荆向丽：“一事不二罚”法律适用问题解析 | 衡石·观点

查看更多请点击栏目图片

01

案例选编

▸案例一：对共同违法行为人由不同行政机关分别进行处罚，是否违反“一事不二罚”原则？

▸案例二：对个体工商户适用“双罚制”，是否违反“一事不二罚”原则？

▸案例三：想象竞合情形下“一事不二罚”原则的适用

02

衡石观点

▸对共同违法行为人由不同行政机关分别进行处罚，不违反“一事不二罚”原则。

▸对个体工商户适用“双罚制”，违反“一事不二罚”原则。

▸同一个违法行为违反多个法律规范，按照罚款数额高的规定给予罚款处罚。

03

结 语

Part.

01

2021年9月22日，上海市某市场监督管理局（以下简称某市监局）对某食品公司在本市XX路店销售的两款雪花麻花（黑糖味、芝麻味）进行监督抽查。经上海市A研究院检验，该上述两款食品过氧化值超标，检验结论为不合格。送达检验报告后，某市监局在XX路店的现场检查中发现上述两款雪花麻花不再销售，但现场未有召回告示。

某食品公司提出复检申请后，经上海市B研究院检验，仍因过氧化值超标被判断为不合格产品。某市监局于2021年11月16日送达复检报告，同日办理案件来源登记，11月18日作出立案决定。2021年12月17日14时，某食品公司在XX路店接受询问调查，其工作人员提供了某食品公司委托XX公司生产的、生产批次为2021年5月10日两款雪花麻花的采购、销售、库存和销毁情况，并称其在采购过程中履行了索证、索票的义务，严格按照流程考察供应商，每批进货都索取检验报告。2022年1月26日，某食品公司工作人员接受某市监局询问，陈述了两款雪花麻花的销售、货值、利润等情况。某市监局于3月10日发出行政处罚听证告知，于6月23日举行公开听证。在2月8日、7月18日二次延长案件办理期限后，某市监局于8月12日作出被诉处罚决定，决定减轻处罚如下：1.没收违法所得6,340.53元；2.罚款67,580.25元。

某食品公司申请行政复议。上海市某区人民政府（以下简称某区政府）经审理，并经依法延长审理期限，于2022年12月9日作出被诉复议决定，维持被诉处罚决定。某食品公司因此提起本次诉讼，请求判决撤销被诉处罚决定和被诉复议决定。

法院还查明

2020年8月20日，某食品公司向湖南某公司出具品牌授权书，授权湖南某公司在某食品公司订购的雪花麻花（黑糖味和芝麻味）包装上使用授权商标，授权期限2020年9月1日至2021年8月31日。双方签订委托生产合同。再查明，湖南省某区市场监督管理局以湖南某公司生产的两款雪花麻花过氧化值超标为由，认定构成生产其他不符合食品安全标准的食品行为，对湖南某公司处以罚款5,000元的行政处罚。

法院经审理认为

在委托生产加工食品的法律关系中，某食品公司是法律意义上的食品生产者，应承担食品质量安全责任；市场监管部门对食品安全违法行为共同实施者分别作出处罚，不违反“一事不再罚”的法律原则；某市监局根据某食品公司违法行为的时间跨度、涉及人数、行为性质、损害后果及未开展召回工作等情况作出的被诉处罚决定，裁量适当。某区政府依法履行了法定复议程序，在行政复议延长期限内作出被诉复议决定并送达，复议决定合法。据此，法院判决驳回某食品公司的诉讼请求。

Part.

