研究 | 邵政达 浦家华：美军白沙瓦基地兴废如何影响美巴关系的转向？

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作者|邵政达 浦家华

整理 | 佳仁·云丹吉

编辑| 陈子珩

审核| 杨春雪

内容提要

冷战时期，白沙瓦基地的建立、运行与撤离深刻影响了美巴关系的走向。1958年美国在白沙瓦地区建立情报基地，巴基斯坦在美国全球情报体系中的战略价值迅速上升，该基地成为维系美巴关系的关键支点。然而，美巴同盟自形成之初即存在目标错位。“U-2飞机事件”与中印边境冲突爆发后，白沙瓦基地逐渐从美巴关系的“压舱石”转变为暴露同盟分歧的矛盾点，最终沦为“弃牌”。白沙瓦基地的兴废并非单纯的军事基地问题，而是冷战时期非对称同盟关系中大国战略需求与中小国家安全诉求错位的典型案例。其最终撤离标志着以军事基地、援助和反共同盟为核心的早期美巴合作模式走向衰落，也揭示了冷战边缘国家在大国竞争中借助地缘价值进行外交博弈的复杂逻辑。

关键词： 巴基斯坦 美国 美巴关系 白沙瓦基地

图源 ：inspiredpencil.com

引言

2021年美国从阿富汗撤军后，巴基斯坦在美国全球战略中的地位下降，双方关系迅速降温。在拜登政府时期，美国对巴援助大幅收缩，双方政治猜忌深重，仅在反恐、气候等低层级议题上维持有限合作。2025年特朗普重返白宫后，美巴关系呈现一定程度的回暖。从历史上看，美巴关系始终呈现一种“钟摆式”的起伏特征。冷战时期围绕白沙瓦基地的美巴关系转向正是上述特征的早期范例。巴基斯坦独立后，因安全压力寻求与美国结盟，而美国出于遏制苏联需要，将巴基斯坦纳入其冷战同盟网络。1958年白沙瓦基地的建立使双方进入一段短暂的“蜜月期”。但在1960年“U-2飞机事件”与1962年中印边境冲突爆发后，该基地转而成为美巴同盟分歧的集中爆发点。在此背景下，两国围绕白沙瓦基地的战略价值均做出误判，最终导致白沙瓦基地沦为“弃牌”。该基地的兴废折射出冷战时期非对称同盟关系中大国战略需求与中小国家安全诉求之间的错位，也揭示了后者在大国竞争中借助地缘价值进行外交博弈的复杂逻辑。可以说，白沙瓦基地是研究冷战时期美巴关系变化无法绕开的焦点。

学界的相关研究集中在美巴关系演进、美国对巴基斯坦援助等方面。丹尼斯·库克斯(Dennis Kux)在梳理美巴关系发展的基础上，指出美巴关系是一种“不稳定的伙伴关系”。罗伯特·麦克马洪(Robert J.McMahon)指出，美巴同盟缺乏共同愿景，两国战略核心诉求并不相同。国内学界对美巴关系的研究方兴未艾，王琛从美巴结盟角度分析了冷战初期美国在南亚推行的外交与援助政策；夏宗有在分析美国对巴军事援助中初步述及白沙瓦基地的建立;杨勇等对美巴结盟的原因、进程与影响做了历史考察。总的来说，学者们大多从本国政策立场角度分析美巴关系，研究成果多为概述，对白沙瓦基地着墨不深。本文拟综合利用美国政府已解密档案与巴基斯坦方面报刊、档案与回忆录，探寻白沙瓦基地与美巴关系转向的内在关联。

一、“各取所需”:美巴结盟

与白沙瓦基地的建立

巴基斯坦在1947年独立伊始便面临着周边国家，尤其是印度的安全威胁。当年10月，双方围绕克什米尔地区归属爆发了第一次印巴战争，以印军占据上风告终。此后，克什米尔问题一直是印巴关系的焦点，巴基斯坦开始寻求域外大国的支持以保障国家安全。在第一次印巴战争爆发之时，巴基斯坦便向美国寻求贷款以满足军事和经济需要，但被美国拒绝，美国对巴基斯坦政权能否存续表示怀疑，因此仅象征性提供了援助。此时正值美苏冷战初期，南亚地区不是美国政策的重点，美国更希望英国担负起南亚的大国责任。

