国会新的光模块禁令法案

2026年9月25日，美国参议员Dave McCormick、Ruben Gallego、John Cornyn和John Fetterman宣布提出一项针对中国光模块的采购限制法案。McCormick办公室公布的名称是《保障国家安全系统免受中国光收发器影响法案》（Securing National Security Systems from Chinese Optical Transceivers Act）。这项编号S.5548的法案已经二读并转交参议院国土安全和政府事务委员会，还没有公布法案草案全文，但是已经公布了内容摘要。

按照摘要，法案主要打算做这么几件事：

1）禁止联邦政府为国家安全系统采购受限制的光收发器；

2）点名中际旭创和新易盛，包括其子公司和关联企业。战争部长或商务部长还可以指定其他相关企业；受管制范围涉及包含这些企业固件、软件或组件的光收发器。

3）法案提供五年过渡期，在没有可信替代品时允许有限、可续期的豁免，为美国及盟国的可信供应商扩大产能留出时间，同时尽量减少对联邦供应链的冲击；但每次豁免都必须向国会报告。

4）要求商务部评估美国及盟友的产能、制定光模块供应链建设战略。

需要指出的是，这个法案是专门针对美国最敏感的国家安全系统（National Security Systems，NSS）的光模块采购限制，不是面向美国数据中心和AI基础设施等整个商业市场的普遍禁令。

“国家安全系统”（NSS）在美国法律里有比较明确的特定含义，不是泛指所有“对国家安全很重要”的信息系统，而是主要涵盖涉及情报活动、国家安全相关密码技术、军事指挥控制、武器系统以及涉密信息处理等用途的信息系统。当然，某些由政府承包商代表联邦政府运营、并承担上述国家安全功能的系统，也可能落入这一范围。判断一个系统是不是NSS，关键还要看它承担什么功能、处理什么信息，跟它规模有多大或者技术有多先进没多大关系。普通商业数据中心纵使拥有大量GPU、训练前沿AI模型，或者在美国数字基础设施中具有重要地位，也不一定属于NSS。制的直接对象仍然是美国政府最敏感的国家安全系统及相关采购，而不是整个美国市场。

这项法案公布之前，美国政策机构已经讨论中国光模块一年多了。

2025年8月20日，Hudson Institute的David Feith、Michael Sobolik向FCC提交意见。FCC文件及同年12月4日《联邦公报》记录了Hudson的建议：对包含外国对手控制主体所产半导体、模块、GPS和定时设备、光收发器等部件的设备，限制其获得授权。FCC随后就这一方案征求意见。

FDD研究人员Nathan Picarsic和Emily de La Bruyère也公开提出过相关建议。两人同时是咨询机构Horizon Advisory的共同创办人。2026年2月4日，他们发表文章，主张把中际旭创、新易盛等企业纳入1260H中国军工企业名单，并进一步实施采购及资本限制。文章明确希望通过列名向美国客户传递信号，推动对替代供应商的投资。

2026年4月7日，Hudson举办FCC供应链安全活动，Feith当面询问数据中心光模块风险。FCC国家安全委员会主任Adam Chan表示正在关注数据中心及其供应商，但没有确认具体列名安排。此后，Reuters于8月报道FCC讨论更广泛的数据中心设备限制，可能涉及新型号的市场准入。

6月5日，美国国防部在1260H名单中列入中际旭创。中际旭创随后发布公告，对美方的认定提出异议。这次《保障国家安全系统免受中国光收发器影响法案》的官方说明也直接提到这次列名，并强调现有法律仍然缺少政府范围内针对有关光模块的采购限制。

在此次法案的主要推手是四名议员，分别是宾州共和党人McCormick、宾州民主党人Fetterman、得州共和党人Cornyn，以及亚利桑那州民主党人Gallego。McCormick是公开牵头人。

宾夕法尼亚州是这项法案背后产业利益最明显的州之一。Coherent总部在宾州，而光通信和半导体产业在当地也有相当的制造基础。这次四名提案的议员里，两个都来自宾州，而且McCormick和Fetterman在介绍法案时，都也毫不掩饰地把美国制造业和就业的考虑说了出来。

