大变局下的“中立公投”：瑞士人拒绝“严守中立”考验国家战略能力

9月27日瑞士按计划举行中立动议公投，结果是超过70%的选民否决了一项旨在将更严格中立原则写入宪法的动议。这项动议源自俄乌冲突爆发、欧洲安全局势生变，“严守中立”还是“灵活中立”之争检验的是新形势下瑞士如何选择国家外交与安全战略。

出于灵活空间、“亲俄”争议、发起人动机等因素的考量，多数瑞士人坚持联邦政府现行的“灵活中立”路线，可这再次证明瑞士中立原则的内涵在历史的长河中随时可能改变。今非昔比，两个世纪前瑞士成为中立国的条件和因素都已发生深刻变化，公投的结束并未终结瑞士的“永久中立”之问。

当地时间2026年9月27日，瑞士伯尔尼，“支持瑞士”组织主席斯特凡·里蒂克、前国民议会议员瓦尔特·沃布曼、“中立倡议”委员会成员樊尚·格雷戈洛与塞缪尔·索马拉加，以及当地政客布里娜·格费勒观看“维护瑞士中立（中立倡议）”公投的结果。视觉中国 图

要中立，不要“严守中立”

根据瑞士“公民表决”和“公民倡议”形式的直接民主机制，修改宪法条款、签订期限15年以上国际条约、加入重要国际组织需经全民表决、各州通过方可生效。此类重要动议如要通过全民公投，就必须获得多数选民和多数州的双重支持。中立动议触及瑞士宪法内容，因此必须交由公投决定是否实施。

与三个月前的“人口封顶”公投类似，此次“维护瑞士中立（中立动议）”公投同样出自右翼阵营。动议内容包括：将更为严格的永久武装中立原则写入宪法；瑞士不应加入任何军事或防务联盟，也不应与此类联盟合作，除非瑞士遭受或面临迫在眉睫的军事攻击；瑞士不得参与第三国之间的军事冲突，也不得对交战国实施制裁，除非是联合国制裁和旨在防止规避制裁的措施；瑞士应利用中立优势发挥调解方作用。

早在2022年11月，瑞士右翼主权主义组织“亲瑞士”（Pro Schweiz）就发起了中立动议，并获得强硬右翼政党瑞士人民党（SVP）支持。但动议转化为公投的道路格外漫长：2024年4月中旬，“亲瑞士”提交了超过13万份有效选民联署，迈过了18个月内收集至少10万份联署的法定门槛；此后瑞士联邦委员会、联邦议会两院都有意拒绝该提案，却就是否拿出反提案陷入分歧和长期拉锯……

到了今年3月，随着联邦议会确定无法通过反提案，原始版本的中立动议终于要直面选民抉择。7月28日，瑞士联邦政府宣布于9月27日举行“中立动议”和“食品动议”两项全民公投，正式打响了围绕瑞士“灵活中立”还是“严守中立”的国家定位和战略选择之争。

从动议出现的时间可知，中立问题的最新争论源自 2022年2月全面升级的俄乌冲突。战争爆发后瑞士在很大程度上与欧盟政策保持一致，特别是对俄实施多轮制裁、为武器出口“松绑”；与此同时瑞士加强了与北约和欧盟国家的安全合作，并于2024年加入旨在增强北约欧洲成员国防空能力的“欧洲天空之盾倡议”。

批评者认为上述举措损害甚至违背了瑞士传统的“中立国”地位，他们正是中立动议的支持主力。此前支持“人口封顶”、限制欧洲人员自由流动的民粹右翼阵营自不必说，另一个自称不带政治色彩的组织“国际日内瓦委员会及其中立性委员会”也认为瑞士中立、公正的国际形象正遭到威胁。

该组织领导人萨穆埃尔·索马鲁加的解释正是“绝对中立”支持者的典型逻辑：绝对中立是瑞士过去经济稳定、吸引投资的成功关键，并确保瑞士安全地发挥调解方的作用（“如果我们成为对话的渠道，没有人会射杀信使”）；现如今瑞士与欧盟外交政策走得太近，事实上已经“选边站”，而“中立一点点就不再是中立”。

