弄清中国的就业数据 || 大视野

就业是最基本的民生，再怎么强调也不为过。

回顾历史，中国的改革开放，在农村是饥饿所倒逼，在城市则受到了就业压力的倒逼。从1979年起，上山下乡的知识青年纷纷返城，加上新增的劳动力，就业成了难题，必须从全民所有制单一渠道就业转向全民、集体和个体经济等多渠道就业。

1981年，党中央、国务院发布了《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，指出“实行多种经济形式和多种经营方式长期并存，是我党的一项战略决策，决不是一种权宜之计”。就业的考虑，是经济体制改革的重要推手。

上世纪90年代后半期，中国再次面临严峻的就业压力。那一轮压力的化解，主要靠三个通路：一是中国“入世”，为世界而生产，吸纳了大量农村剩余劳动力；二是城市化进程加速，建筑业和第三产业成为就业蓄水池；三是互联网特别是电子商务、物流快递等兴起，创造了大量新型就业机会。

近年来，就业压力再次加大，灵活就业、裁员、补偿金、劳动仲裁等均是网络热词。今年6月，国务院印发了《实施就业优先战略“十五五”规划》的通知，聚焦促进高质量充分就业，以“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”为总体方针。

像之前所写的《》一样，本文也旨在梳理一些基于数据的事实。这是进行严肃讨论的前提，于我也是一种学习。

中国有多少就业者？在哪里就业？

根据《2025年国民经济和社会发展统计公报》（下称“公报”），我国14.05亿人口中（城镇9.54亿+乡村4.51亿），年末就业人员为7.25亿，其中城镇就业人员4.75亿左右，农村就业人员2.5亿左右。

大家熟悉的一个概念叫农民工，是指户籍仍在农村，年内在本地从事非农产业或外出从业6个月及以上的劳动者。2025年末全国农民工总量为3.01亿，其中，外出农民工1.80亿左右，本地农民工1.21亿左右。

在2.5亿农村就业人员中，纯粹务农的有多少？用2.5亿减去本地农民工数量，大致是1.29亿。但根据人社部《2025年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，第一、第二、第三产业就业人员分别占22.2%、28.4%、49.4%，由此计算，第一产业就业人员为1.61亿人左右（7.25亿×22.2%）。

造成差异的原因之一是，本地农民工的定义是在本地从事非农产业，而外出农民工在外地则是务农或从事非农产业皆可，他们不全是进城务工，有一部分在外地务农。

中国的就业人员，具体是在哪里就业？

据国家统计局《新中国75年经济社会发展成就系列报告》，2023年底，国有及集体单位、私营及港澳台外资企业、个体户及自由职业、农村家庭承包经营就业人数分别占全国就业人数的15.0%、35.5%、26.4%和21.0%。这四类加总是97.9%，剩余的2.1%大致包括：农民专业合作社从业人员（独立于农村家庭承包经营），社团、民办非企业单位从业人员（如民办学校、民办医院、基金会）等。

2023年时全国就业人员为7.40亿，照此计算，国有及集体单位就业人数为1.1亿。

如果再细分，根据《全国住房公积金2023年度报告》，国家机关和事业单位人数为4800多万，这个数字不含退休。根据《2025年全国医疗保障事业发展统计公报》，企业、机关事业、灵活就业及其他人员的参保人数分别为24984.70万人、6889.24万人、6982.18万人，这个口径的机关事业就业人员包括退休。

近年来，灵活就业广为社会关注，成为就业的主力渠道之一。

根据社会保险法，灵活就业者包括无雇工的个体工商户，未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员，以及其他灵活就业人员。

按照人社部的释义，灵活就业主要包括：

（1）非正规部门就业，即劳动标准、生产组织管理及劳动关系运作等均达不到一般企业标准的用工和就业形式。例如，家庭作坊式的就业。

（2）自雇型就业，有个体经营和合伙经营两种类型。

（3）自主就业，如自由职业者、自由撰稿人、个体演员、模特、独立的中介服务工作者等。

（4）临时就业，如家庭小时工、街头小贩、其他类型的打零工者。

另据国务院第五次全国经济普查，2023年末，我国个体经营户从业人员为1.8亿人。（注：因普查对象为二三产业，故1.8亿中不包含第一产业中的务农人员，但包含为第一产业提供专业服务的人员。）

中国灵活就业者有多少？人社部称已超过2亿人。某高校研究中心发布的《2025中国蓝领群体就业研究报告》称，“2025年国内灵活就业人数已达到2.8亿，预计2026年这一群体将突破3.2亿”，但缺乏详细的分类数据。我比较认同的观点是，中国的广义灵活就业（非正规就业）在2.5亿人左右，相当于非农就业人数的45%左右。