02

云南省丽江市古城区某季废旧金属回收服务站（以下简称某季服务站）成立于2018年2月23日，系经营废旧金属回收服务的个体工商户，由李某个人经营。2023年5月12日17时34分许，在某季服务站经营场所内，员工曾某在使用切割机切割存放过易燃液体的密闭不锈钢桶过程中致钢桶爆炸，造成该名工人经120现场抢救无效死亡。丽江市某区应急管理局（以下简称某应急局）接到发生爆炸事故的消息后即前往现场进行处置。之后，于8月2日作出某应急事故罚〔2023〕1-1号《行政处罚决定》（以下简称被诉处罚决定），以某季服务站违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第二十条的规定，给予其罚款人民币30万元的行政处罚；同日作出某应急事故罚〔2023〕1-2号《行政处罚决定》，以李某作为本单位安全生产第一责任人，履行安全生产工作职责不到位，使用无证人员从事特种作业，违反安全生产法第二十一条的规定，给予李某罚款1.62万元的行政处罚。2023年9月6日，李某足额缴纳个人应承担的罚款1.62万元。

此后，某季服务站以某应急局将其认定为公司或单位的行为没有法律依据，对该站处罚违反“一事不二罚”规定，以及作出行政行为时未考虑李某已经足额赔偿受害人、李某自身存在家庭经济困难等情况为由，对某应急局提起行政诉讼，请求法院撤销被诉处罚决定。

一审法院经审理后认为

《安全生产法》第十六条规定：“国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任单位和责任人员的法律责任。”据此，生产安全事故责任追究实行追究责任单位和责任人员的“双罚制”。但“双罚制”的前提应当为责任单位和责任人员在承担法律责任的资格上相互独立，承担罚款处罚的责任财产亦相互独立。个体工商户属于特殊自然人，本身并无独立财产，系以经营者个人或其家庭财产承担责任，个体工商户与经营者个人（或其家庭）在资格、责任财产上均非相互独立。对涉个体工商户的安全事故责任追究不能适用“双罚制”，也不能按照“责任单位”的责任标准追究责任，直接按照个人责任标准追究经营者个人或其家庭成员责任即可，否则即违反《行政处罚法》第二十九条关于“一事不二罚”的规定，也在实质上对处罚对象不公。据此，该法院于2024年3月6日作出（2023）云0702行初27号行政判决：撤销被诉处罚决定。

一审宣判后，某应急局提起上诉。二审法院于2024年4月29日作出（2024）云07行终16号行政判决：驳回上诉，维持原判。

Part.

03

2023年1月至4月，王某亮在未取得医疗机构执业资质的情况下，在其经营的王氏修脚堂内开展治疗灰指甲、跖疣等疾病并收取费用的诊疗活动。4月23日，某市卫生健康局向王某亮出具《卫生监督意见书》，责令其立即停止医疗执业活动。7月11日，某市卫生健康局作出某卫医罚〔2023〕4002号《行政处罚决定》（以下简称被诉处罚决定），认定王某亮在未取得医疗机构执业许可证及《医师资格证书》《医师执业证书》等行医资质的情况下，擅自在王氏修脚堂内设置诊疗场所开展治疗灰指甲等疾病的诊疗活动，违反《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第三十八条的规定，依据该法第九十九条第一款、《山东省卫生健康行政处罚裁量基准》第一条的规定，决定给予王某亮没收医疗器械、没收违法所得并处罚款8万元的行政处罚。

王某亮不服，向某市人民政府申请行政复议，某市人民政府于同年10月20日作出某政复决字〔2023〕10号《行政复议决定》（以下简称被诉复议决定），维持某市卫生健康局作出的被诉处罚决定。王某亮起诉要求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定。一审法院作出（2023）鲁1083行初78号行政判决，驳回王某亮的诉讼请求。王某亮提起上诉。

二审法院经审理后认为

为规范医疗诊疗活动，确保患者生命健康安全，个人从事医师执业活动依法应当注册取得医师执业证书；任何单位或者个人，未取得医疗机构执业许可证或者未经备案，不得开展诊疗活动。本案在卷证据可以证明王某亮的涉案诊疗行为同时违反医师管理、医疗机构管理等多项法律规定，应予处罚。通过对《中华人民共和国医师法》第五十九条与《医疗机构管理条例》第四十三条第二款两种罚则最高幅度的比较，前者明显高于后者，故本案应当适用《中华人民共和国医师法》第五十九条规定进行处罚。据此，该法院于2024年5月26日作出（2024）鲁10行终33号行政判决：撤销一审行政判决；撤销被诉处罚决定和被诉复议决定；责令某市卫生健康局于收到判决后六十日内重新作出处理。

Part.

