规划解读|周生来 ：以健康为中心的服务体系重塑健康中国建设的核心命题——解读《国民健康“十五五”规划》

以健康为中心的服务体系 重塑健康中国建设的核心命题

——解读《国民健康“十五五”规划》

文|周生来

2026年7月，国务院正式印发《国民健康“十五五”规划》（以下简称《规划》），这是“十五五”时期健康中国建设的纲领性文件。《规划》锚定2035年建成健康中国目标，提出19项主要指标、5个方面部署24项重点任务，为未来五年守护亿万人民健康绘出了清晰的“路线图”。尤为值得关注的是，《规划》明确将卫生健康事业发展规划和医疗卫生服务体系规划“两规合一”，统筹事业发展与资源配置，推动以治病为中心向以健康为中心转变。这一“合一”之举，标志着国民健康需求变革将“推动医疗卫生发展方式向以健康为中心转变”作为核心改革任务，也标志着我国健康优先发展战略正式从理念共识迈入系统性制度落地、全方位体系重构的新阶段。

“以健康为中心的服务体系重塑”，绝非一句口号，而是一场深刻的结构性系统变革。它要求我们从理念、制度、模式到技术手段进行全方位的系统重构。笔者长期致力于全民健康管理的理论研究与实践探索，深感此次《规划》的出台为这一重塑提供了前所未有的政策窗口。

一、“十五五”时期服务体系重塑的时代必然性

《规划》锚定2035年建成健康中国目标，提出到2030年健康优先发展战略制度体系逐步建立，人均预期寿命达到80岁。人均预期寿命达到80岁，意味着这个拥有14亿多人口体量的大国健康水平整体迈入“80”时代。若要实现这一目标，我们必须从源头上让老百姓“少生病、晚生病、不得大病”，而非仅仅依靠“治病”一条腿走路。

当前，多重态势叠加倒逼服务体系加速转型。其一，深度老龄化压力空前。我国老年人口已达3.23亿人，超过巴西人口总数，约等于俄罗斯与墨西哥的人口总和，深度老龄化社会已然到来。其二，慢性病“井喷式”暴发。以心脑血管疾病、恶性肿瘤、糖尿病等为代表的慢性病已成为危害国民健康的头号威胁，而不良生活方式是其主要成因。其三，健康消费需求快速升级。人民群众对健康的需求已从“看得上病、看得起病、看得好病”向“少生病、不生病、活得长寿且活得健康”转变，健康体检、健康管理、康复护理等新型服务需求急剧增长。传统医疗服务体系“重治疗、轻预防、缺管理”的局限性愈发突出，服务体系重塑已刻不容缓。

值得重点强调的是，2026年全国两会期间，习近平总书记明确指出，到2035年建成健康中国是中共中央作出的一项战略决策，“十五五”是实现这一目标的关键时期，必须统筹谋划、加紧推进，力求取得决定性进展。这一重要论述为“十五五”时期卫生健康事业改革发展划定了时间表、明确了路线图、压实了任务书，也深刻阐明了以健康为中心重塑服务体系的极端重要性与时代紧迫性。相较于第一个百年奋斗目标依托脱贫攻坚工程实现全面小康的历史性跨越，第二个百年奋斗目标的推进、2035年健康中国战略目标的落地，急需一项国家级系统性工程作为核心支撑。以健康为中心重塑服务体系，绝非简单的服务内容优化，而是涵盖理念、机制、主体、技术、场景的全方位变革，是“十五五”时期必须抓实抓牢的核心改革任务，是破解新时代健康供需矛盾、夯实全民健康根基的核心命题，更是启动国家级全民健康管理工程、实现健康中国高质量发展、确保2035年战略目标取得决定性进展的关键抓手。

二、实践路径：“四位一体”推进服务体系重塑

针对上述挑战与机遇，《规划》从多个维度作出了系统性部署。结合三明医改等先行实践，服务体系重塑应统筹公立医院转型、医养结合提质、健康消费赋能、社会力量参与四条路径，形成“四位一体”的协同推进格局。

（一）公立医院转型：三明医改引领公立医院健康转型的核心经验

公立医院不仅是推进服务体系重塑的主力军，也是健康中国建设的主力军。三明医改的核心经验之一，正是通过“两师两中心”标准化建设，推动公立医院完成“由以治病为中心向以健康为中心”的战略转变。其精髓可概括为三个层面。