然而多数瑞士人对“绝对中立”或“严守中立”并不买账。在瑞士政坛，除了议会最大党瑞士人民党大力鼓吹，其他主要政党都反对中立动议。瑞士联邦委员会以官方身份亲自下场，在8月11日发文“拒绝教条的解读（中立），坚持符合国家利益的既定惯例”。瑞士联邦副主席兼外长伊尼亚齐奥·卡西斯指出，正是因为能够恰当地应对新的挑战，才使得瑞士的中立地位如此强大。

9月中旬瑞媒Tamedia集团和《20分钟报》的联合民调显示，68%的民众反对“严守中立”的动议，支持者只有31%（而且比一个月前降低了五个百分点）。除了瑞士人民党的选民（72%赞成动议），其他群体都呈现出一边倒反对的态度。公投压倒性的反对结果（29.85%赞成、70.15%反对，26个州全部多数反对）则是对民意的再次印证。

从原则上说，多数瑞士人担心僵化的中立政策导致国家缺乏回旋余地、陷入外交孤立。而俄罗斯也给他们送了一波助攻——动议发起者试图淡化“亲俄”色彩、主打“和平”招牌，可俄罗斯外交部发言人扎哈罗娃对动议的公开赞赏让不少瑞士人感觉“外部势力介入”；近期德国莱比锡机场无人机袭击、俄军机进入波兰和芬兰湾上空等事件，更让瑞士人相信瑞军方的说法：“瑞士是莫斯科的目标之一。”

对动议发起人真实动机的怀疑也是动议失败的一个因素。瑞士企业家、政治人物克里斯托夫·布洛赫是动议的主要发起者，他的企业埃姆斯（Ems-Chemie）在全球不同政治阵营的国家布局（包括不顾国际制裁、与南非种族隔离时期的白人政府保持商业往来），至今仍在俄罗斯开展业务。不少瑞士人怀疑，布洛赫以86岁高龄为公投奔走，捍卫的未必是中立原则，而是自己的全球商业利益。

支持“严守中立”的群体与支持“人口封顶”的群体相似，高度聚集于意大利语和德语区（支持率超过40%的只有一个意大利语州和两个德语州）、受教育程度偏低的保守选民和部分乡村居民。不过一个显著区别在于这一次65岁以上的瑞士人更强烈地反对动议：他们经历过冷战年代，深知瑞士的生存之道在于身处西方阵营的同时保持中立。

当地时间2026年9月25日，瑞士埃帕尼，一张写有“不要战争 支持瑞士中立”的选举海报张贴在路旁。视觉中国 图

地区动荡，“永久中立”何以为继？

尽管反对者以绝对优势否决了“严守中立”的动议，但正如瑞媒瑞士资讯所说，关于中立的辩论远未结束。11月29日瑞士将举行公投，决定是否同意2025年12月19日联邦议会通过修改、放宽的《战争物资法》。修正案允许瑞士向部分亲密伙伴（不包括乌克兰）出口武器，瑞士中右翼政党出于刺激本国军工产业的需要支持“解绑”。

瑞士的中立传统最早可追溯到1515年马里尼亚诺战役，战败的旧瑞士邦联放弃了扩张政策、停止介入欧洲大战；1648年结束三十年战争的《威斯特伐利亚和约》正式承认瑞士脱离神圣罗马帝国独立，禁止他国借道瑞士领土；1815年拿破仑彻底失败后召开的维也纳会议以及同年签署的《巴黎条约》首次正式确认瑞士为永久中立国。

欧洲列强的承认奠定了瑞士中立国地位的基础。1848年瑞士宪法规定了联邦机构有权力和责任捍卫国家中立。1907年《海牙公约》规定了中立国及其人民在战争中的权利和义务，最终以国际法形式界定了瑞士的中立地位。两次世界大战期间，瑞士坚持武装中立，同时成为各交战集团的外交、商贸、谍报舞台，收容了约30万难民。

瑞士能维系其两个多世纪的中立地位，并非全然指望各国承认且“守规矩”。首先瑞士坚持“武装中立”的传统，一战爆发后一周内就动员了22万兵力，如今仍维持着14.7万人的现役兵力，要求19至34岁男性公民必须服兵役，每人累计参加军训时间不能少于245天。常态化的动员和威慑机制，是外部大国不敢轻易干涉、瑞士捍卫其独立主权的关键。