01

共同违法行为是指两个以上的主体共同实施的行政违法行为。我国的《行政处罚法》作为行政处罚的一般法，缺乏对共同违法行为的专门性规定，司法实践中对共同违法行为处罚的认定标准和处断规则不统一，极易引发争议，且难以从司法裁判统一的角度综合评判被诉处罚决定的合理性。

案例一中，某食品公司对被诉处罚决定不服的主要理由是：其与湖南某公司是一个共同违法行为的共同实施者，二者对外承担不分份额、不分次序的共同连带责任，其中一方承担责任后，全体责任人的责任归于消灭。案例一中湖南某公司已因该违法行为承担了相应的法律责任，某市监局再对某食品公司作出行政处罚，是对同一违法行为作出的两次处罚，违反“一事不二罚”的基本法律原则。

其次，某食品公司还认为湖南某公司作为实际生产商仅被处以罚款5,000元，而其作为法律拟制生产商却被罚款67,580.25元，明显违反比例原则及过罚相当原则。某食品公司提出上述观点的实质，是将“共同违法行为”视为“一个违法行为”即“一事”，对“一事”只能处罚一次，否则构成“二罚”。而案例一行政机关与法院的裁判观点一致，对于违法行为是一个或是多个的认定，只要其中的一个构成要件不同，就认定为不是同一个违法行为，即案例一中不同的市场监管部门对食品安全违法行为的共同实施者分别作出处罚，系因违法行为人不同，不属于“一个违法行为”，分别作出处罚不违反“一事不二罚”原则。同时，法院认为行政机关分别处罚时考虑不同行为人违法行为的时间跨度、涉及人数、行为性质、损害后果及未开展召回工作等情况作出的处罚，裁量适当，符合过罚相当原则。案例一的实质是对“共同违法行为”是否属于“一个违法行为”，即是否属于“一事”产生的争议。

“一事”是指“一个违法行为”，从字眼上看，“一事”或“一个违法行为”浅显易懂，词义明确。然而现实世界中，应当受到行政处罚的违法行为表象繁多，在行政执法或司法裁判的具体实践中，如何甄别、界定实在是困难重重。违法行为包括自然的一个行为和法律拟制的一个行为。自然行为还包括一次性行为、持续性行为和继续性行为等，在法律层面缺乏统一性和明确性，学界也无法达成共识，各地的行政审判标准亦尚未达到高度一致。学界归纳起来主要有“行为意思说”“行政法义务说”“法律规范说”“行为构成要件说”“同一事实理由说”。

有学者将上述学说综合起来认为：当事人的“一个违法行为”，系指一个当事人在特定的时间、地点作出的，违反一个法律规范或同时违反多个法律规范，依法可行政处罚并适用“一事不二罚”原则的违反行政管理秩序的行为。它包括一次违法行为和经过法定侵害的连续违法或继续违法行为，以及竞合违法行为。司法界有大法官持“行为构成要件说”，认为：对于当事人实施的违法行为是一个违法行为还是数个违法行为，《行政处罚法》并未规定具体的判断标准，需要行政机关以违法行为的构成要件为基础，综合考虑违法行为人的主观意图、行为的外在形态和所处的时空状态、受侵害的法益及多个法益之间的关系等因素，并在遵循有关拟制行为个数的法律规定的前提下加以认定。司法实践层面，主流的裁判观点倾向于将“一事”限定于“法定一个行为”之上，即根据法律规范的构成要件来认定违法行为的个数。案例一的判决即持此种观点。