随着朝鲜战争爆发，美国的亚洲政策出现重大变化。1951年1月，美国国家安全委员会制定了名为《美国对南亚的政策立场》的第98/1号文件(NSC98/1)，标志着美国对南亚政策的转变。该文件明显提高了南亚地区在美国政府对外政策中的地位，认为随着中国成为共产主义国家以及美国在朝鲜所面临的挫折，亚洲局势已经十分危急。美国政府决定将盟友体系扩展至南亚地区。1951年7月1日出台的《国务院政策声明》(The Department of State Policy Statement)认为，巴基斯坦有潜力在南亚和中东地区遏制苏联的扩张，并提议吸纳其成为中东防御组织成员。这相比NSC98/1文件进一步提升了巴基斯坦在南亚地区对美国的重要性，但在杜鲁门政府时期，巴基斯坦并未获得实质性的军事和经济援助。

1953年，艾森豪威尔政府上台。在选举期间，他就承诺将采取更加强硬的对苏冷战政策，而新任国务卿约翰·福斯特·杜勒斯(John Foster Dulles)也同样强调军事同盟对遏制共产主义的作用。1953年5月，杜勒斯开启对中东和南亚的非正式访问之旅，目的是考察中东和南亚各国状况。通过访问，杜勒斯意识到，原来构想的以埃及为核心的中东防御组织很难建立，并且建议将包含巴基斯坦北部的防御层作为中东防御组织的替代性选择。在杜勒斯访问巴基斯坦期间，巴基斯坦领导人表达了与美国合作的迫切期望，愿意担任美国在南亚地区的“排头兵”。杜勒斯在向国务院发送的电报中对巴基斯坦大加肯定，认为“巴基斯坦是一个在抵制共产主义方面具有道义勇气、能够尽其一份力量的国家”。并且认为“巴基斯坦将会成为任何可能在中东出现的防御计划的一员”，美国可以为巴基斯坦提供无需前提的军事援助。这次外交访问为日后巴基斯坦与美国结盟创造了机会。

此后，美国与巴基斯坦之间的外交互动更加频繁，双方关系不断升温。1954年1月5日，在与杜勒斯及时任国防部长查尔斯·欧文·威尔逊(Charles Irving Wilson)会晤后，美国总统艾森豪威尔最终原则上同意对巴基斯坦进行军事援助。1954年5月19日，巴基斯坦与美国签署《共同防御援助协定》(Mutual Defence Assistance Agreement)，根据该协定内容，美国将向巴基斯坦提供军事装备与训练援助，协定的签署标志着巴基斯坦与美国的正式结盟。在随后的一年中，巴基斯坦相继加入《东南亚集体防务条约》(Southeast Asia Collective Defense Treaty)与《巴格达条约》(Baghdad Pact)，成为美国在南亚地区的重要盟友，以及中东—亚洲冷战体系的重要一环。

但在与巴基斯坦结盟后，美国政府逐渐意识到巴基斯坦在中东防卫体系中所能发挥的作用十分有限，这段同盟关系缺乏基础。1957年起担任驻巴基斯坦大使的詹姆斯·兰利(James Langley)在写给负责近东、南亚事务的助理国务卿威廉·郎特里(William Rountree)的信件中直言不讳地称:“当前的军事计划是建立在一个骗局之上，这个骗局就是它被说成与苏联威胁有关”。艾森豪威尔更是直言—与巴基斯坦结盟是“决策中最糟糕的决定”。在这种判断下，美国对巴基斯坦的政策重点发生改变。1957年1月10日，艾森豪威尔批准了国家安全委员会第5701号文件(NSC5701)，认为军事援助计划会恶化巴基斯坦状况，应该将援助重点转向经济援助，以促进巴基斯坦发展。美国政府计划在完成1954年援助备忘录规定的援助后，不再进行新的大规模军事援助。

此时的美国国务院对巴基斯坦进行大规模军事援助或出口敏感武器装备持消极态度，但美国军方与情报部门则高度重视对巴军事援助，认为这将使得在巴基斯坦的情报设施顺利且长久运行。在美国军方推动下，巴基斯坦要求的B-57轰炸机得以顺利交付。1959年5月，巴基斯坦政府以白沙瓦基地为由，请求美国向巴基斯坦出售F-104战斗机。该型战斗机是当时美军最先进的战斗机，美国政府对向巴基斯坦出口一直犹豫不决。按照美国国务院的看法，对巴基斯坦的军事援助应遵循“有限现代化”(Limited Modernization)原则，而F-104战斗机将加大巴基斯坦的财政负担，也不利于美印关系的发展，该请求应当被拖延或者拒绝。但美国政府在军方及情报部门的游说下，最终决定向巴基斯坦出售F-104战斗机，且交付进程明显比B-57轰炸机更为迅速。可以看出，美国对巴基斯坦的援助政策发生了巨大变化，主要的原因就在于，此时的美国军方与中央情报局在巴基斯坦临近开伯尔山口的城市白沙瓦部署了针对苏联的情报设施。该设施是20世纪50年代至60年代最重要的对苏情报侦测基地之一，由于担心失去这一基地，美国军方与中情局大力支持对巴基斯坦援助先进武器。

