乌克兰摩尔多瓦“喜提入欧加速包”，插队比排队更管用？

【文/观察者网 熊超然】

对于部分国家来说，在通往加入欧盟的道路上，似乎正出现一条“快车道”。

当地时间9月27日，美国“政客新闻网”欧洲版（POLITICO EU）独家报道披露，欧盟正考虑为黑山、乌克兰、摩尔多瓦和阿尔巴尼亚制定专门的“入盟路线图”，旨在加快这一已持续数十年的进程，而其他候选国则相对滞后。

两名参与相关方案制定的欧盟委员会高级官员透露，路线图将为四国列出明确的改革重点、时间节点，并为完成入盟谈判中的关键阶段设定大致日期。

按照报道，这将是欧盟首次考虑向这些被视为“最接近加入欧盟”的候选国提供更加明确的入盟路径。只要继续完成必要改革，这些国家将获得有关最终完成谈判的更明确预期。路线图还将规定每一组改革，即所谓“谈判集群”（谈判章节）大致何时完成，同时也会给现有欧盟成员国提出相应要求，毕竟候选国要继续推进入盟进程，最终仍需要所有成员国一致同意。

消息放出后，这份名单本身就颇值得玩味。

因为欧盟的“入盟队伍”里，还有候选者已经等了很多年，甚至比乌克兰、摩尔多瓦早得多，却没有获得此次“路线图”待遇。POLITICO EU明确提到，北马其顿、波黑、科索沃当局目前不会获得这类路线图，格鲁吉亚、土耳其和塞尔维亚也不在名单之内。报道援引欧盟方面人士声称，这些候选方的入盟申请都因所谓“民主和司法领域的‘倒退’”而陷入停滞。

比利时布鲁塞尔，欧盟委员会总部。 IC Photo

谁走得快，谁先走？

从谈判进度看，欧盟确实有一定理由把黑山和阿尔巴尼亚放在前面。

根据欧盟7月14日公布的资料显示，欧盟当天罕见地与乌克兰、黑山、摩尔多瓦和阿尔巴尼亚分别举行了4场入盟会议。乌克兰和摩尔多瓦开启了新的谈判章节，黑山和阿尔巴尼亚则继续暂时关闭具体谈判章节。

其中，黑山已经开启全部33个谈判章节，截至7月14日已有18个暂时关闭”（Provisionally closed，即通过了阶段性审核）；阿尔巴尼亚同样已经开启全部33个谈判章节，并在7月暂时关闭了科学与研究、教育与文化、对外关系3个谈判章节。

在2025年扩员报告中，欧盟委员会也明确表示，扩员仍然遵循“以改革成果为基础”的原则，候选国在“民主、法治和基本权利”等领域的改革速度，将直接影响入盟速度。报告同时点名黑山、阿尔巴尼亚、乌克兰和摩尔多瓦过去一年取得了“明显进展”。

但问题是，乌克兰和摩尔多瓦的情况显然又不完全一样。

乌克兰2022年2月申请加入欧盟，2022年6月获得候选国地位，2024年正式启动入盟谈判，但今年6月才开启首个谈判章节。摩尔多瓦同样是在2022年申请，当年就获得候选国地位，并于2024年启动谈判。

也就是说，如果单纯按照“排队时间”，它们远远轮不到最前面。然而，欧盟现在显然已经不只是按照“谁先申请”的顺序来排队了。

地缘政治，正成为扩员的另一把尺子

今年6月，欧洲理事会主席科斯塔宣布，欧盟成员国同意开启乌克兰和摩尔多瓦的首个入盟谈判章节。他直接表示，“扩员是一项战略选择”，扩大欧盟有助于强化欧洲大陆的和平、安全与繁荣。

欧盟委员会主席冯德莱恩本月发表“盟情咨文”时也强调，在一个“更加危险和碎片化”的世界里，欧洲安全取决于周边地区的稳定，并称扩员仍将坚持“以成果为基础”，但欧盟将向候选国提供支持。

为什么乌克兰、摩尔多瓦会和黑山、阿尔巴尼亚这两批“新老候选国”，如今会被放进同一批“优先名单”？

值得注意的是，欧盟的文件已开始使用“地缘政治必要性”这样的表述。欧盟委员会关于扩员政策的文件称，扩员已成为一种“政治和地缘战略上的必要事项”；但与此同时，候选国又仍必须经过严格的、以改革成果为基础的程序。