从“一事不二罚”原则的法律规定本身看，《行政处罚法》第二十九条关于“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，从文义解释上，“同一个违法行为”隐含着“同一当事人”的前提；从立法目的看，该条规定禁止的是针对同一个违法主体的重复处罚，是为了防止多头处罚、交叉处罚等，“在于防止重复处罚，体现过罚相当的法律原则，以保护当事人的合法权益”。

而共同违法行为具有区别于单一违法行为的构成要件。构成共同违法行为必须由两个以上主体实施，且具有共同的违法故意，从客观要件来看，各行为人通过分工协作共同导致了违法结果的发生。值得注意的是，共同违法行为在外部表现为一个共同的违法事实，如构成民事上的共同侵权时，对外承担共同连带责任，正如某食品公司所述，其中一方承担责任后，全体责任人的责任归于消灭。

然而，行政责任的性质与民事责任完全不同，并非对共同违法的一个行为人进行处罚后，另一个共同违法行为人即可逃避处罚。在对共同违法行为的法律评价上，对于各行为人的处罚根据各行为人的参与程度、作用大小、过错轻重进行分别考量。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十七条第一款明确规定，共同违反治安管理的，根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚。这一规定为治安管理领域的共同违法处罚提供了明确的法律依据。《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第五十二条、《水行政处罚实施办法》（2023年修订）第十四条第二款等亦进行了相应的规定。当然，上述规定仅适用于特定行政领域，目前尚缺乏行政处罚一般法层面的统一规范。

从共同违法案件分别处罚的法理上看，一是符合过罚相当原则。共同违法案件中，对起主要作用的行为人与起次要辅助作用的行为人施加相同的处罚，显然违反过罚相当原则。分别处罚正是根据各行为人的具体情节分别量罚，以实现处罚的个别化与精准化。二是符合责任主义原则。责任主义原则要求行政处罚必须与行为人的个人责任相适应。只有分别处罚才能实现分别评价。如采取共同模式，或对其中一人处罚其他人不予处罚，将难以区别各行为人的具体责任，造成处罚失衡。

更进一步考虑，对共同违法行为进行分别处罚，关注的是在多个主体共同实施违法行为的场合，对不同主体之间法律责任的分配，核心是实现对各行为人责任的精准评价及分别担责。属于横向维度的思考，属于分配维度的责任承担。“一事不二罚”原则的核心关切是防止对同一个主体的过度、重复追责，属于“量”的维度上的禁止重复。如案例一中某食品公司将共同违法行为错误视为“一个违法行为”，就是将对不同主体的分别处罚错误地等同于“对同一主体的重复处罚”，其主张难以得到支持。

总而言之，“一事不二罚”原则禁止的是对“同一当事人”的重复处罚，而共同违法行为涉及多个独立的违法主体，各行为人因参与共同违法行为时分工或参与的行为、过错程度并不相同，且有时各行为人的违法地点不同，分别由不同的行政执法机关管辖，分别处罚正是过罚相当原则及责任主义的必然要求，其解决的是共同违法案件中多个不同主体之间责任如何承担，而“一事不二罚”解决的是对单一主体的同一行为能否重复评价的问题，二者并行不悖，对共同违法行为人由不同行政机关分别进行处罚，并不违反“一事不二罚”原则。

P22

02

双罚制是我国行政处罚领域的一项重要制度安排，目的在于通过对违法单位和直接责任人员同时进行处罚，以强化企业及管理层的法律责任意识。这一制度在安全生产、环境保护等法律中均有体现，其基本内涵是对违法单位处以罚款，同时对负有责任的单位直接主管人员和其他直接责任人员处以罚款或行政拘留等处罚。双罚制能否适用于个体工商户，行政机关对个体工商户及其经营者分别处以罚款，是否构成对“一事不二罚”原则的违反，理论界和实务界存在不同认识，就像案例二中显示的，行政机关认为双罚制适用于所有生产经营单位，个体工商户也不例外。而一、二审法院的裁判观点均认为，个体工商户不具有独立的经营者的法律人格，对其使用双罚制将构成实质上的重复处罚，违反“一事不二罚”原则。

