从“给优惠”到“给机会”：地方政府培育开放场景方法与实施举措

场景，正在成为区域竞争的新赛道。

2025年11月，国务院办公厅印发《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》（国办发〔2025〕37号），首次从国家层面对“场景”作出明确定义：场景是用于系统性验证新技术、新产品、新业态产业化应用以及配套基础设施、商业模式、制度政策的具体情境，是连接技术和产业、打通研发和市场的桥梁，是推动科技创新和产业创新融合发展的重要载体。这标志着“场景”从地方探索上升为国家战略，从招商话术升级为新政策工具和关键创新资源。

2026年8月31日，国务院常务会议研究促进招商引资高质量发展，明确规范招商引资，把重点更多放在优化营商环境、培育产业生态、提供高水平政务服务上来。信号很清晰：拼优惠、拼补贴的老路走不通，拼环境、拼生态、拼服务才是正道。场景开放正是“拼生态”的最佳载体——企业因场景而来、因生态而留，不靠违规让利，不踩政策红线。

对地方政府而言，场景培育和开放不是简单的“发清单、开大会”，而是一套涉及理念转变、机制重构、资源整合和生态营造的系统化工程。本文结合国家政策与合肥、深圳、北京等地实践，梳理形成场景开放方法论与实施举措。

一、为什么地方政府要培育开放场景

（一）招商逻辑深刻变革：从“政策洼地”到“场景高地”

过去几十年，地方招商引资主要依靠土地、税收、补贴等要素优惠，拼的是“谁给的政策更多更狠”。 但现在风向变了。随着全国统一大市场建设推进、公平竞争审查制度趋严，传统“给优惠”的招商模式空间越来越小、边际效益递减。而人工智能、低空经济、机器人、生物制造等新兴产业企业，最缺的往往不是补贴，而是真实可用的应用场景、首单首购的市场机会，以及能够迭代验证的现实环境。

场景开放正是顺应这一变化的招商新范式——“给机会”代替“给优惠”。地方政府把城市管理、公共服务、产业升级中的真实需求开放出来，让企业的技术有地方试、产品有地方用、模式有地方跑通，以市场机会吸引创新企业落地，实现“引进一个企业、带动一条链、兴起一个产业”。这种模式对拥有核心技术但缺乏应用验证渠道的科技型中小企业，尤其具有吸引力。

（二）科技成果转化现实需要：打通“最后一公里”

大量科技成果，为什么长期停留在实验室？根本原因在于缺乏真实场景验证。新技术新产品从样机到规模化商用，中间隔着“中试死亡谷”：没有真实环境测试，产品无法迭代；没有应用业绩背书，市场不敢采购；没有首单突破，企业融不到资、长不大。地方政府开放场景，本质上是以公共资源为创新“背书”和“加速”，通过提供验证环境、首试首用机会和持续数据反馈，帮助技术完成“试错—优化—成熟”的快速循环，缩短产业化周期。

（三）培育新质生产力重要抓手：场景“孵化器”与“放大器”

场景，是新质生产力培育的“孵化器”和“放大器”。国办发〔2025〕37号文件明确的22类重点领域，涵盖数字经济、人工智能、全空间无人体系、生物技术、清洁能源、海洋开发等新领域新赛道，也涵盖制造业、交通物流、现代农业等传统产业转型升级场景，还包括政务服务、智慧城市、医疗养老等社会治理和民生场景。对地方政府来说，系统性培育开放场景，是一举多得：既能催生新产业、新业态、新模式，又能赋能传统产业焕新，还能提升城市治理现代化水平。可以说，抓场景，就是抓新质生产力的落地。

（四）城市品牌与治理效能双提升：一笔“营销账”和“效益账”

开放场景还是一笔“城市营销账”和“治理效益账”。一方面，无人机配送、无人驾驶接驳、机器人服务等场景走进市民日常生活，本身就是最生动的城市形象广告，能够强化城市的“创新人设”，提升对人才、资本、企业的综合吸引力。另一方面，人工智能、物联网、数字孪生等技术在城市治理场景中的应用，能够直接提升政务效率、降低治理成本、改善民生体验，让市民共享创新红利。场景培育和开放因此兼具经济价值、社会价值和品牌价值，是“一把手”值得亲自抓的系统工程。

二、培育开放场景的总体思路与方法论

（一）顶层设计：建立“一套机制、一个方案、一组清单”

