看懂央企，就看懂了中国经济的国家队

大多数人提到央企和国企，脑子里只有模糊印象，“国家开的”、“工作稳定”、“电网石油移动都是央企”。

如果仔细追问，国家电网是央企还是国企？央企和地方国企到底差在哪？国资委、财政部、中组部，三家谁在管？可能就不清楚了。

这篇文章，我们试着沿着制度演变的时间线，看看发生了什么。

一、央企与国企的区别。

央企和国企不是并列关系，是包含关系，所有央企都属于国企，但绝大多数国企并不是央企。

所以，国有企业（国企）是大范围的统称，只要由各级政府代表国家出资控股、实际掌握经营权，都属于国企。

出资主体，分为中央、省、市、区县四级，整体划分为央企、地方国企两大板块。

全国，有几十万家国有出资企业，覆盖各行各业，大家日常看到，像自来水公司、公交公司、城市城投、省属医药、地方银行，全部属于地方国企。

中央企业（央企），是国企里由国务院直接管控的主体，出资人是国务院，由国资委、财政部等中央部委监管，企业高层由中央层面统筹管理，发展规划要服务全国战略、国家安全与国民经济命脉。

简单点，就是归中央管的叫央企，归省市县管的叫地方国企。

二、央企的数量。

央企的数量，没有确切的，随着重组整合，一直在动态调整。

2003年，国资委成立时监管196家央企，到2025年减至98家，2026年新组建中国雅江集团和中国长安汽车集团，重回100家。

三、央企的分类。

央企划分三大类。

第一类，国务院国资委监管的约百家实业类央企。

这是国民经济的重要支柱，涵盖国防军工、能源资源、装备制造等关键领域。

代表性的有，中国核工业集团、中国航天科技集团、中国航天科工集团、中国航空工业集团、中国船舶集团、国家电网有限公司、中国南方电网、中国电信集团有限公司、中国联合网络通信集团有限公司、中国移动通信集团有限公司、中国检验认证（集团）有限公司。

第二类，财政部直接监管的4家特殊央企。

关系国计民生和国家安全的重要行业和关键领域，包括铁路、邮政、烟草等具有自然垄断性质的行业。

中国国家铁路集团有限公司、中国邮政集团有限公司、中国烟草总公司、北大荒农垦集团有限公司。

第三类，财政部履行出资人职责的中央金融企业和中央文化企业。

中央金融企业，包括五大国有银行、中信集团、中国人寿等中管金融企业，以及四大资产管理公司等其他金融企业。

中央文化企业，涵盖出版、传媒、演艺等文化产业核心领域，由中国出版集团、中国教育出版传媒集团等构成，主管部门多为中央宣传部、教育部等部委。

所以，国家电网是央企，也是国企，因为所有央企都是国企，但它不是“财政部监管的央企”，是“国务院国资委监管的实业类央企”，中国移动、中国电信、中国联通同理。

中国烟草总公司，是央企，归财政部监管，不归国资委。

三类央企，构成了中国国民经济的“国家队阵容”，号称国企中的“国家队”。

四、国资委、财政部、中组部，三家谁在管？

央企老板不只一个，是一组，理解这组关系，是看懂央企治理的关键。

第一，出资人分国资委和财政部。

国务院国资委，对约百家实业类央企履行出资人职责，代表国务院履行出资人职责和国有资产监管职责，是国务院直属特设机构。

财政部，对4家特殊央企直接履行出资人职责；对中央金融企业、中央文化企业履行出资人职责。中央文化企业作为建设新时代中国特色社会主义文化的重要力量，由中央宣传部有效主导，财政部履行出资人职责。

为什么同样是央企，出资人却分两家？

这是历史形成的监管格局，国资委是2003年成立的，是国务院直属正部级特设机构，代表国家履行出资人职责。

铁道、邮政、烟草等领域具有自然垄断性质，且承担着较强的公共服务职能，因此由国务院授权财政部直接履行出资人职责；金融类和文化类央企，也因监管专业性要求，由财政部履行出资人职责。