20世纪50年代前中期，美国政府严重缺乏关于苏联核武器与弹道导弹的相关情报。这是因为苏联将大部分核武器与弹道导弹试验基地部署于中亚地区，该地区远离美国的情报侦察范围。正如艾伦·杜勒斯(Allen Dulles)在1960年接受参议院外交关系委员会问询中所提到的，苏联的广大地区对外部世界是封闭的，其核力量部队尽可能地对美隐蔽并拒绝相互监督或“开放天空”。1955年，随着U-2高空侦察机的首飞成功，美国政府拥有了一款可以从空中对苏联较为安全地进行情报侦察的工具。不过U-2侦察机的飞行半径有限，难以从美国位于欧洲的空军基地出发对苏联的相关基地进行侦察，而艾森豪威尔政府迫切地需要得到有关苏联核力量的相关情报。此时，巴基斯坦进入美国政府的视野。巴基斯坦位于苏联的南方，十分接近苏联于中亚地区所建立的一系列核武器与弹道导弹试验场，在巴基斯坦设立情报站，可以更方便地对苏联进行情报收集。英国政府在巴基斯坦设有一个代号为“Stowage”的地震侦测站，位于兴都库什山脉附近，实际是为了监测苏联的核试验，该站曾最早地记录到1955年11月6日与22日苏联在塞米巴拉金斯克的核试验信号。这充分说明了巴基斯坦在对苏情报收集上所拥有的地缘优势，巴基斯坦不但可以提供满足U-2侦察机任务半径的机场，并且可以作为情报基地，有效地侦测苏联的核试验与弹道导弹试验。所以，无论从情报价值角度或是美巴关系角度，美国政府都有充分的理由在巴基斯坦建立军事基地。

1955年7月，美国空军安全局(USAFSS)驻德国第6900联队指挥官下达了临时任务(TDY)命令，派遣一支由军官、技术人员所组成的小组前往巴基斯坦多个地点进行勘测，最终将情报基地选在巴基斯坦西北边境的白沙瓦。1957年7月，巴基斯坦总理侯赛因·沙希德·苏拉瓦迪(Huseyn Shaheed Suhrawardy)在对美国进行国事访问期间，同意美国在白沙瓦建立军事基地，并使用U-2侦察机进行情报收集的请求。在随后的阿尤布政府时期，美国与巴基斯坦达成了正式的基地可续签租约，截止时间为1969年。1958年，美国空军安全局开始为白沙瓦基地建设调集设备，这项工作被称为“沙袋计划”(Project Sand Bag)。至该年年底，基地基本建成，美国空军、中央情报局及其他情报机构陆续迁入。

白沙瓦基地在美国政府内部的称谓有很多，例如USA-60、白沙瓦空军基地、“导弹基地”“U-2基地”等。该基地包括两部分，首先是白沙瓦机场中巴基斯坦空军所控制的部分，可供U-2飞机起降，其次是一座电子监听站。该电子监听站位于开伯尔山口以东50公里处的山谷中，距离苏联大约320公里。整个电子监听站分为3个部分，分别是主基地、第二分站(Sub-SiteⅡ)和第三分站(Sub-SiteⅢ)。主基地位于白沙瓦城区以南7公里处，部署有指挥行政区、后勤与保障区、居住区以及生活区，包含有总部、作战处、运输部门、家属住房、剧院、学校、保龄球馆以及各类俱乐部，是一个具备长期驻扎、家属随行的常驻美军海外基地。第二分站位于东南部，距离主基地15公里左右，负责信号接收。该站有一个中央核心区，部署有接收机房、控制室等设施。第三分站位于南部，距离主基地18公里左右，负责信号的发射。