理念之“道”： 三明市以市委常委理论学习中心组形式举办“健康与领导力”专题研修，从“讲健康与讲政治、讲健康与讲民生、讲健康与讲经济”三个层面，让各级党政干部深刻认识到“抓医疗不等于抓健康”。全市医护人员通过系统培训，充分认识到慢性病时代“只会治病不是合格的医护人员”，思想观念的根本转变为改革扫清了认知障碍。

制度之“法”： 三明市建立了以“总额包干、超支不补、结余留用”为核心的医保激励约束机制，从制度上激励医院和医务人员从事“源头”和“上游”的筑坝工作，而非“中游”和“下游”的捞人工作。这一制度的核心逻辑在于：让“治未病”比“治已病”更有价值。 同时，通过创建“健康管理中心”和“疾病管理中心”，将“医防融合”在医院组织形式上落地生根，使健康管理和疾病管理成为与临床科室并行的制度化安排。

改革之“术”： 通过健康管理医师和疾病管理师的标准化培训，培养既会治病又会防病的临床医生和专职从事慢性病管理的高年资护师。借助数智化工具，实现“非药物六大处方”（饮食、运动、心理、睡眠、中医、健康教育）的标准化、个性化管理，让“医防融合”从理念变成了可操作、可复制的技术路径。

在“两师两中心”标准化建设的服务模式创新上，三明市构建“三师一患”新型慢性病管理模式，联动总医院专科医师、基层全科医师、专职疾病管理师，为慢性病患者提供定制化全程疾病管理服务，有效提升慢性病控制率、复诊履约率，让患者回到社区并留在社区。同时，依托数字化引擎，搭载“六大非药物处方”体系、标准化评估模型与干预模板，实现健康干预、慢性病管控、随访管理的数字化、标准化落地，让“防、治、管”服务有路径、有工具、有标准，推动优质医疗资源下沉基层，提升基层医疗健康服务能力，助力国家分级诊疗战略。

三明市12家公立医院通过“两师两中心”标准化建设重塑服务体系并创新服务模式后，11家医院在全省第三方满意度调查中的排名均有不同程度的提升，提升率达91.7%，其中三明市中西医结合医院由原来的全省第155名逐年快速跃升至第82名、第38名、第8名，直至2023年斩获省、市双第一名。三明市12家综合医院在全省住院患者满意度第三方评估中以连续三年名列全省第一。各医院服务满意度的提升带来了患者的信任和复诊率的提升，其中某市级医院出院患者复诊履约率较前提升85%，门诊患者二次及多次复诊率提升221%；某区县总医院出院患者复诊履约率较前提升123.67%，门诊患者二次及多次复诊率提升133%，充分证明了这一转型路径的实效性。

（二）医养结合提质：以“老年疾病与健康管理工程”应对老龄化挑战

“一老一小”的健康服务，是健康中国建设的民生底色。 在“老”的方面，《规划》提出实施老年人口腔健康、听力健康、心理关爱、营养改善、痴呆防治等健康促进行动，发展老年医学特色综合医院，开展医养结合示范项目，加强健康管理、上门医疗和家庭病床服务，健全失能失智老年人照护体系。

面对3.23亿老年人的健康需求，必须构建“纵横一体化”的医养结合服务体系。纵向贯通“医院-社区-家庭”服务链条，横向协同医疗、养老、保险、公益等多元力量。在此框架下，依托中国老龄事业发展基金会等平台，联合权威机构共同发起“中国老年疾病与健康管理工程”，是一项具有战略意义的探索。

该工程的核心内容包括：面向全国区县级公立医院开展“老年疾病管理师及老年健康管理医师”标准化培训，结业考核合格者颁发联合证书；在全国各区县选取一家公立医院设立“老年疾病与健康管理服务中心”，推广普及老年疾病与健康管理服务模式；借鉴德国法律先行、产教深度融合和日本专业精细化、培训等级严密等国际经验，建立符合国情的老年健康管理人才培养体系。通过专业化、标准化的服务体系，为老年人构建覆盖“院前健康管理、院中诊断治疗、院后疾病管理”的连续性服务链，真正实现“老有所养、老有所医、老有所康”。

（三）健康消费赋能：以市场力量激活健康服务新业态

《规划》明确提出加快健康消费提质扩容，实施促进健康消费专项行动，发展健康体检、健康管理、康复护理等新型服务业态；推动商业健康保险与健康管理深度融合。这一部署标志着健康服务从传统医疗体系的“辅助角色”加速升级为国民经济的“战略引擎”。