什么是就业？

朋友们可能会问，政府发布的就业、失业数据是怎么得来呢？

一句话，是调查出来的。国家统计局有一个劳动力调查制度，覆盖31个省（区、市）的城镇和乡村，按月调查。每月抽样34万户（城镇约25万户，乡村约9万户）进行登记，既调查家庭户，也调查集体户。

这里要回到一个最根本的问题。到底什么是就业？什么是失业？

我国采用的是国际劳工组织建议的标准。就业人口是指在调查参考周内，一定年龄以上人口中（我国为16岁及以上），为取得劳动报酬或经营收入，从事了1小时及以上工作的人。

如果你是无薪受训的学徒或从事志愿者服务者，因为目的是学习技能和无偿奉献，不属于就业人员；如果你在务农，纯粹自吃自用，不向市场售卖农产品，也不属于就业人员。

与此同时，就业人口包括因休假、临时停工等原因在职未上班的人员。如果你未上班的原因是正常休假、请假，就属于就业人口；如果你因单位停工、经济不景气放假，且单位停发工资，短期内也不能返岗，就不属于就业人口。

什么是失业？

关于失业，我国对失业人口的定义是16岁及以上人口中同时满足以下三个条件的人：一是在调查参考周内没有工作（“没活干”）；二是在调查时点前3个月内找过工作（“想干活”）；三是如果有一份合适工作，能够在2周内立即开始工作（“马上去干”）。

据此，在校学生、退休人员、家庭妇女等，虽然大多数没有就业，但因为没找过工作或不能在短期内立即去工作，不属于失业人口。

根据公报，2025年全年全国城镇调查失业率平均值为5.2%，年末全国城镇调查失业率为5.1%。目前，国家统计局每月对外公布城镇调查失业率，但不发布农村调查失业率，也不发布合并的总失业率。一般认为，农村失业率显著低于城镇，因为农村大量人口经营农业，有自己的承包田，很容易满足“每周1小时有收入劳动”这一条件。且经济波动带来的周期性失业主要发生在城镇非农岗位，所以城镇失业率更能反映宏观经济冷暖。

除了统计局的城镇调查失业率，人社部曾经有一个城镇登记失业率的指标。这是一个行政登记数据，即失业人员主动到公共就业机构办理失业登记。如果不登记，即使失业也不算。根据人社部《2021年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，当年末城镇登记失业人员1040万人，城镇登记失业率为3.96%。2022年起人社部不再统计登记失业率指标。

中国有多少失业人口？根据公式，调查失业率=失业人口÷（失业人口+就业人口）×100%，按2025年城镇就业人员4.75亿、城镇调查失业率5.2%计算，城镇失业人口在2600万左右。不过，这仅是个人的估算值。

关于劳动力和非劳动力

就业人口和失业人口相加，就是劳动力，即“参与或要求参与经济活动的人”。在16岁及以上人口中，劳动力以外的人被称为“非劳动力”，是指当前没有就业，调查时点前3个月内没找过工作或调查接下来的2周内不能开始工作的人。

写到这里，我把2025年整个数据结构归纳一下：

我国有14.05亿人口；

16岁以上人口11.75亿左右；

劳动年龄人口（16～59岁）8.51亿左右；

劳动力（经济活动人口）7.55～7.65亿左右（7.25亿就业人口+2600万城镇失业人口+农村失业人口估算）；

非劳动力4.1～4.2亿左右（11.75亿减去劳动力数量，估算值）。

在非劳动力中，一半多是退休人员，其次是16岁以上全日制在校学生，之后依次是全职在家/家庭照料人员、丧失劳动能力者、气馁劳动者（长期找不到工作的放弃者）等。

再说一下退休人员和就业人员的关系。退休人员如果不再工作也不找工作，不纳入就业人口；如果继续以各种方式工作，且进行“有收入劳动”，属于就业人口；目前没活干，并且正在找工作，有岗位两周内可以上岗，属于失业人口。今年7月1日，我国开始施行《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》，据测算，超过法定退休年龄的超龄劳动者数量为8720.8万人至12254.6万人。

关于灵活就业的两种看法

在就业领域，灵活就业不断成为热点。如何看待灵活就业，大致有两种方向。

一种更多从就业压力的角度来看。中欧国际工商学院教授朱天认为，如果只看调查失业率，中国这几年的就业形势似乎没有发生太大变化，但现实感受并非如此。关键在于，当越来越多找不到企事业单位工作的人转入灵活就业，就业市场的压力不一定表现为失业率上升，而可能表现为工作更不稳定、工作时间更长、单位时间收入更低。同时，数据显示，2021～2025年我国年末领取失业保险金的人数增加了115%，说明劳动力市场发生了一些调查失业率没有充分反映出来的重要变化。