从个体工商户的法律地位看，其一，个体工商户的本质属性是自然人。从《民法通则》到《民法总则》《民法典》，个体工商户始终规定在自然人一章。《民法典》第五十四条规定：“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号”。也就意味着，自然人从事工商业经营活动时，经依法登记，从法律意义上讲，不再称呼为自然人，而是称之为个体工商户。个体工商户是自然人从事工商业经营活动的法律化表达方式，是对自然人商事资格的确认，即使为了经营活动可以起字号，亦非自然人重新或另外创设的新的独立的民事主体，也并不意味着个体工商户已经获得了独立于自然人的法律人格。

其二，个体工商户没有独立的财产。《民法典》第五十六条第一款规定：“个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担”。个体工商户没有区别于经营者的独立财产。其经营所产生的债务直接由经营者个人或家庭财产承担无限责任。

其三，个体工商户不同于其他组织。《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国民事诉讼法> 的解释》第五十二条的规定，以列举方式界定了其他组织的范围，明确将个体工商户排除在外。个体工商户不属于其他组织，而属于自然人的特殊形态，在民事法律关系中已形成共识。

从双罚制的规范前提看，双罚制的制度逻辑是单位与责任人是两个独立的主体。一是法律资格具有独立性。单位法人或非法人组织具有独立于其成员的法律人格。公司以其独立性、独立法人资格参与法律关系，享有权利、承担义务，其管理层成员即责任人虽代表公司行事，但在法律上仍然是独立的自然人主体。

二是责任财产具有独立性。单位的财产独立于其成员的财产，公司拥有独立的法人财产，合伙企业等非法人组织也具有相对独立的财产。正因为如此，对单位的处罚和对责任人的处罚分别指向不同的责任财产，不存在对同一主体所有的财产进行实质性的重复处罚。《安全生产法》第十六条规定的生产安全责任事故追究制度，其规范构造正是建立在上述双重独立性的基础之上。双罚制的制度设计以违法单位和责任人在承担法律责任上的资格相互独立、承担罚款处罚的责任财产相互独立为前提。

从“一事不二罚”原则规范内涵看，其核心要义可以分解为三个要件：一是被处罚对象必须是同一个违法主体，二是处罚所针对的必须是同一个违法行为，三是不得给予两次以上的罚款处罚，三个条件必须同时满足，方构成对“一事不二罚”原则的违反。

案例二中，某应急局分别以某季服务站和责任人李某为处罚对象作出行政处罚决定，虽从形式上看名称不同，然李某系个体工商户某季服务站的经营者。基于上述对个体工商户法律地位的解析，对个体工商户某季服务站的被诉处罚决定和对经营者李某的处罚决定在实质上都指向同一个责任主体和同一个责任财产，实质上是对同一个违法行为进行了两次评价，构成实质上的重复处罚。

总而言之，双罚制是我国在安全生产、环境保护等领域确立的行政处罚特别制度，以“责任单位”与“责任人”在法律主体资格和责任财产上相互独立为前提。个体工商户作为自然人的特殊经营形式，本身不具有独立于经营者的责任财产和法律人格，其与经营者在资格和财产上完全混同。在个体工商户发生违法行为的情形下，行政执法机关若同时对个体工商户及经营者处以罚款，实质上是对同一责任主体的同一违法行为给予两次罚款处罚，违反“一事不二罚”原则。

Part.