白沙瓦电子监听站是由主基地、接收分站、发射分站所共同构成的专业化、分布式前沿情报系统。空间布局体现出明显的通信与信号侦收逻辑，接收与发射设施分别外置，以减少信号干扰并提高无线电信号监听与接收的质量。该基地可以完成拦截苏联中亚方向的通信信号，侦测苏联雷达与导弹试验数据，为U-2侦察机提供任务所需的支援通信中继等任务。整个电子监听站的核心单位为美国空军安全局的第6937通信大队(6937th Communications Group)，另有第2008通信中队(2008th Communications Squadron)以及一支保卫监听站的特战单位和后勤保障单位。白沙瓦基地能够获取大量苏联敏感信息并提供预警，因而成为美国政府极为重要的海外情报基地，并深刻地影响了此后十余年的美巴关系。

二、“同盟异梦”:美巴关系转向

与基地撤离

白沙瓦基地在冷战初期美巴关系中的“压舱石”地位不言而喻，但依托其战略价值的利益平衡很快随着“U-2飞机事件”与中印边境冲突的爆发而被打破。美巴双方在战略与利益诉求上的错位凸显，白沙瓦基地建立初期的亲密合作关系被双方围绕基地的激烈博弈和持续误判取代。

“U-2飞机事件”最早对白沙瓦基地建立后的美巴“蜜月期”形成破坏。1960年5月，一架从白沙瓦基地起飞的U-2侦察机在苏联境内的核设施与弹道导弹基地执行侦察时被击落。美国政府最初以天气原因为侦察机失踪作掩护解释此事，但该谎言被赫鲁晓夫揭穿。在就此事件发表的第一次公开讲话中，赫鲁晓夫便对巴基斯坦政府发出威胁:“先生们，别玩火!”；在随后不久的捷克国庆招待会上，赫鲁晓夫更是直接对巴基斯坦大使发出警告，称白沙瓦位于“被占领的普什图尼斯坦”。

“U-2飞机事件”发生后，苏联政府及赫鲁晓夫的一系列外交表态对巴基斯坦造成了巨大压力。巴基斯坦外交部长曼祖尔·卡迪尔(ManzurQadir)访问华盛顿，希望美国向巴基斯坦提供更多援助。卡迪尔谈到，巴基斯坦的民众对苏联的威胁感到担心，美国政府应该用实际行动证明，与美国结盟比保持中立更好，希望美国政府加强在巴基斯坦的军事存在。这一外交会谈展现了“U-2飞机事件”后巴基斯坦政府需要面对国内和国际的双重压力，国内民众害怕白沙瓦基地的存在使巴基斯坦除印度外又出现一个更强大的敌人。在接下来的几个月里，巴基斯坦政府持续向美国政府施压，希望得到更多的F-104战斗机，称这将“极大增强他们不因近期事态发展而动摇的决心”。巴基斯坦最终如愿。显然，“U-2飞机事件”后，白沙瓦基地已经成为阿尤布政府对美谈判的重要筹码，他对基地相关事务亲自作出决策。

当白沙瓦基地成为苏联的关注焦点时，巴基斯坦不可避免地只能在两种选项中做出选择——面对苏联的威胁选择退缩，或者凭借该基地向美国索取更大的利益。后者与巴基斯坦政府最初支持美国在白沙瓦建立基地的目的一致。

1961年，肯尼迪当选美国总统，他强调经济援助在对抗共产主义中的作用。同时将南亚政策的重心从苏联转向中国，认为中国“是一个比苏联更加冒险的敌人”，甚至有可能统治亚洲。肯尼迪认为，印度以其综合国力及在第三世界国家中的影响力，成为“亚洲大陆上唯一有能力与中国竞争政治和经济领导地位的国家”，“如果印度崩溃，那么整个亚洲都会崩溃”。与此同时，苏联也扩大了对印度的战略投入。因此，肯尼迪在任期间加大对印援助力度，防范苏联扩大其在南亚的政治影响力。1961年，肯尼迪政府决定将对印度的经济援助扩大到10亿美元，并说服其他西方阵营国家效仿美国。这一行动使得阿尤布担忧当巴基斯坦与印度爆发冲突时肯尼迪政府的态度，而“果阿事件”则进一步强化了阿尤布的看法。如果美国在北约盟友葡萄牙遭到入侵时都仅仅做出有限回应，那很难相信美国会在巴基斯坦遭到入侵时支持巴基斯坦。

美国外交政策出现转变的另一个原因在于美国政府对美巴联盟的价值产生了怀疑。分管中东与南亚事务的美国国家安全委员会高级幕僚罗伯特·科默(Robert W.Komer)在给总统国家安全事务助理麦克乔治·邦迪(McGeorge Bundy)的备忘录中最能体现这一判断。科默认为，阿尤布最主要的忧虑在于印度，对冷战不会真正在意，他将美巴同盟关系视为反对印度、阿富汗威胁的安全保障。基于此，科默建议“最好采取新思路来对待阿尤布”。不过科默在备忘录中承认，白沙瓦基地具有高度的战略价值。