场景工作千头万绪，涉及发改、工信、科技、交通、住建、卫健等众多部门以及国企、事业单位，必须首先解决“谁来统筹”的问题。先行地区的普遍做法是“三个一”：

一套工作机制。成立由市政府分管领导牵头的场景培育和开放工作专班或联席会议制度，统筹政策制定、资源协调和重大问题决策。安徽在全国较早建立省级场景创新联席会议制度；一些地区由党政主要领导“双挂帅”，常设场景创新专班办公室，构建“区级统筹、行业深耕、街道摸排”的三级联动格局，并将场景工作纳入年度绩效考核。

一个行动方案。出台场景培育和开放专项行动方案或三年行动计划，明确工作目标、重点领域、重点任务和保障措施。例如池州市印发《打造和开放创新应用场景三年行动方案（2025—2027年）》，提出到2027年打造示范应用场景30个以上、培育场景创新企业50家以上、带动全社会投资500亿元以上，目标量化、路径清晰。

一组场景清单。 建立场景机会清单、能力清单和标杆案例清单“三张清单”工作制度：机会清单回答“我有什么需求、开放什么资源”，能力清单回答“谁能提供什么技术和产品”，案例清单回答“已经跑通了什么、可以向哪推广”。三张清单滚动征集、定期发布、动态更新，构成场景工作的基础数据库。

（二）场景挖掘：从城市真实需求和产业痛点中找场景

场景不是凭空策划出来的，而是从城市治理和产业发展的真实痛点中挖出来的。地方政府应组织力量深入两条线开展场景资源普查：

城市治理与公共服务线。 组织城管、交通、公安、应急、水务、卫健、教育等部门，梳理城市治理中的高频需求、人工密集型环节和安全风险点，把“河道巡查靠人走”“井盖异常靠举报”“应急救护响应慢”这类痛点转化为“无人机+AI水体监控”“智能感知井盖”“立体化ECMO低空救援”等技术可解的场景需求。

产业链与产业园区线。 依托本地主导产业和特色产业链，联合链主企业、园区运营方，梳理产业升级中的智能化改造需求、新产品中试验证需求和上下游协同需求，把产业链薄弱环节转化为场景机会。例如制造业城市可围绕机器视觉质检、预测性维护、智慧仓储等挖掘智能工厂场景；传统农业地区可围绕智慧农场、育种数字化挖掘现代农业场景。

挖掘场景要坚持“小切口、高价值”与“大场景、综合性”相结合：既要有一批投资规模大、带动面宽的综合性重大场景作为城市名片，也要有大量解决具体痛点、快速落地的小切口场景形成规模效应。

（三）分层分类培育：三类场景协同推进

按照国家文件部署，场景可分为三个层次，地方应分类施策：

综合性重大场景。这类场景，往往跨领域、跨区域、投资体量大、显示度高，是一座城市的“场景名片”。怎么推？实行“一场景一专班”责任制和“一场景一策”培育计划，由领导挂帅推进，集中资源办大事。典型如合肥骆岗公园建成的覆盖12.7平方公里的全空间无人体系示范场景，集成无人机表演、无人车配送、无人零售等多种服务，成为全球首个全空间无人体系应用标杆。一个超级场景，就是一张城市名片。

行业领域集成式场景。由行业主管部门牵头，围绕本领域制定年度任务清单，推动行业内场景成片开放。如卫健部门开放智慧医疗场景群，涵盖AI辅助诊断、远程手术指导、智能导诊等；水务部门可以开放智慧水利场景群，涵盖智能防汛、水质在线监测、管网漏损检测等。这样，就能把一个行业的场景从“点状开花”变成“成片结果”，形成行业级的系统集成应用。

高价值小切口场景。这类场景不追求“大而全”，而是瞄准一个具体痛点，用一项技术就能解决。比如：老旧小区电动车充电安全管理，可引入智能充电桩+AI预警系统；社区独居老人关怀，可通过智能水表、一键呼叫等设备实现无感监测。鼓励各类主体充分挖掘这类场景资源，推动小切口场景快速落地、快速见效。这类场景门槛相对低、灵活性强，投入不大、周期短，特别适合中小城市和县区切入。小场景也能做出大文章。

（四）供需对接：为场景找产品，为产品找场景

清单发布只是第一步，关键在于撮合。成熟的做法包括：

常态化对接机制。建立月度供需清单滚动发布、季度调度研判、年度案例复盘的闭环机制，定期举办场景对接会、创新生态大会、新技术新产品发布会，组织场景业主单位与技术供给方面对面路演洽谈。

“揭榜挂帅”机制。对重大场景需求张榜公布，不设地域、业绩、规模、企业性质等不合理门槛，谁有本事谁揭榜。北京连续多年举办国有企业应用场景发布会，一次发布上百项国企场景，邀请科技企业、高校院所“揭榜”提供解决方案，强化创新链、产业链协同。