同时瑞士国土69%为山地，增加了外国陆上侵略的难度。加上瑞士在战争与和平时期大都秉持经贸实用主义，不断加强法语、德语、意大利语区的凝聚力和内部稳定，使得瑞士作为中立国的经济、外交、军事等战略平衡价值远胜于参战。简言之，凭借自身价值的塑造，瑞士中立长期契合区域大国的利益。

然而时移世易，“既不卷入战争、又与各方做生意”的中立原则早在冷战结束后就遭到冲击。1991年海湾战争期间瑞士就参与了对伊拉克的经济制裁，1996年加入北约“和平伙伴关系计划”，1999年派非武装志愿军人参与科索沃和平进程，2002年更是通过公投、成为联合国第190个成员国。随着俄罗斯与欧洲摩擦加剧、俄乌冲突全面爆发，瑞士“灵活中立”正面临越来越多的现实拷问。

首先，传统的“瑞士式中立”能否应对新的战争形态和安全威胁？

过去200多年瑞士的中立模式是以避免陆地战争为前提，可俄乌冲突让瑞士人意识到新型战争截然不同。由于瑞士深度参与欧洲单一市场和经济一体化，特别是金融、铁路、电力、数据网络，只要战火烧往欧洲，哪怕外国没有一兵一卒越过边界，瑞士客观上已经卷入战争——面对飞越领空的无人机和导弹，阿尔卑斯山和汝拉山不再是天然屏障。

既然传统武装中立难以单独保障安全，俄乌冲突自然揭开了瑞士的“严守中立”困境：如果必须要依靠外部力量保障其安全，那么长期属于西方阵营、早就参与欧洲经济一体化的瑞士只能选择在政治和安全上靠近甚至依靠欧洲，结果就是招致俄罗斯的敌意。

形式上的中立换不来安全，真正的安全也不可能在“自我孤立”的状态下获得。一旦瑞士身处“自身难保”的困境，其担任交战方外交调解人的公信力和能力亦将弱化。2024年6月瑞士举办乌克兰和平峰会，俄方拒不出席就是明证。

其次，“瑞士式中立”能否保证务实经贸模式的可持续性、维持国家经济繁荣？

特朗普时代美国外交和贸易政策的变化，正是瑞士无法忽视但又难以应对的变数。美国是瑞士第二大贸易伙伴和最大的单一出口市场（占瑞士出口份额的约18%），长期是瑞士重要且可靠的贸易伙伴。2025年8月，特朗普政府突然宣布对瑞士近六成出口商品征收39%的关税，瑞士联邦政府在声明中承认此举对瑞士以出口为导向的经济造成巨大压力，但又无力提出反制措施，只能选择赴美谈判、寻求美国“松绑”。

经过三个月的谈判，瑞士以承诺在美国投资2000亿美元、把大量制造业带到美国、购买更多波音飞机为条件，换取了美国将进口关税降至15%。不过美国已经用极具震撼力的方式给瑞士人上了一课：美国的贸易政策以自身利益为导向，并不取决于瑞士的中立。

武装中立无法换取经济上的善意，无法避免贸易伙伴的额外关税（而放弃制裁俄罗斯也无法避免关税），这从根本上颠覆了瑞士“武装中立换取务实经贸合作”的信条。如此一来瑞士还不如加大力度推动经济贸易多元化，哪怕要为此而调整传统的中立政策。

归根结底，最重要的问题在于中立是目的还是手段？瑞士能通过中立得到什么？

1815年，欧洲列强承认瑞士中立，是因为中立的瑞士有利于欧陆稳定。2026年瑞士选民拒绝“严守中立”，是相信“灵活中立”才能更好地保护瑞士的独立、安全、繁荣、外交地位。既然如此，瑞士就需要把握与北约关系的尺度，考虑自身军力建设是否足够，评估能否承担事实“选边站”的代价。

一边是数百年的中立传统，一边是地缘安全变局的新挑战。对瑞士来说，“永久中立”不是外界恩赐，也不可能一劳永逸解决所有问题。公投检验了瑞士民众的态度，但公投之后检验的是瑞士联邦政府的战略能力。

（胡毓堃，国际政治专栏作家）