健康消费赋能服务体系重塑，其意义在于三方面：一是丰富服务供给层次。政府保基本、市场供多元，形成多层次健康服务体系，满足人民群众差异化、个性化的健康需求。二是激活服务创新动力。市场机制的引入将倒逼服务机构提升服务质量、优化服务体验、降低服务成本。三是拓宽服务资金来源。商业健康保险的发展将有效分担基本医保压力，为健康管理服务提供可持续的支付保障。

值得关注的是，《规划》将数字健康、银发经济、健康体检等纳入促进健康消费的重点领域，这为健康管理服务从“小众”走向“大众”开辟了产业化道路。当健康消费成为居民消费的新增长点，以健康为中心的服务体系就有了坚实的市场基础。

（四）社会力量参与：公益组织“第三次分配”的独特价值

服务体系重塑是一项系统工程，不能仅靠政府“有形之手”和市场“无形之手”，还需要社会“自治之手”的积极参与。《规划》明确提出发挥社会力量作用，鼓励和引导社会资本参与医疗卫生服务体系建设，支持慈善机构等社会力量参与帮扶困难群众。

公益组织在服务体系重塑中具有独特价值。中国老龄事业发展基金会提出的“以基金促进事业、事业撬动产业、产业反哺基金”的良性循环模式，生动诠释了公益力量如何参与健康服务体系建设。在“第三次分配”的框架下，公益资源可以有效发挥“种子资金”的作用，撬动更大的市场力量和社会力量投入健康服务领域。

具体而言，社会力量的参与路径包括：设立专项基金支持健康管理人才培养和技术研发；搭建政产学研资媒多方对话平台，推动政策对话与项目合作；开展公益性的健康科普和健康促进活动，提升全民健康素养；通过会议等品牌平台，汇聚行业智慧，推动创新实践。公益组织的灵活性和创新性，使其能够在政府难以覆盖、市场不愿进入的领域发挥独特作用，填补服务体系的空白地带。

三、总牵引：以“国家级全民健康管理工程”统领重塑全局

上述四条路径各有侧重，但缺乏一个将其整合为有机整体的统领性工程。脱贫攻坚工程有力推动了第一个百年奋斗目标——全面小康的实现；第二个百年奋斗目标的实现，同样需要一项与之相匹配的国家级工程加以推进，特别是到2035年建成健康中国的国家战略，更为紧迫地需要一项系统性工程加以推进。笔者建议，以“国家级全民健康管理工程”作为服务体系重塑的总牵引，将分散的改革举措整合为统一的国家行动。

全民健康管理工程的核心架构可概括为：全生命历程管理——从孕育到临终，贯穿人生各阶段的健康呵护；全方位干预——涵盖生理、心理、社会适应等多维度健康促进；全民覆盖——不分城乡，不分贫富，人人享有基本健康呵护服务体系。鉴于全民健康管理工程可行性的研究属于实证性研究，必须完成理论向实践转换的验证，三明市实证研究基地的“全民健康管理示范县（区）”建设已取得了初步成效。在此基础上，我们建议在全国每个省选取一个地级市作为“全民健康管理工程的实证基地”，并创建“全民健康管理示范县（区）”。这不仅为“全国医改学三明”提供了新的路径与方法，也为最终构建“全民健康管理”国家新体系及整体实施“全民健康管理工程”提供试点经验及实证结果。

《规划》已为上述改革指明了方向、提供了依据。当前的关键，是将《规划》中的“大写意”转化为可操作的“工笔画”，以全民健康管理工程为载体，将顶层设计转化为基层实践，将制度优势转化为治理效能。

结语

《国民健康“十五五”规划》的出台，标志着以健康为中心的服务体系重塑从“选择题”变成了“必答题”。这是时代的呼唤，是民生的期盼，更是中国式现代化在卫生健康领域的具体实践。深度老龄化不可逆转，但我们可以通过主动健康管理延缓其冲击；慢性病高发是挑战，但生活方式干预是行之有效的应对之策；健康消费升级是机遇，更是服务体系提质增效的动力之源。

从脱贫攻坚到全民健康，从全面小康到民族复兴，卫生健康事业始终与国家的命运紧密相连。让我们以《规划》为纲领，以三明医改等先行实践为参照，以全民健康管理工程为总牵引，统筹公立医院转型、医养结合提质、健康消费赋能、社会力量参与等多元路径，加快推进以健康为中心的服务体系重塑，为2035年建成健康中国、为实现第二个百年奋斗目标筑牢最坚实的健康根基。全民健康，不仅是全面小康的延续，更是中华民族屹立于世界民族之林的底气所在。

（作者为中国老龄事业发展基金会副理事长、清华大学经济管理学院医疗管理研究中心专聘主任）

来源 |《健康中国观察》2026年9月刊

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