线上平台撮合。依托政务服务平台建设场景创新专区，实现清单发布、能力申报、供需匹配、进度跟踪全流程线上化。深圳依托“深i企”平台滚动发布应用场景开放清单，让企业的“机会之门”越开越大。

（五）验证示范：首试首用与标杆复制

场景的核心价值，在于验证。地方政府要敢于做新技术的“第一个用户”：

政府投资项目预留创新空间。一些地方创新政府投资项目“科技篇”机制，硬性要求医院、学校、市政等政府工程预留5%—10%的专项资金用于本地创新产品试点，把公共项目转化为新技术的“免费试验场”。深圳龙岗通过这一机制落地新技术新产品325项，服务科创企业289家。

首购首用与政策协同。发挥政府采购支持作用，落实首台（套）装备、首批次材料、首版次软件支持政策，对通过场景验证的创新产品优先纳入采购目录，帮助企业拿下“首单”，实现“首卖”。

标杆案例培育推广。对已落地场景及时总结形成标杆案例清单，通过现场会、案例集、媒体宣传等方式复制推广，推动“一个场景”裂变为“一批应用”，实现从示范验证到大规模应用的跃升。

（六）生态构建：要素保障与包容审慎监管

场景落地需要全要素支撑。资金方面，可设立场景创新专项基金或引导基金，鼓励金融机构围绕场景项目创新金融产品；数据方面，依法依规开放公共数据，为人工智能等场景提供“燃料”；空间方面，保障测试验证场地、中试基地和配套基础设施用地；人才方面，引进培育既懂技术又懂场景的复合型人才。

监管方面要坚持“放得活”与“管得好”相统一。对新业态实行包容审慎监管，探索监管沙盒、监管压力测试和尽职免责机制，允许新技术在划定范围内先行先试。同时完善安全风险管控措施，防止监管真空，防范以场景为名分割市场、重复建设。一句话：大胆开放，审慎管理，让创新在安全边界内跑起来。

三、典型城市实践探索与经验启示

（一）合肥：全域场景应用创新之城

合肥是全国最早系统推进场景创新的城市之一。2022年，合肥启动“全域场景应用创新之城”建设，成立全国首个城市场景创新促进中心，在全国首创场景机会和场景能力“两张清单”，逐步建立“全领域、全市域、全流程”的工作框架。截至2025年底，合肥累计发布场景机会超1400项、场景能力约1500项，推动落地合作项目超1200项，构建起覆盖全产业、全领域、全市域的场景创新体系。

启示：中小城市同样可以把整个城市当作一个“超大场景”来运营，关键在于有专门机构、有清单机制、有持续推进的定力。

（二）深圳：以“城市+AI”引领全域全时应用

深圳提出建设全球人工智能先锋城市，先后发布近200个“城市+AI”应用场景清单，覆盖公共服务、智慧医疗、城市治理、智能制造、低空经济等领域。2025年7月，粤港澳大湾区应用场景创新中心在前海揭牌，计划每年挖掘应用场景不少于100项、征集技术产品不少于100项。龙岗区成立全国首个人工智能领域政府直属机构——区人工智能（机器人）署，坚持“场景营城”，打好“人才+技术+场景+订单+资金”组合拳，已汇聚1.27万家上下游企业。

启示：场景开放要与产业生态建设联动，场景既是招商工具，也是育商、强商机制。

（三）北京：应用场景“十百千”工程与国企开放

北京2020年即实施应用场景“十百千”工程，建设“10+”特色示范性场景、复制推广“100+”城市管理与服务典型新应用、壮大“1000+”高成长性企业，并依托重大活动（如冬奥会）打造新技术集成展示平台。北京还充分发挥央企国企资源富集优势，推动国企开放主业场景，单次发布会即推出108项国企应用场景，以“揭榜挂帅”吸引创新主体参与。

启示：国有企业是场景资源的“富矿”，推动国企场景开放是构建产业链场景生态的关键一招。同时，重大赛事、重大活动、重大工程也是天然的场景集成展示平台，值得提前谋划、借势发力。

四、地方政府培育开放场景的实施举措

综合国家政策要求和先行地区经验，地方政府可按以下“十步工作法”系统推进场景培育开放工作：

第一步，建立组织体系。成立由党委或政府主要领导挂帅的场景培育和开放工作领导小组，下设专班办公室（可依托发改或工信部门），明确各部门、各区县、各园区的职责分工，建立“月调度、季研判、年评估”的推进机制，将场景工作纳入绩效考核。

第二步，出台行动方案。对标国家22类重点领域，立足本地产业基础和资源禀赋，编制场景培育和开放行动方案（或三年行动计划），明确总体目标、重点领域、重大场景布局、保障措施，做到目标可量化、任务可分解、责任可追溯。

