件改善，健康水平随之提升。在这种模式下，健康更多承担的是保障经济社会运行的功能。而健康优先发展要求改变这一逻辑，需要树立健康引领的发展理念，实现从“健康依附”向“健康引领”转变，使健康成为促进经济社会发展的重要动力。这意味着，健康不仅是一项民生事业，更是一项发展事业。健康水平提升能够提高人口素质，促进劳动生产率提升，增强社会活力；健康产业发展能够培育新的经济增长点，推动科技创新和产业升级。因此，应当重新认识健康的经济价值和社会价值，实现健康事业与经济社会发展的良性互动。

第二，目标上实现从疾病治疗向全方位、全周期健康促进转变。健康优先发展的核心目标，是从关注疾病治疗转向维护和促进整体健康。随着疾病谱变化，慢性病已经成为影响居民健康的重要因素。慢性病具有长期性、复杂性和综合性特点，仅依靠医疗机构治疗难以有效应对。因此，需要推动卫生健康服务模式由疾病治疗向健康促进转变。未来健康体系建设，应覆盖生命全过程和健康全过程，从出生、成长、成年到老年，提供连续性健康服务。同时，要加强预防、治疗、康复、护理等环节衔接，推动形成以人为中心的整合型健康服务体系。

第三，路径上实现单一推进向政策、资源和制度协同推进的转变。长期以来，卫生健康事业主要承担疾病防治和社会保障功能，资源投入、政策设计和制度安排更多围绕医疗服务供给展开。实施健康优先发展战略，要求突破传统卫生健康领域内部改革的局限，将健康置于经济社会发展全过程中统筹谋划，推动形成政策协同、资源统筹、制度联动的发展格局。这种转变的核心，是推动卫生健康事业由单一领域建设转向系统治理。健康优先发展不仅需要卫生健康部门提升服务能力，更需要各级政府和相关部门在规划制定、资源配置、政策实施过程中充分考虑健康因素，使健康成为经济社会发展的重要目标和评价标准。

三、以制度建构推动健康优先发展战略落地

第一，建立健康影响评估制度，实现健康融入所有政策。健康优先发展的重要制度基础，是推动健康融入所有政策。健康问题具有高度综合性，影响健康的因素不仅来自医疗卫生服务，也广泛存在于经济发展方式、生态环境、生活方式、社会保障等领域。建立健康影响评估制度，是推动健康融入所有政策的重要制度创新。通过对重大政策、重大规划和重大项目开展健康影响评价，可以提前识别可能产生的健康风险，推动政策制定从单纯关注经济效益转向统筹考虑经济、社会和健康效益。健康影响评估的核心，不是增加政策制定程序，而是推动治理理念转变，使健康成为衡量政策质量的重要标准。未来，应进一步完善健康影响评估制度，将其与规划制定、项目实施和政策评价相结合，形成政府主导、多部门协同、社会参与的健康治理机制。

第二，完善健康投入机制，实现从卫生投入向健康投资转变。健康优先发展要求重新认识卫生健康投入的功能定位，实现从“卫生投入”向“健康投资”的转变。面对疾病谱变化和健康需求升级，单纯依靠扩大医疗资源投入已经难以满足人民群众全生命周期健康需求。健康投资更加关注投入的长期效益和健康产出，不仅关注疾病治疗能力提升，也更加关注疾病预防、健康促进和健康水平改善。实施健康优先发展战略，需要优化投入方向和配置机制，使财政投入、医保投入以及社会力量投入更加聚焦于维护和促进人民健康。通过推动投入逻辑转变，实现从关注医疗服务规模向关注健康价值转变，从关注疾病治疗向关注健康改善转变，才能为健康优先发展提供持续动力。

第三，推动“三医”协同发展和治理，形成发展与治理双轮驱动。健康优先发展要求卫生健康治理体系实现系统性转型。随着医药卫生体制改革不断深入，单纯依靠医疗、医保、医药之间的政策联动，已经难以完全适应新时代卫生健康高质量发展的要求，需要推动“三医”协同发展和治理向纵深迈进。“三医”协同发展和治理不是简单的概念调整，而是卫生健康改革逻辑的重要转变。过去“三医”联动主要强调医疗、医保、医药之间的改革协同，重点解决政策衔接和机制配合问题；而“三医”协同发展和治理进一步强调发展与治理并重，推动卫生健康改革从单一改革驱动转向发展与治理双轮驱动。这一转变要求更加注重卫生健康体系整体效能提升，通过制度协同、政策协同和治理协同，促进医疗服务体系优化、保障机制完善和资源配置效率提升，形成以人民健康为中心的制度合力。

第四，构建整合型卫生健康体系，提升健康服务供给能力。健康优先发展最终需要通过服务体系实现。面对人口老龄化、慢性病增加以及群众健康需求多样化的发展趋势，传统以医疗机构和疾病治疗为中心的服务体系已经难以满足全生命周期健康需求，需要建设以人为中心的整合型卫生健康体系。整合型卫生健康体系的核心，是打破医疗、预防、康复、护理之间的分割状态，推动服务从疾病治疗向健康管理延伸，从单一机构服务向连续性健康服务转变。一方面，要强化医防融合，将疾病预防、健康教育、风险管理融入医疗服务全过程；另一方面，要加强上下联动，提升基层卫生服务能力，使基层真正成为居民健康管理的重要阵地。通过构建整合型卫生健康体系，实现资源有效整合和服务连续衔接，是健康优先发展战略的重要制度支撑。

第五，以重点工程推动健康优先发展战略实施。一是推进公共卫生体系现代化工程。公共卫生体系是国家安全体系的重要组成部分。未来需要进一步提升监测预警、风险评估、流行病学调查、检测检验、医疗救治和应急处置能力。二是推进优质高效整合型卫生健康体系工程。未来卫生健康体系建设，需要更加注重体系协同和服务整合。通过优化资源配置、完善服务模式、强化上下联动，推动医疗服务体系从以机构为中心向以人民健康为中心转变。三是推进全生命周期健康管理工程。健康管理需要覆盖生命全过程，从出生、成长、成年到老年，实现预防、治疗、康复和照护相衔接。四是推进健康环境综合治理工程。应推动健康理念融入城乡建设、生态环境、食品安全、体育运动等领域，形成有利于健康形成和发展的社会环境。五是推动健康产业升级工程。健康优先发展要求重新认识健康产业价值。健康产业能够创造经济价值、就业机会和社会价值，是未来重要增长领域。特别是在人工智能、大数据、生物技术快速发展的背景下，应推动数智健康、智慧医疗、健康管理等新产业发展，使健康成为培育新质生产力的重要方向。

实施健康优先发展战略，是实现健康中国的重大战略选择，也是推进中国式现代化的重要制度安排。从疾病治疗到健康促进，体现的是服务模式的根本转型；从卫生投入到健康投资，体现的是资源配置逻辑的重要变化；从部门治理到协同治理，体现的是国家治理能力现代化的重要方向。未来，要坚持人民至上、生命至上，把健康融入经济社会发展全过程，只有真正实现健康引领发展，才能为中国式现代化建设筑牢更加坚实的健康根基。

（作者梁万年为清华大学万科公共卫生与健康学院讲席教授、南方科技大学全科医学院院长、教授；闫辰聿为清华大学万科公共卫生与健康学院助理研究员）

来源 |《健康中国观察》2026年9月刊

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