在上述背景下，巴基斯坦的外交政策已经出现细微转变。1961年，巴基斯坦与苏联签订了石油勘探和研究相关的援助协定，并宣布巴基斯坦有意与中国谈判签订边境条约。与此同时，阿尤布开始干预美国在巴情报活动，驱逐了监视苏联弹道导弹发射的美国飞行员。为恢复监视活动，美国被迫同意由巴基斯坦使用飞机执行该监视任务。同年，由于美国向印度提供军事援助，巴基斯坦关闭了中情局用于培训特工的相关基地。此时的巴基斯坦政府已经认识到，国际形势正在变化，需要同苏联和中国实现关系正常化。

中印边境冲突的随后爆发更深刻地改变了美巴关系。冲突爆发后，肯尼迪政府决定向印度直接提供紧急军事援助，这一决定激怒了阿尤布。阿尤布在写给肯尼迪的信中表达了强烈不满，他指责肯尼迪未履行在向印度提供军事援助前与阿尤布磋商的承诺，并称美国向印度提供军事援助严重损害了巴基斯坦的利益。美国政府认为，阿尤布将会用实际行动回应美国对印度的军事援助。他将拒绝批准扩建白沙瓦基地，并对基地某些设施的运行加以限制。阿尤布在自己的回忆录中写道，美国对印度提供军事援助使巴基斯坦面临着巨大威胁，并且使巴基斯坦意识到，“在印度和巴基斯坦之间，美国已经选择了印度”。

从此时开始，白沙瓦基地是否续租问题就已经不只是单纯的技术问题，而是演变成巴基斯坦的政治筹码，以换取来自美国的军事援助，并使美国接受巴基斯坦外交自主性增强的现实。同时，美国政府以替代方案削弱白沙瓦基地的重要性，降低对该基地情报收集方面的依赖，最后证明自己不会因白沙瓦基地而让步。但最后双方都高估了自身的筹码，导致关系出现破裂。

美国政府自1963年便认识到白沙瓦基地成为阿尤布政府在美国、中国与苏联之间展开外交平衡和对美施压的重要筹码。1962年5月，美国国务卿迪安·腊斯克(Dean Rusk)在参议院外交关系委员会的闭门会议上表示，政府对阿尤布的态度感到担忧，“他们变得极其难缠”。时任副国务卿詹姆斯·格兰特(James Grant)在与肯尼迪就印巴问题的谈话中指出，“我们向巴基斯坦提供这种安全保障的目的，是为了防止巴基斯坦因美国偏袒印度而对我们在白沙瓦的设施‘做出某些事情’以示报复”。从1962年开始，中巴关系不断升温，并于次年达成一系列边境协议，引起美国的强烈不满。美国政府认为巴基斯坦与中国的接触背叛了美巴同盟关系。9月5日，在阿尤布与美国副国务卿乔治·鲍尔(George W.Ball)的会谈中，他借与中苏关系正常化向美国施压，但同时表示“如果有一个大国愿意承担巴基斯坦的部分安全需求，巴基斯坦就不会选择这条道路”。1964年7月15日，驻巴基斯坦大使麦康纳希(Walter P.McConaughy)在一次内部会谈中将阿尤布形容成“精明的讨价还价者”，他判断阿尤布不会“彻底逆转巴基斯坦外交政策”。

由于美国不但延缓对巴军援，并且向印度提供援助，巴基斯坦政府的外交政策最终发生了重大改变。阿尤布希望在中美苏三国之间维持复杂的平衡，以应对巴基斯坦所面临的安全困境。出乎美国政府的预料，阿尤布于1965年3月2日访问中国，并在访问中签订两国边界议定书。而后在访问苏联期间承认巴基斯坦在“U-2飞机事件”上是“理亏的”，并表示在白沙瓦基地租约到期后，有可能不再与美国续约，以此换取苏联在克什米尔问题上的支持。