第二、干部管理分中组部及中央层面统筹。

央企领导人员，是党的干部，是党在经济领域的执政骨干。

根据《中央企业领导人员管理规定》，中央企业领导人员管理监督体系，是把党内监督、监察监督同出资人监督、审计监督、职工民主监督、舆论监督贯通起来。

央企与地方国企，人事管理上有区别，央企领导班子由中央直接管理，或委托中组部、国资委等中央部委管理；地方国企管理层仅由属地国资部门任命。

第三、行业监管，各业务主管部门。

除了出资人和干部管理部门，央企还要接受行业主管部门的监管。

比如，电信、移动、联通由工信部发牌监管；国有银行由国家金融监督管理总局、央行监管；中央文化企业由对应主管部门，如中央宣传部、教育部等管理。

所以，一家央企，实际上受“三元监管”，国资委、财政部管老板的事（出资人职责）；中组部及中央层面管一把手的事（干部管理）；行业主管部门管牌照的事（行业监管）。

央企不能像民企一样老板说了算，三重身份叠加，决定了央企必须是“市场主体+战略载体”的双重存在。

五、为什么会有央企？

要理解今天的央企，必须回到1978年，“国营企业”到“国有企业”，制度的演变史。

中国社科院工业经济研究所黄群慧研究员，将国企改革划分为四个时期。

第一阶段，放权让利（1978-1992）。

1978年12月，党的十一届三中全会拉开改革开放大幕后，城市经济体制改革在局部领域开始探索，主要围绕扩大国营企业经营管理自主权、实行工业生产经济责任制展开。

1978年10月，经国务院批准，四川省重庆钢铁公司等6家地方国营工业企业率先实行扩大企业自主权试点。

1979年7月，国务院下发《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等5份文件，并在全国26个省级区域的1590家企业进行试点。

1981年实行“利润包干制”，企业按核定的利润目标向国家承包，超过的部分归企业留用。

此后，又实行了“利改税”，国有企业上缴利润改为缴纳税金，税后利润全部留归企业。

1987年3月，六届人大五次会议《政府工作报告》提出，在所有权和经营权适当分离的原则下，实行承包经营责任制，承包经营责任制全面推行。

这一阶段，是“放权让利”，在国家计划指导下，给企业更多的经营管理自主权。

第二阶段，现代企业制度（1993-2002）。

1993年，党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出建设“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，是我国国有企业改革的方向。

1992年，中共十四大报告实现了两个重大突破，一是“国有企业”概念替换了“国营企业”概念；二是确定了国有企业改革主线从放权让利转向制度建设。

国营改国有，一字之差，意义重大，意味着由“全民所有、国家授权经营”，改为“国家所有、企业独立经营”。

1999年，十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出国有企业继续从多方面、向深层次改革攻坚。

20世纪末，我国大多数国有大中型企业虽然初步建立了现代企业制度，但公司治理尚不完善，且相当多企业尚未进行公司制股份制改革。

第三阶段，国资监管体制改革（2003-2012）。

2003年3月10日，十届全国人大一次会议表决通过设立国务院直属机构，国有资产监督管理委员会，代表国家履行出资人职责。

国资委,作为国务院直属正部级特设机构，承接了中央组织部、国家经贸委、中央企业工委、劳动和社会保障部、财政部有关国有资产出资人职能和监督管理职能，纳入监管的中央企业196家。

这是一次根本性的制度创新，解决了出资人缺位问题。

此前，国有企业产权监督管理和产权转让交易重组过程中，存在产权交易立法相对滞后、监督管理薄弱、国有企业产权交易转让和重组行为不规范等问题，多个部门认识不一，相互掣肘、彼此牵制，大家都做不成事，企业无所适从。

国资委成立，机构设置上实现了政企分开、政资分开，是我国国有资产管理体制改革的重要里程碑。

2004年6月，国务院国资委印发《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》，选择宝钢、神华集团等7家企业进行建立和完善董事会试点。

2005年10月，宝钢集团有限公司董事会，成为中央企业中第一家外部董事全部到位且超过半数的董事会。

这一阶段，国企改革主要包括国有经济战略性调整、设立国资委、完善国有企业法人治理结构、垄断行业改革等内容。

第四阶段，分类改革与混合所有制（2013至今）。

党的十八大以来，国企改革进入深化期。

第一，分类改革。

国有企业划分为商业类和公益类。

商业类，进一步分为主业处于充分竞争领域的商业一类、主业处于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业与关键领域的商业二类。