McCormick在法案声明中说，限制中国光模块不仅是为了保护美国网络安全，也要给美国制造商创造扩大生产的机会，特别提到“宾夕法尼亚州优秀的企业和工人”，让他们能够在美国生产更多相关技术并参与竞争。Fetterman把光纤网络比作美国经济的“数字高速公路”，说既然联邦公路和桥梁尽可能使用美国钢铁，那么关键光纤网络也应该尽可能采用美国制造的设备。

McCormick在参议院的主要委员会职责涉及外交、银行和能源等领域，非常关注怎么堵住美国先进技术管制中的漏洞，最近在集中关注算力问题。2025年12月，他和民主党参议员Ron Wyden共同提出《远程访问安全法案》，希望卡住中国公司通过云服务远程访问获取受控GPU算力的渠道。

Fetterman此前也比较积极地支持半导体和光通信制造项目的美国本土制造。2025年1月，他公开欢迎商务部通过《芯片与科学法案》向Coherent的Easton项目提供最高7900万美元支持，以及向Infinera在Bethlehem的新项目提供5300万美元支持，当时强调的也是制造业就业、供应链安全以及提升宾州先进制造能力。同时，Fetterman本人是参议院商务、科学和交通委员会以及国土安全和政府事务委员会成员，也是这个法案目前提交到的委员会。

Cornyn曾经在2022年和当时的参院民主党领袖Schumer等人推动把中国半导体采购限制纳入2023财年国防授权法。此次法案公告中，他也明确表示，光模块禁令提案延续了当年的这种针对半导体的采购限制框架。

Cornyn选区所在的得州，是美国应用光电公司（Applied Optoelectronics, Inc., AAOI）的总部，也有高速模块制造业务，比如Coherent位于Sherman的磷化铟生产基地。今年6月16日，美国商务部 芯片法案项目办公室和 Coherent 签署了新的意向书，打算向这个公司提供最高5000万美元，用于它扩建其 6英寸磷化铟制造能力。该厂生产的磷化铟光子器件正是 AI 数据中心高速光互连、datacom/telecom光收发器的关键上游器件。扩建计划包括扩大洁净室和晶圆制造能力，Coherent说最终这会把晶圆产能扩大到约4倍。

2024年宣布第一轮资助时，Coherent首席战略官Giovanni Barbarossa公开对Cornyn表达了感谢，说公司很高兴和Cornyn参议员、得州、美国商务部等合作推进这个项目。Cornyn本人也在同一份公告中给这个项目站台，说这项投资能够加强脆弱的半导体供应链、提升国家安全和竞争力，并给得州创造就业。

Gallego也这个法案提交给的国土安全和政府事务委员会的委员。他今年访问了SUMCO、Honeywell，会见过台积电高管，也是主张封堵中国算力的鹰派议员。

四个议员之前在其他问题上也合作过，比如Cornyn、Gallego、Fetterman在2025年共同推动过SHIELD Against CCP Act。2026年7月6日成立的Common Ground PA联合筹款委员会，则列有McCormick和Fetterman双方的竞选委员会及领导PAC。

这项法案的背后，也有一些美国产业界游说的痕迹。公开支持本法案的组织，提案公告就列出了五家：美国制造业联盟（AAM）、FDD Action、American Compass、美国繁荣联盟（CPA）和新美国工业联盟（NAIA）。其中AAM由制造业企业与美国钢铁工人联合会共同建立；其他组织也分别开展国家安全、贸易或产业政策领域的游说活动，且清一色是比较反华的。

AAOI近年来积极游说光模块政策，自2025年4月11日起开始委托Banner Public Affairs搞这个事。Banner Public Affairs在5月9日提交的登记文件里明确把“光收发器相关政策”列为游说议题。根据此后的游说披露季度报告，这些游说活动的主题进一步涉及贸易、国防授权和国防拨款，接触对象包括国会参众两院、国土安全部和国家安全委员会。2025年后三个季度，Banner每季度披露来自AAOI的受托收入大概5万美元；2026年前两个季度分别是6万美元。按公开申报计算，这项委托目前可以识别的累计金额已经达到27万美元。