这两句话放在一起，恰恰构成了如今欧盟扩员政策的矛盾：地缘政治要求欧盟“搞快点”，传统入盟规则却要求“慢慢来”。

现在，欧盟开始考虑第三条路。

POLITICO EU披露，欧盟正同步改革“入盟前政策”，准备让候选国在正式加入之前就逐步获得更多欧盟经济利益和参与共同项目的机会。负责这项政策评估的是冯德莱恩的高级顾问亚历山大·亚当，相关评估计划于10月6日提交欧盟高层。

负责扩大事务的欧盟委员玛尔塔·科斯，此前已公开提出所谓“渐进式融入”的概念。她在9月初表示，2026年已成为欧盟扩员取得进展的“创纪录之年”，一些候选国可能在本世纪20年代结束前完成谈判。她同时承认，欧盟需要解决“地缘政治必要性”和“以成果为基础的入盟原则”之间的矛盾。

甚至在候选国成为正式成员后，欧盟也在考虑增加“保险栓”。POLITICO EU称，冯德莱恩和科斯准备提出一系列制度调整，包括紧急保障条款，以及在新成员加入后设置过渡期，在一定时间内限制其享有部分成员权利，以防止新成员破坏欧盟关键政策或违背入盟承诺。

报道指出，一些欧盟成员国对于接纳新成员仍然相当谨慎。比如，匈牙利近年来成为欧盟眼中的“刺头”，其利用成员国否决权阻碍对俄制裁和对乌克兰支持，让其他成员感到担忧：如果一个新成员未来也利用否决权，欧盟可能面临更多决策瘫痪风险。

而根据欧盟规则，新成员加入必须得到现有成员国一致同意。因此，这次“四国路线图”的出现，并不意味着“四国即将入盟”。

土耳其等了近40年，为啥没走上“快车道”？

与这四国形成反差的，则是其他一些候选国。

获得候选国资格，只是加入欧盟漫长道路的开始。土耳其自1999年，北马其顿自2005年，塞尔维亚自2012年起都成为了候选国，但至今没有正式加入欧盟。目前，克罗地亚是最近一个加入欧盟的国家——这发生在2013年，总共历时10年。

欧盟委员会资料显示，土耳其1987年就申请加入当时的欧洲经济共同体，1999年获得候选国地位，2005年正式启动入盟谈判。然而，欧盟在2018年认定，由于土耳其在“民主制度”“基本权利”和“司法独立”等关键领域持续出现所谓“倒退”，其入盟谈判实际上已经陷入停滞。

如今，土耳其仍是欧盟候选国，也是欧盟在移民、贸易、安全等问题上的重要合作伙伴，但入盟谈判没有恢复。欧盟相关资料显示，土耳其此前共开启16个谈判章节，仅1个暂时关闭，最近一次入盟会议还是2016年。

塞尔维亚的情况则有所不同。

塞尔维亚2009年申请加入欧盟，2012年获得候选国地位，2014年正式启动谈判。目前35个谈判章节中有22个已经开启，但只有2个暂时关闭。欧盟近年来持续要求塞尔维亚推进“法治、司法和选举改革”，并试图施压其与科索沃当局“关系正常化”。

所以，与黑山、阿尔巴尼亚相比，土耳其和塞尔维亚并非只是“排队时间不够”，而是各自存在欧盟认为更难绕开的政治和制度问题。

布鲁塞尔方面当然可以说，黑山和阿尔巴尼亚的谈判进度确实更快，乌克兰和摩尔多瓦也取得了新的改革成果，路线图并不是“开后门”。

但另一方面，欧盟自己也已经承认，扩员具有越来越明显的地缘战略意义。

而接下来，真正的考验很快就会到来。

POLITICO EU透露，欧盟领导人将在10月15日至16日举行的峰会上讨论“扩员和内部改革”，届时各国领导人将决定欧盟究竟应该以怎样的速度、怎样的制度迎接新成员。科斯则希望通过即将到来的政策调整和领导人讨论，让今年秋天成为所谓的“扩员之秋”。

欧盟眼下真正急需回答的，已经不只是“谁有资格加入”，而是当欧洲的安全和地缘政治需要推动扩员提速时，过去那套漫长的“排队规则”，还能不能完全照旧？

这也难怪一些国家已经对欧盟心生怨念。2023年8月，时任波黑塞族共和国总统米洛拉德·多迪克（Milorad Dodik）曾表示：“（加入）欧盟有一个替代方案。鉴于布鲁塞尔方面不断提出新的、不明确的入盟条件，我认为波黑应该提交加入金砖国家组织的申请。我相信这会在（加入）欧盟之前被接受。”

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