面对巴基斯坦以白沙瓦基地为筹码的外交施压，美国约翰逊政府形成了减少对该基地依赖的政策共识。麦康纳希在1965年4月4日与阿尤布的会谈中谴责了巴基斯坦与中国关系的进展。很快，巴基斯坦外交部长阿齐兹·艾哈迈德(Aziz Ahmed)向麦康纳希提出了一系列新要求，包括白沙瓦基地的扩建应当得到巴基斯坦方面的授权，巴方人员应当被允许进入基地下辖的情报设施。5月30日，科默在写给邦迪的备忘录中认为，美国眼下在巴基斯坦的目标应当是，让阿尤布在与中国的关系上降温，并且不再继续借印度问题向美国施压，最终使巴基斯坦人相信，“除非改变他们的路线，否则代价就是失去美国的援助”。科默承认采取强硬路线可能会失去白沙瓦基地，但他认为，“如果巴基斯坦继续逐步走向中立化，我们最终也会失去它”。约翰逊政府决定向巴基斯坦施加经济压力，以此警告阿尤布政府，不能一面与中国关系密切，一面又希望美国为其提供经济援助。同时科默建议，由于“阿尤布认为白沙瓦基地是他手中最重要的一张牌”，那么应该通过停止基地建设来表明“这个设施对美国并没那么重要”。美国中情局在5月份向约翰逊提交的报告中指出：继续维持白沙瓦基地存在风险。基于以上认识，美国政府内部达成了基本共识，即减少对白沙瓦基地的依赖。从20世纪60年代开始，美国国家侦察局开始使用卫星对苏联境内的洲际弹道导弹与核设施进行图像侦察与信号收集。同时，美国政府计划在伊朗建设新的情报收集基地，用于替代白沙瓦基地的部分职能。

伴随着白沙瓦基地租约到期日的接近，美国与巴基斯坦之间的分歧越来越明显。美国方面清楚地认识到，只要向巴基斯坦提供军事援助，白沙瓦基地就可以得到续租，但会导致“巴基斯坦要求更多的军事装备，而美国将难以忍受”。1967年12月21日，美国国务院通知驻巴基斯坦大使，“我们(美方)希望保留它—但不以任何代价为前提”，即华盛顿希望续签白沙瓦基地租约，但巴方不能以军事援助作为交换条件。在随后的会谈中，阿尤布认同白沙瓦基地是美巴关系不可分割的一部分，但阿尤布最终做出的选择是关闭。他在1968年3月的日记中写道:“我们已经决定通知他们关闭这个地方，因为我们不能继续承受苏联人，以及现在中国人的不满……我们别无选择”。1968年4月6日，巴基斯坦向美国政府正式告知，巴基斯坦不选择续签，要求关闭该基地。最终，在1969年7月17日，美国情报人员从白沙瓦基地撤离。

从1958年白沙瓦基地建立至1969年关闭，其兴废见证了美巴关系的一次“钟摆式”大转向，即从“蜜月”般的合作到激烈政治博弈后的恶化。美国从白沙瓦基地的撤离与美巴关系的转向当然有着极为复杂的国际关系背景，但其核心无疑要从双方在冷战大背景的不同利益诉求谈起。

三、“互疑相困”：基地兴废与

美巴同盟诉求错位

美国和巴基斯坦围绕白沙瓦基地所展开的博弈充分体现了两国对同盟关系的看法存在分歧，这也是白沙瓦基地最终撤离的主要原因之一。正如斯蒂芬·沃尔特(Stephen Walt)在《联盟的起源》一书中所提出的，国家结盟最主要不是为了平衡区域权力分配，而是为了应对威胁。美国政府在20世纪50年代认为南亚地区的最大威胁是苏联，而后认为是中国，但巴基斯坦认为本国最大的威胁始终是印度。

在白沙瓦基地建立前，美巴同盟自形成伊始便缺乏共同目标，这也是两国同盟关系的“死穴”。对美国而言，南亚政策需要服务于冷战整体战略。在冷战初期，南亚地区并非美国所关注的重点地区。1950年5月，在为巴基斯坦总理阿里·汗访问华盛顿准备的简报中表明了美国政府的观点:“从军事角度看，整个南亚地区对美国的重要性相对次要”。但随着朝鲜战争的爆发，美国政府的冷战战略出现巨大转变，其认识到美国需要做好在世界各地与苏联进行战略对抗的准备。在此基础上，艾森豪威尔政府准备对中东防务安排进行重构，将巴基斯坦纳入美国在中东—南亚地区的防务安排。当中东防御组织难以成型之际，美国政府匆忙推出北部防御层计划。整个决策过程较为仓促，没有经过审慎地考察。在此过程中，杜勒斯与尼克松在印巴之间的个人倾向起到了巨大影响。这导致美巴结盟不久后，艾森豪威尔政府便认识到，“除了军事援助外，我们在巴基斯坦几乎无所作为”。