Lumentum今年也新增了一项值得关注的游说委托，7月20日开始让Atlas Crossing帮他们游说光子技术、半导体制造和国家安全等议题。参与游说的人员包括前国防部首席数字与人工智能办公室（CDAO）立法事务负责人Bobby Cornett，以及多名前国会工作人员。

《保障国家安全系统免受中国光收发器影响法案》这类从敏感政府系统着手的限制，在美国历史上并不新鲜。华为、中兴、大疆和俄罗斯网络安全企业Kaspersky，都经历过政府采购或使用限制扩大到其他市场的过程。也有一些措施延续十多年，适用范围没有进一步扩大到商业领域，主要局限在特定政府机构、国防合同或敏感系统。

美国对华为和中兴设备的采购限制，可以从2017年12月签署的2018财年《国防授权法》说起。该法第1656条针对核威慑、核指挥通信和国土防御等特定任务，限制国防部采购包含华为、中兴有关设备、系统和服务的产品，采购禁止在一年后实施。

2019年《国防授权法》第889条，把采购限制扩大到了联邦行政机关。其Part A于2019年8月13日开始实施，限制政府采购将涵盖设备作为重要或必不可少的部件、或者关键技术的系统。Part B在2020年8月13日开始实施，进一步限制政府和自身使用有关设备的企业签订、续签或延长合同。

按照Part B，一家公司即使用自己的钱为办公室购置设备，也可能因为还要承接联邦合同而受到影响。合规审查因此不再只看它交付给政府的产品，也涉及企业自身的使用情况。当然，条文还是有产品范围、例外和豁免，不是说供应链里只要出现任何中国零件，企业就一律失去政府合同资格。

此后就是FCC开始的系列限制，一直到后来的Covered List明确列入华为、中兴、海能达、海康威视和大华的有关设备、服务，以及国会通过《安全设备法案》，要求FCC停了这些公司相关设备的新授权。这段历史可以参见：

对卡巴斯基的限制是最彻底的。2017年9月，美国国土安全部要求联邦民用机构识别并移除卡巴斯基的杀毒软件。同年通过的2018财年《国防授权法》第1634条，又限制联邦政府直接或间接使用这些软件，2018年10月开始实施。2024年，商务部依据《国际紧急经济权力法》、第13873号行政令和ICTS交易审查制度作出另一项决定，限制卡巴斯基向美国客户提供相关网络安全和杀毒软件。7月20日起禁止订立有关新协议，9月29日起进一步限制相关供应、更新、转售以及嵌入第三方产品的交易，这就进一步全面把限制从国家安全系统扩展到了一般的商业系统，除了还能继续使用已经安装的卡巴斯基软件，其他正常更新和有关服务都被限制了。

对无人机的限制，也经历了一个逐步扩大的过程，而且这条路径比华为等通信设备更曲折。

最早的限制基本局限在军方内部。2017年8月，美国陆军要求停止使用大疆无人机，主要理由是对网络安全和数据风险的担忧。随后，2020财年《国防授权法》第848条进一步把中国制造的无人机及其飞控系统、无线电、数据传输设备、摄像头、云台等关键部件纳入国防部采购和运营限制。2020年，内政部也暂停了大部分非紧急无人机飞行任务。到这个阶段，美国的政策重点仍然是政府自身能不能采购和使用这些设备，并没有普遍禁止普通企业和个人购买、使用大疆无人机。

第二步是从国防部门扩大到整个联邦政府，并进一步延伸到政府承包和联邦资金。2023年底通过的《美国安全无人机法案》（American Security Drone Act）把限制扩大到联邦行政机关。随后实施的FAR条款规定，政府承包商不得向联邦政府交付由受限制外国实体制造或组装的无人机；从2025年12月22日起，限制进一步覆盖在履行联邦合同时操作这类无人机，以及使用联邦资金采购或运营相关无人机。这样一来，政策影响开始走出政府机关本身，开始影响到地方政府、承包商甚至私人项目，只要这些项目使用了受到约束的联邦资金或者履行相关联邦合同。但如果完全使用自己的资金、也不涉及受限制的联邦合同，基本还是安全的。

