合同自由与公共利益冲突时，法院如何判断合同效力？

案情回顾

2017年12月，某教育咨询公司与某房地产开发公司签订《幼儿园协议书》，约定由房地产公司将其开发的某小区配套幼儿园场地及设施租赁给教育咨询公司，用于开办经营幼儿园。合同签订后，房地产公司依约交付了场地及设施，教育咨询公司随即开始经营幼儿园，业务范围为3至6岁学前教育，业务主管单位为当地教育局。

2021年6月，上级政府印发文件，要求对民办幼儿园严格核查抗震安全、消防验收、安保设施等证明材料。同时，市教育和体育局通知辖区民办幼儿园按规定办理换证事宜，将《学前机构登记注册合格证》变更为《中华人民共和国民办教育办学许可证》。通知还明确，建筑面积大于1000平方米的幼儿园，应当办理消防设计审核、消防验收手续。

教育咨询公司分别于2021年8月和9月两次向房地产公司发出公函，要求其提供相关的消防验收材料并配合办理民办教育办学许可证，并告知若不能按时办理，幼儿园将面临无法获得普惠性幼儿园补贴以及“不审批不招生”导致无证办园的风险。房地产公司回函称“幼儿园已于2020年参加了市教育局组织委托第三方进行的消防验收”，同时向教育咨询公司发出多份催款函催要租赁费。双方多次沟通协商未果，遂诉至法院。

一审法院经审理认为，房地产公司有义务也有能力提供消防验收等资料以保证幼儿园正常运转，教育咨询公司要求其履行协助义务于法有据，遂判决房地产公司提供消防验收证明材料并配合办理办学许可证，教育咨询公司支付相应租赁费及违约金。

教育咨询公司与房地产公司均不服一审判决，提起上诉。

二审法院经审理查明，案涉幼儿园场地及设施既未取得建设工程规划许可证，亦未经过公安机关消防机构的消防验收。二审法院认为，根据《中华人民共和国民法典》第一百五十三条之规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。案涉幼儿园协议不仅违反了《中华人民共和国城乡规划法》关于申请办理建设工程规划许可证的规定，也违反了《中华人民共和国消防法》关于建设工程未经消防验收或者消防验收不合格禁止投入使用的规定。更为重要的是，案涉幼儿园场地及设施未取得规划许可即无法通过消防验收，众多在园幼儿长期身处未经消防验收的场所之中，人身安全面临现实风险。据此，二审法院认定案涉《幼儿园协议书》因违反效力性强制性规定而无效，撤销一审判决，驳回双方当事人的诉讼请求，并告知双方可就合同无效后的返还财产或赔偿损失问题另行主张。

案件结果

法院作出二审判决：撤销一审判决；确认房地产公司与教育咨询公司签订的《幼儿园协议书》无效；驳回教育咨询公司的诉讼请求；驳回房地产开发公司的反诉请求。

法律分析

北京泽达律师事务所基于本案为您做以下法律分析：

一、合同效力的认定须区分效力性强制性规定与管理性强制性规定

《中华人民共和国民法典》第一百五十三条第一款规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”该条款蕴含了对强制性规定的区分——前句所指为效力性强制性规定，后句但书所指为管理性强制性规定。两者的区分，主要以法律规范的立法目的和强制性规范的设立目的作为最高指导原则——如果法律规范的目的单纯是为了行政管理的需要，则属于管理性强制性规定；如果法律规范旨在维护社会公共利益、直接否定某种行为的法律效力，则属于效力性强制性规定。

具体到本案，涉案争议涉及《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国消防法》等法律和行政法规。其中关于“建设单位应当申请办理建设工程规划许可证”“建设单位应当申请消防验收”“未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用”等条款，其表述均为“应当”及“禁止”，形式上属于强制性规定。但仅凭“应当”的字样尚不足以认定其为效力性强制性规定，还需从实质内容上进行审查——即该规定所保护的法益是否为社会公共利益，违反该规定是否从根本上否定民事法律行为的效力。

二、幼儿园消防安全涉及社会公共利益，合同自由法益不能凌驾于公共安全之上

幼儿园属于人员密集场所，在园幼儿系无民事行为能力的未成年人，缺乏自我保护能力。如果幼儿园场地及设施未经消防验收即投入使用，一旦发生火灾等安全事故，后果不堪设想。本案中，案涉幼儿园自2017年开办经营至双方讼争发生之时，长达数年时间一直处于未经消防验收的状态，众多幼儿在不知情的情况下身处存在消防安全隐患的场所之中。这种状况不仅违反了法律的明确规定，更是对在园幼儿生命安全和身体健康的严重漠视。

从法益衡量的角度来看，房地产公司与教育咨询公司所追求的合同自由和经济利益，不能置于法律所应保护的社会公共利益之上。在园幼儿的利益属于社会公共利益范畴，每一个幼儿背后都关系着一个家庭的幸福与未来。社会公众关注幼儿的学前教育和成长，更关注幼儿的人身安全。如果允许未经消防验收的幼儿园继续经营，则意味着法律容忍将不特定幼儿的生命安全置于危险之中，这显然为效力性强制性规范所不能容忍。因此，二审法院依法确认案涉合同无效，正是对公共安全底线的有力维护。

律师寄语

本案的裁判结果具有重要的现实指导意义。近年来，一些房地产开发企业以配套幼儿园为营销噱头拉动房屋销售，却忽视幼儿园场地及设施的安全条件；一些教育机构为追求办学收益，在场地条件不达标的情况下仓促开办经营。这种合作模式从根本上背离了学前教育的公益属性和安全底线。

建设工程规划许可证和消防验收合格证明，是幼儿园合法开办经营的两个逻辑前提，缺一不可。广大教育机构和房地产开发企业在合作办学过程中，应当将场地及设施的安全合规放在首位，严格遵守法律、行政法规的强制性规定，切实履行社会责任，共同守护在园幼儿的生命安全和健康成长。

北京泽达律师事务所律师对不同法律规定、热点、案件、裁判文书的梳理和研究，旨在为更多读者提供不同的研究角度和观察的视角。但需注意，我国并非判例法国家，且司法实践中不同案例的细节千差万别，切不可盲目参照。

如果您遇到类似纠纷难以解决，也建议您及时咨询北京泽达律师事务所的专业律师，以便更好维护自己的合法权益。

本文作者：北京泽达律师事务所 朱现领