对巴基斯坦而言，与美国结盟是其外交方面的巨大成功，极大地缓解了安全困境，成为他们所期待的“超级大国保护者”。通过结盟，巴基斯坦获得了大量军事和经济援助，使其不必在加重经济负担的前提下获得足够的防御力量。巴基斯坦领导层清楚地认识到，与美国结盟的主要目的是对抗印度。1954年9月，巴基斯坦在签署《东南亚集体防务条约》一个月后便对杜勒斯施加压力，希望将印度可能的入侵也纳入条约适用范围。在费洛兹·汗·努恩(Firoz Khan Noon)担任总理期间，多次威胁美国政府，如果其不在印巴问题上展现支持态度，巴基斯坦可能“撕毁所有条约”并与苏联阵营握手言和。因此，在巴基斯坦政府看来，只要同盟关系能够帮助他们对抗印度，他们愿意成为美国“最忠诚的盟友”。

白沙瓦基地建成后，绝佳的地理位置以及突出的情报价值，成为美巴关系的“压舱石”。美国国防部副部长罗斯韦尔·吉尔帕特里克(Roswell Gilpatric)在写给国务卿艾奇逊(Dean Acheson)的信中，将该基地形容成“极少数重要的海外情报收集站之一”，并把扩大该站的情报收集能力称为“头等重要的事情”。随着白沙瓦基地的运行，美国获取有关苏联核武器与弹道导弹的大量关键情报，在与巴基斯坦的联盟中获得了实际收益，赋予了美巴同盟实质性意义。美国政府愿意因白沙瓦基地向巴基斯坦提供经济与军事援助，维系美巴同盟关系。但在中印边境冲突爆发后，巴基斯坦政府对待美巴同盟关系的看法首先出现了变化。

在巴基斯坦看来，与美国结盟的目的在于改善自身的安全困境，获得美国的安全保障，以平衡印度在南亚地区的力量优势。巴基斯坦政府曾多次希望将印度入侵纳入美国对巴的安全保障范畴，但都被美国拒绝。由于白沙瓦基地的情报属性，无助于改善巴基斯坦的安全状况。阿尤布在给约翰逊的信件中写道:“我们国土上的白沙瓦基地无助于我们的安全，尽管对贵国可能很有用。”同时，在“U-2飞机事件”后，阿尤布极度担心白沙瓦基地的存在会招致苏联的报复，这种心态在他的日记中可见一斑。当然，巴方也清楚地认识到，白沙瓦基地“成倍地提高了巴基斯坦在美国战略中的重要性”。依靠该基地的存在与运行，可以从美国获得大量的军事与经济援助，甚至包括最先进的武器装备，这使巴基斯坦拥有了一只“能下金蛋的鹅”。不过其所能获得的援助，仍不足以使巴基斯坦单独对抗印度。巴基斯坦此时更希望在美国、苏联、中国之间保持平衡，而白沙瓦基地的存在会影响其与苏联和中国的关系。

对于美国而言，肯尼迪与约翰逊政府越来越相信，巴基斯坦作为盟友的核心价值不在于其在东南亚条约组织和中央条约组织的成员国身份，而是白沙瓦基地本身。所以当白沙瓦基地的价值动摇或维持其存在的代价过大，美国政府就会选择降低其重要性，而这将会进一步影响美巴关系。

首先，白沙瓦基地的撤离和美国在亚洲地区外交重心的转向有关，美国不能容忍巴基斯坦以白沙瓦基地为筹码，寻求缓和与中国的关系。在20世纪60年代，美国开始将中国视为其在亚洲地区的“最大威胁”。在中印边境冲突爆发前，由美国主要对外情报部门以及参谋长联席会议共同拟定的国家情报评估(National Intelligence Estimate)中便认为，中国领导人决心使中国成为一个世界主要强国，并对美国在亚洲的利益产生“严重威胁”，中印边境冲突爆发后，美国政府更是深化了这一看法，认为在南亚地区，中国会比苏联更具“威胁”。所以美国政府无法接受阿尤布政府在外交上接近中国。在阿尤布结束对中国与苏联的外交访问后，约翰逊推迟了原定于1965年4月26日与他的会面。约翰逊在1966年会见巴基斯坦财政部长穆罕默德·绍艾布(Muhammad Shoaib)时质问道:“巴基斯坦作为反共联盟的成员国，怎么能在美国人正在越南流血牺牲的时候，同共产主义中国发展友好关系?”