2025年12月22日，FCC把外国生产的无人机和无人机关键部件，以及2025财年《国防授权法》第1709条涉及的设备和服务加入Covered List。美国企业和个人虽然还能继续持有或使用此前已经获得授权的大疆等无人机，但新的无人机设备原则上却无法拿到FCC设备授权，实质性地影响了其在美国的进口和销售。

此后的政策又出现了一些调整。今年1月，FCC根据国防部门新的安全认定，对部分符合Blue UAS Cleared List或者Buy American标准的无人机和关键部件给予例外，并建立了个别产品申请conditional approval的渠道。

与这些扩围或直接进入商业市场的措施相比，另一些政府采购要求维持了较窄的范围。

2006年，美国国务院采购联想的电脑曾经引发供应链安全争议，相关电脑最终被限定用于非涉密系统，直到现在，联想仍然在美国推出企业电脑产品。

2013年开始，美国国会通过拨款立法，对商务部、司法部、NASA和国家科学基金会（NSF）采购中国相关信息技术系统设置额外审查要求。相关机构在采购特定IT系统之前，需要评估供应链风险，包括网络间谍、破坏以及其他可能影响国家安全的风险；涉及特定中国相关供应商时，还需要经过相应的国家利益认定、内部审批和向国会报告等程序。NASA随后也建立了具体的内部审批流程，把这些要求落实到实际采购中。但此后，这套制度没有扩大成为一个面向全国商业企业的“中国IT产品采购禁令”。

2014财年《国防授权法》第1602条开始限制美国国防部采购涉及中国等特定国家的外国商业卫星服务，对涉及中国等有关国家的卫星服务采购设置专门条件，并逐渐把审查延伸到卫星以及运载火箭的设计、制造和发射等环节。但这套限制制度实施了十多年，一直非常清楚地限定在国防领域，没有进一步演变成美国私人企业不得购买或使用相关中国商业卫星服务的全国性禁令。

2019财年《国防授权法》第871条限制国防部采购来自中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜的特定钐钴磁体、钕铁硼磁体、钨粉和钨重合金等材料，后来落实到《国防联邦采购条例补充规定》（DFARS）里，但一直保留非可得性等例外，以避免在美国及可信供应链暂时无法提供替代产品时直接影响国防生产。2027年还将实施更严格的上游来源要求，但基本上还是限定在国防供应链。

2025财年《国防授权法》第164条限制国防部操作和采购来自特定中国等有关实体的激光雷达，以及使用这些技术的相关系统，禁令从2026年6月30日起实施。这类产品跟光模块一样，本身属于可以嵌入更大系统的关键硬件组件，应用又远远不限于军事领域，在自动驾驶、机器人、物流和工业自动化等商业场景都有大量用途。

但截至目前，这项国防采购限制并没有自动变成针对美国整个民用激光雷达市场的禁令。普通汽车、机器人或物流企业，还不会只是因为国防部停止采购相关中国激光雷达，就被普遍禁止购买和使用这些产品。国会已经有人提出《安全雷达法案》（SAFE LiDAR Act），希望进一步扩大限制范围，但目前仍然只是个立法提案。

2026财年《国防授权法》第6604条针对DeepSeek设置了专门限制，要求制定标准，把DeepSeek及其后继应用和服务从美国情报共同体的信息技术系统中移除，范围还包括由承包商代表情报机构运行的国家安全系统，同时保留国家安全、研究等特定例外。目前国会又在推动进一步扩大限制范围的修法提案，试图把针对DeepSeek的限制扩大到中国开发的AI模型和相关应用。目前，也有讨论使用ICTS规则等工具，禁止美国企业，特别是云服务商，使用和托管中国模型，但似乎阻力较大，没有形成实际的规则建议和立法草案。

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