九龙治水下的网络小程序合规指引到底要怎么指引？

2026年9月1日，市场监管总局发布公告，就《网络交易小程序平台合规指引（征求意见稿）》向社会公开征求意见。这份共19条的文件迅速被贴上“填补监管空白”的标签：小程序平台要从“甩手掌柜”变成“守门人”，核验资质、公示规则、报送信息、不得删差评。

据艾媒咨询发布的数据，截至2026年第一季度，中国小程序活跃用户规模突破10亿，市场交易规模约1.2万亿元，覆盖200多个细分行业。一个十亿人使用的业态长期处于“谁都在管、谁都没管透”的状态，这次监管出手，方向值得肯定。

但读完这19条，我的感受是喜忧参半。喜的是小程序电商终于有了一份可对照的行为清单；忧的是，这份清单很可能让从业者产生“合规已经完成”的错觉，而真正让他们挨罚甚至获刑的风险，恰恰不在这份清单里。

一、指引管什么：一块市场监管拼图

先看制定依据。《指引》第一条写明，制定依据是《中华人民共和国电子商务法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《网络交易监督管理办法》《网络交易平台规则监督管理办法》。清一色是市场监管领域的法律法规。

再看第十八条：“本指引对网络交易小程序平台合规作出一般性指引。法律法规规章、政策性文件对小程序平台有专门规定的，从其规定。”

这一句值得逐字读。起草部门清楚自己的边界：指引只对市场监管职责范围内的合规作出一般性指引，其他部门有专门规定的，从其规定。

而一部小程序要从上线走到盈利，要过的合规关卡远不止市场监管这一关。电信业务经营许可和ICP备案手续，归工信部管；个人信息的收集使用，归网信部门管；资金收付和结算，归中国人民银行及其分支机构管；涉税信息报送，归税务部门管；卖食品、卖出版物、做视听内容，还要叠加相应行业主管部门的许可。这些内容，19条里几乎都没有。

二、“二清”：指引之外的刑事雷区

举一个最典型的例子。

小程序电商有一种常见玩法：平台以自己的名义统一收取买家货款，抽走佣金、留存账期之后，再按订单把货款结算给入驻商户。行业里俗称“二清”，即二次清结算。

中国人民银行办公厅《关于进一步加强无证经营支付业务整治工作的通知》对此有明确定性：以平台对接或“大商户”模式接入持证机构，留存商户结算资金，并自行开展商户资金清算的，属于无证经营支付业务。

《非银行支付机构监督管理条例》（国务院令第768号，自2024年5月1日起施行）第六条规定，设立非银行支付机构应当经中国人民银行批准，取得支付业务许可；未经依法批准，任何单位和个人不得从事或者变相从事支付业务。

违反到这里，还只是行政违法。再往前一步，就是刑事。最高人民检察院《关于办理涉互联网金融犯罪案件有关问题座谈会纪要》（高检诉〔2017〕14号）明确：未取得支付业务许可从事支付结算业务，情节严重的，适用刑法第二百二十五条第（三）项，以非法经营罪追究刑事责任。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法从事资金支付结算业务、非法买卖外汇刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2019〕1号）将“情节严重”的门槛定为：非法经营数额五百万元以上，或者违法所得数额十万元以上；数额减半，但曾因同类行为受过刑事追究、两年内受过行政处罚、拒不交代涉案资金去向的，同样认定。

公开报道显示，某电商平台负责人因违规清算金额超过一千万元，被法院认定构成非法经营罪，判处有期徒刑八年。庭审中“这只是行政违规、不应刑事处罚”的抗辩，没有被采纳。

这不是危言耸听。雷腾律师近期接到一家网络订餐平台公司的咨询：公司被竞争对手以涉嫌“二清”犯罪举报到公安机关，而公司上下此前对“二清”是什么一无所知。实务中，“二清”举报已经成为同业竞争的常用武器，被举报的平台里，多数真有问题。

问题就在这里：《指引》19条，从头到尾没有一个字提到支付合规。一家小程序平台完全可以对照《指引》逐条自查、全部达标，然后因为代收转付的资金模式被人民银行处罚、被移送公安。市场监管的合规指引给从业者吃了一颗定心丸，定心丸底下埋着的是别家部门的雷。

三、九龙治水，割裂从何而来

这不能全怪起草者。部门立法的权限摆在那里：市场监管总局的业务司局，只能依据本部门执行的法律和规章起草文件，要求一份市场监管指引去讲清支付结算，反而是越权。各管一段的“一业一策”合规指引，是常态。

但常态不等于没有代价。合规指引虽然名义上只是“指引”，其权威外观足以影响从业者的风险认知。小微电商平台的从业者多数没有专业法务，对监管体系的理解本来就碎片化，一份盖着总局印章的指引，很容易被当成合规的“全集”，而不是“其中一集”。

更微妙的是，这次《指引》加重了市场监管维度内的平台责任：信息核验、检查监控、信息报送、配合查处。平台对小程序的日常约束确实会增强，但这些约束都发生在交易秩序这一层。资金往来的真实路径，恰恰是平台与小程序经营者之间最核心的利益安排，仍然游离在指引之外，只能由人民银行的规则去管。而人民银行的规则，小程序从业者几乎不会主动去读。

四、指引之外，路怎么走

对监管部门：跨部门事项，要么联合发布，要么在指引正文设置明确的风险衔接提示，至少告诉从业者“支付、个人信息、电信资质另有专门规定”。不说明留白的留白，比不留白更危险。小程序业态交易规模上万亿，值得相关部门坐下来共同做一份跨部门合规清单。

对小程序平台：把《指引》当起点，不要当终点。服务协议和交易规则是平台最有力的工具，资金结算路径要求（例如要求小程序经营者的收款资金由持证支付机构直接结算至商户账户）、电信业务许可核验，都可以纳入协议条款和入驻审核。这既是平台自我保护的屏障，也是监管趋势下迟早要补的课。

《指引》的征求意见期已经结束，正式稿出台在即。可以预见，这类单一部门视角的合规指引还会越来越多，这是好事。但从业者要记住：指引画了什么固然重要，指引没画什么更重要。九龙治水的格局短期内改不了，水的深浅，得自己探。

北京雷腾律师事务所

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