第二，混合所有制改革。

商业一类国企混改，不设比例限制；商业二类国企，要确保国有资本的控股地位；公益类国企，宜继续实施国有独资模式。

第三，管资本为主。

国资委的监管重点，从管资产转向管资本，科学界定国有资产出资人监管职责，进一步理顺政府公共管理部门、国有资产监管机构和国有企业的关系。

第四、公司制改制。

2017年底，中央企业，全部完成由“企业”向“公司”转变的改制任务。

四十多年的国企改革，让国有企业成为市场主体，从国营到国有，从放权让利到建立现代企业制度，从管资产到"管资本。

公有制能不能与市场经济结合？

中国的答案是，能。

六、央企的特殊性。

如果只用“国家所有”来解释央企，会丢掉太多东西，学界对国企、央企治理的解释，有四套理论。

第一、出资人制度视角，解决“所有者代表”问题。

央企出资人代表是国资委（实业类）和财政部（金融、文化、特殊类），代表国务院履行出资人职责。

解决了改革开放初期“国有资产所有者缺位”问题，此前政府部门管理中政资不分，条条与块块之间相互掣肘。

第二，政企分开视角，行政型治理到经济型治理。

这是国企治理改革的核心命题。

现阶段，国企内部同时存在着，与政府治理相配套的行政型治理，和与市场治理相配套的经济型治理，两种不同的治理模式，称之为“行政经济型治理”模式。

两种治理并于一个企业组织中，内部治理外部化、外部治理内部化问题，就出来了。

内部治理外部化，本应内部治理履行的决策职能，如薪酬制定、股权激励等，却由外部治理主体，比如国资委、中组部决定。

外部治理内部化，外部治理的很多职能，如企业办社会的职能，却由内部治理承担。

国企经营者，是“经济人”，也是“行政人”，有寻求利润最大化的一面；也兼有“行政身份”。

第三，分类改革视角，商业一类、商业二类、公益类。

商业一类，主业处于充分竞争领域，混改不设比例限制，考核导向是市场化。

商业二类，主业处于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业与关键领域，混改要确保国有资本的控股地位，考核导向是双重（经济+战略）。

公益类，以提供公共产品和服务为主，宜继续实施国有独资模式，考核导向是社会价值。

这种分类，决定了不同央企的行为逻辑完全不同。

中国移动、中石化，这类商业一类央企，要在市场上和民企、外企竞争，追求利润最大化。

国家电网、国家能源集团，这类商业二类央企，既要赚钱，又要承担保供电、能源安全的国家战略。

中国铁路、中国邮政，这类公益类性质企业，即便亏损也要保障普遍服务。

第四，公司治理视角，党组织嵌入治理结构。

国有独资公司，不设股东大会，股东大会职权由出资机构行使。

央企特殊性，不是单一的“国家所有”能解释的，它是出资人制度（解决老板是谁）+ 政企分开（解决市场主体地位）+ 分类改革（解决差异化定位）+ 党组织嵌入（解决中国特色）四套机制的交叠。

这也是为什么央企，既不同于纯民企（有国家战略使命），也不同于纯政府机构（要走市场化经营）。

七、央企在国民经济中的地位。

央企到底有多重要？

2003—2022年，中央企业资产总额从8.3万亿元增长到81万亿元，营业收入从4.5万亿元增长到39.6万亿元，利润总额从0.3万亿元增长到2.6万亿元 。

到2025年底，中央企业资产总额已突破95万亿元，全年实现利润总额2.5万亿元，完成固定资产投资5.1万亿元，上交税费2.5万亿元。

十四五时期，央企资产总额连续跨上70万亿、80万亿、90万亿三个大台阶，年均增速6.9% 。

文章《看懂县属国企，就看懂了县城的另一套班子》聊过的县属国企，县属国企是“国资委逻辑在县城的延伸”，央企则是国家层面的总纲。