第三步，开展场景普查。组织专班深入政府部门、事业单位、国有企业、园区和重点企业开展场景资源摸底，梳理城市治理痛点、公共服务需求、产业升级需求和重大项目建设需求，形成场景资源底账。

第四步，编制发布“三张清单”。按照统一规范编制场景机会清单（明确需求描述、技术指标、业主单位、合作方式）和场景能力清单（明确技术产品、应用业绩、联系方式），通过政府门户网站、政务服务平台公开发布，每季度或每半年滚动更新，并定期发布标杆案例清单。

第五步，打造标志性场景。遴选若干投资体量大、带动效应强的综合性重大场景，实行“一场景一专班、一场景一策”，集中力量打造成城市级场景名片；同时鼓励各区县、园区建设一批特色场景示范区，形成“市级有名片、区县有特色”的格局。

第六步，常态化供需撮合。 每年举办场景创新大会、供需对接会、揭榜挂帅发布会等品牌活动；建设线上场景对接平台，实现需求发布、能力申报、智能匹配、进度跟踪全流程数字化；发挥行业协会、产业联盟、专业服务机构等中介组织作用，提升撮合效率。

第七步，推动政府与国企带头开放。党政机关、事业单位在政务服务、城市治理领域先行先试；政府投资项目预留创新产品应用空间；推动城投、交投、水电气等国企开放主业场景，与民营企业、中小企业共建场景创新联合体，不得在场景资源配置中违规设置地域、业绩、规模、企业性质等限制条件。

第八步，强化政策工具协同。统筹运用政府采购、首台（套）首版次首批次政策、创新产品推荐目录、场景创新专项基金等工具，为通过验证的创新产品提供首购首用订单；将场景培育与产业规划编制、招商引资、政策性资金申报联动，实现“以场景引项目、以项目聚产业”。

第九步，完善要素与监管保障。依法开放公共数据资源，保障场景配套基础设施和测试验证空间，落实人才支持政策；建立包容审慎监管制度，探索监管沙盒和尽职免责机制，制定场景安全风险管控预案，确保创新在安全边界内运行。

第十步，评估复盘与复制推广。建立场景落地成效评估体系，跟踪签约率、落地率、企业成长、产业带动等核心指标；定期复盘总结，形成可复制可推广的案例集和标准规范，推动成熟场景向更大范围推广应用，避免“重清单发布、轻落地跟踪”的形式主义。

五、不同类型城市的差异化路径建议

场景工作切忌“抄作业”，不同能级、不同禀赋的城市应选择适合自己的打法：

超大特大城市应发挥资源富集优势，聚焦综合性重大场景和全域场景开放，打造城市级场景品牌和国家级场景创新高地，同时依托重大活动、重大工程放大场景的显示度和外溢效应。

省会城市和经济强市可借鉴合肥、深圳经验，成立专业化场景促进机构，建立清单化工作机制，围绕2—3个主导产业做深场景文章，以场景招商带动产业链集聚，形成“场景—企业—产业”的正向循环。

中小城市和区县不宜贪大求全，应立足本地特色资源禀赋，从“小切口”场景切入：农业县可聚焦智慧农业、农产品溯源场景；旅游城市可聚焦智慧文旅、低空观光场景；工业强县可聚焦智能工厂、园区数字化场景；山区、矿区城市可聚焦无人机巡检、矿山智能化场景。小切口场景投入小、见效快、可复制，同样能做出大文章。

六、需要防范的几个误区

一是防止场景“空心化”。清单不能为发而发，每条场景机会都要有真实业主、真实需求、真实预算，否则发布即“烂尾”，损害政府公信力。

二是防止“门槛内卷”。场景资源配置必须公平开放，违规设置本地化门槛既是国家文件明令禁止的，也会把最优秀的技术供给方挡在门外。

三是防止同质化竞争。低空经济、人工智能再热，也不能各县一哄而上，必须立足自身产业基础和资源禀赋选准赛道。

四是防止监管缺位。场景创新涉及公共安全、数据安全，必须同步建立风险管控机制，做到大胆开放、审慎管理。

结语

从合肥的“全域场景应用创新之城”，到深圳的“城市+AI”，再到国家层面的系统部署，场景开放已经成为观察中国区域竞争逻辑变迁的一个窗口。

对地方政府而言，培育开放场景既是顺应产业变革的必然选择，也是重塑招商优势、培育新质生产力的战略机遇。早布局者早受益，真开放者真受益。

期待更多城市打开“机会之门”，让新技术在真实场景中生根发芽，让新产业在场景沃土中拔节生长。