03

《行政处罚法》第二十九条第二款规定：“同一个违法行为违反多个法律规范，应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。这是“一事不二罚”原则对“竞合违法行为”的适用。该规定是对竞合违法行为给予罚款处罚的直接规范依据。想象竞合情境下的违法行为，在行政法意义上，本质属一个自然行为，但该行为同时触犯多个法律规范，且各规范之间不存在构成要件的包容或交叉关系。与法条竞合或《立法法》确立的特别法优于一般法等规则不同，想象竞合的处理在对同一违法行为按照不同的法律规范分别评价后，根据上述规定，遵循“择一择重”处断的基本逻辑。

该条款在行政执法实践中引发了持续的争议，例如，一个驾驶员酒后驾驶车辆从事非法营运的行为，违反《中华人民共和国道路交通安全法（2021年修正）》关于酒驾和《中华人民共和国道路运输条例（2026年修订）》关于非法营运两个法律规范的相关规定，两个执法部门均有权处罚，在实践中应当由谁处罚？按何标准处罚？同样，比如案例三中，王某亮在未取得医疗机构执业资质的情况下在其经营的王氏修脚堂内开展治疗灰指甲、跖疣等疾病并收取费用的诊疗活动，选择哪部法律规范进行行政执法，如何给予相应罚款的处罚？这些争议的核心在于想象竞合情形下，“择一择重”究竟如何实际操作？是否意味着放弃对部分违法行为的评价？根据两个法律规范分别给予罚款的处罚是否违反“一事不二罚”原则？

对于竞合违法行为的处理是从判断行为个数着手的。单一的违法行为，即“一事”“同一违法行为”的判断，无论是自然的一个违法行为还是法律拟制的一个违法行为，该违法行为只违反一个法律规范，涉及一个法律关系，进而根据该法律规范予以评价。而竞合违法行为也属于一个违法行为，只是该一个违法行为涉及到多个法律规范。

案例三中王某亮的一个涉案诊疗行为，同时违反《中华人民共和国医师法》中涉及医师管理的规定和《医疗机构管理条例》中涉及医疗机构管理等的相关规定，均应予行政处罚。

值得注意的是，“择一择重”处罚仅指行政法律规范与行政法律规范的竞合。刑事法律与行政法律的竞合，如最高人民法院发布211号指导性案例，裁判主旨明确为：“违法行为人的同一行为既违反行政法应受行政处罚，又触犯刑法应受刑罚处罚的情形下，行政机关在将案件移送公安机关时不应因案件移送而撤销已经作出的行政处罚。对刑事判决未涉及的行政处罚事项，行政机关在刑事判决生效后作出行政处罚决定的，人民法院应予支持”，即此时的法律适用，属于相排斥的竞合，违法行为被追究刑事责任后，不得同时追究行政责任；如未涉及的行政处罚事项，行政机关仍可进行行政处罚。

“一事不二罚”原则在“竞合违法行为”的适用上，遵循“择一择重”的处断。关于罚款数额高的判断标准，实践与理论已形成较为一致的认识。其一，适用法律规范规定的罚款幅度上限高的规定。上述案例中，对于王某亮违法行为的处罚，对比《中华人民共和国医师法》第五十九条与《医疗机构管理条例》第四十三条第二款规定，前者罚款最高幅度上限明显高于后者，据此，某市卫生健康局作出的被诉处罚决定因适用法律错误，违反“择一择重”的处断，被行政判决撤销。其二，没有罚款上限或上限一致的比较罚款下限，进而适用罚款下限高的规定。其三，仅禁止两次以上的罚款，不禁止并处罚款以外的各种处罚种类，如吊销许可证、行政拘留，多个法律规定不同种类的处罚可以一并实施。

在“一事不二罚”原则的适用上，对共同违法行为人由不同行政机关分别进行处罚，着眼于“一事”的判断上；对个体工商户不适用双罚制，着眼于“二罚”内核的掌握上；“竞合违法行为”遵循“择一择重”的处断，着眼于法律规范的选择适用上。以上案例仅系适用“一事不二罚”原则中遇到的众多案例的一小部分，旨在明确适用“一事不再罚”原则裁判的部分观点，以及相应的裁判思路，以期为以后类似案件的处理提供一点启发和参考。

值班编辑：卜玉