朱天说，领取失业保险金的人只是失业人口中的一小部分，全国近一半的城镇就业人员，包括大量灵活就业人员、个体经营者和其他非单位就业人员，并没有参加失业保险（注：2025年末参保人数为2.49亿）。即使参加了失业保险的人员，失去工作以后也不一定能够领取失业保险金，因为通常需要此前缴纳失业保险达到规定期限，而且属于非本人意愿中断就业。此外，一个原来有正式单位工作的职工失业以后，如果找不到合适工作，转而去开网约车、送外卖，他就重新成为统计意义上的就业人员，其经历的是就业质量的明显下降，但却不会推高调查失业率，也不会出现在失业保险金领取人数中。

另一种对灵活就业的认识比较积极，认为灵活就业是全球性现象。2023年美国灵活就业人员为6400万人，占就业人数的38%以上（福布斯杂志）。北京学者王明远指出，美国和欧盟的经济总量是中国的2.5倍，但就业人口为3.8亿多，刨去灵活就业人员，估计在2.6亿左右。中国只有当经济总量达到美国或欧盟的两三倍，才可能创造出7～8亿的全职固定就业岗位。这无法做到，灵活就业将长期存在。而且在中国，互联网平台技术催生的新型灵活就业群体，相比传统的工厂体力劳动、保安、建筑工等是进步。据2025年《中国统计年鉴》，普通蓝领和低知识密度型服务业的工资在5000元左右，而高频骑手、网约车司机可以达到8000元甚至更多，这也是一些年轻人宁可送外卖，不愿进工厂的原因。

我和不少外卖员、网约车司机交流过，认为以上两种情况并存。一些私企老板因公司关门，转做网约车司机，就业质量确实下降了。有个以前当老板的对我说，开了四年网约车，住了两回医院，都是腰部的椎间盘问题，“经常开着开着就想回家歇着，但想到养家，只好坚持”。与此同时，我在安徽向外输出骑手的大县临泉采访时，大部分骑手的就业质量相比过去都是提高的，一是收入高了，二是时间相对灵活。当然，也很卷，工时也很长。

改革发展的新契机

全世界人口过亿的大国有16个，从人均GDP看，除了美日两国很高，中国和俄罗斯、巴西、墨西哥都在1万多美元的水平，其余十国（印尼、越南、菲律宾、埃及、印度、孟加拉国、巴基斯坦、尼日利亚、埃塞俄毕业、刚果/金）都在5000美元到1000美元的样子，离富裕很遥远。

可见大国要实现人民的高质量充分就业和富裕，极为不易。中国在人口大国中发展居前，与多年来人力资源水平的提高、就业质量的提高，是分不开的。就业难不容回避，但给定这么大的人口基数，能走到今天，无须过分苛责自己。

今天的就业压力确实大，高质量就业岗位的供给确实不充分，但我不认为，解决问题的好方法，是让更多人从灵活就业走向固定就业，进而走向“越稳越好”的铁饭碗式单位就业。那样会离市场活力更远，甚至走向发展水平更低的均衡。

事实上，大家都求稳，也做不到。

我们看到，在年轻人“择业求稳”，大学毕业生报考公务员、事业单位、教师等岗位的比例不断上升的同时，符合“求稳”要求的岗位已开始收缩，如不少央国企在2026年校招中缩减了招聘人数，2026年国家公务员考试计划招录人数也比上年有所减少，为2019年以来首次缩招。这清楚地说明，天下没有那么多一劳永逸的长稳之地。

解决就业问题，从根本上说，还是要靠稳定市场主体的预期，激发市场主体的动能，促进经济的新发展。此外，鉴于灵活就业群体不断扩大，对整个就业的重要性与日俱增，对这一群体必须从战略高度进行系统性长期安排，让他们既灵活，又能有更多保障性和安定感。

9月8日，国家医保局等七部门联合发布通知，提出将用3年左右时间，持续提高灵活就业人员等重点人群参加基本医保人数，特别是参加职工医保人数。主要措施有：降低参保门槛，推动超大城市取消就业地、常住地参保户籍限制，让更多人可以在实际工作地参保；参保形式灵活化，允许其职工医保缴费年限按月累计，每满12个月计为1年，探索居民医保缴费年限折算为职工医保缴费年限；缴费方式多元化，对灵活就业人员参加职工医保实行月缴，或探索实行按季度、半年、全年预缴等。

这些措施代表了一个方向，就是让灵活就业群体逐步享有和城镇职工类似的保障。这方面，平台企业应当作出更大的努力和探索。

如果说，改革开放之初，城市的就业压力倒逼经济体制改革，为中国经济打开了新空间，今天的就业压力和灵活就业群体的显著存在，也提供了一次改革发展的新契机。它关系到社会的公平，也关系到人的尊严与发展。

No.7098 原创首发文章｜作者 秦朔

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