其次，对于美国政府而言，维持白沙瓦基地的代价过于高昂，而美巴关系又无法为美国带来其他收益，向巴基斯坦提供经济与军事援助更像是在为白沙瓦基地的运行支付昂贵的账单。巴基斯坦在1954年至1964年间从美国获得了将近10亿美元的军事援助，帮助巴基斯坦进行了空军和陆军的现代化。截至1965财年，美国援助的总金额高达40亿美元。除了白沙瓦基地，从20世纪60年代开始，巴基斯坦没有再为美国提供其他帮助。科默在写给国家安全顾问邦迪的信中评价道，“除了一些颇有价值的地产外，巴基斯坦实际上什么也没有提供给我们(即便如此，那也是我们买过最昂贵的地产)”。与此同时，巴基斯坦在外交上也开始减少对美国的支持。巴基斯坦一再拒绝用实际行动在东南亚问题上支持美国，尤其是约翰逊所关心的越南问题。在联合国，巴基斯坦也越来越展现出独立外交的倾向，这与20世纪50年代在外交上极力支持美国的态度完全不同。

最后，由于美国政府长期在南亚投入大量资源，而又无法解决印度与巴基斯坦之间的矛盾，约翰逊政府担心国会借此发难从而影响到整个对外援助计划，决定从该区域抽身。时任国务卿腊斯克在与英国大使的谈话中很好地解释了当时的情况。国会认为，对印度与巴基斯坦的援助占当时援助法案总额的三分之一，“但这两个国家对我们重大利益(指越南)所持的态度不能令人满意……太多国家把我们的援助视为理所应当……但我们的耐心不是无穷无尽的”。约翰逊总统认为，“我们对这两个国家投入巨大，却没有得到足够回报”。第二次印巴战争爆发后，美国对印度与巴基斯坦施行了武器禁运，同时将调和印巴两国之间矛盾的主导权交给苏联。随着约翰逊政府越来越专注于越南战争，南亚在美国政府战略中的优先级大幅下降，最终放弃自20世纪50年代中期以来的南亚政策。

面对阿尤布政府试图以白沙瓦基地为杠杆，撬动美巴这一“不对称同盟”关系，美国政府并未继续无条件接受要价，而是通过暂停基地升级、寻找替代性情报设施，以及发展以“锁眼”卫星为代表的天基侦察手段，削弱白沙瓦基地在美国全球情报体系中的地位。白沙瓦基地虽然仍具有重要价值，但它已不再是美国必须不惜代价维系的战略支点。由此，巴基斯坦手中的“王牌”被美国重新定义为一张“可以放弃的高价值牌”。阿尤布政府仍然相信，凭借白沙瓦基地的特殊地理位置和情报价值，巴基斯坦可以迫使美国在对印政策、军事援助和安全承诺上作出更大让步。而约翰逊政府则认为，巴基斯坦既未能在越南战争和“反华”政策上给予美国足够支持，又不断以接近中国、苏联和限制基地运行为筹码，其同盟价值已难以抵消维系关系的高昂成本。

由此，双方围绕白沙瓦基地形成了连续误判。阿尤布误判了美国对白沙瓦基地的依赖程度，约翰逊也误判了武器禁运和援助削减对巴基斯坦安全焦虑的刺激作用。结果，白沙瓦基地不再能够稳定美巴关系，反而成为暴露双方战略目标分歧的矛盾点。美国越是降低基地价值，巴基斯坦越倾向于通过多边外交平衡和对外关系转向来摆脱对美国的依赖。巴基斯坦越是以基地和外交转向相要挟，美国越认为这一同盟缺乏继续投入的必要。正是在这种相互怀疑、相互施压和相互脱钩的循环中，美巴关系由早期的军事合作逐渐滑向不信任与疏离，最终导致白沙瓦基地撤离。这也标志着20世纪50年代以来以基地、援助和反共同盟为核心的美巴关系进入螺旋式下降阶段。

结语

冷战时期，白沙瓦基地的建立、运行以及围绕其去留展开的博弈深刻影响并改变了美巴关系。20世纪50年代，美巴同盟以苏联威胁为名快速形成。但这一同盟在根本上缺乏战略目标的一致性，美国着眼于在中东—南亚地区构造对苏遏制网络，而巴基斯坦更关心如何借助美国力量应对印度带来的安全压力。正因双方战略诉求并不一致，美巴关系自结盟伊始便带有内在缺陷。白沙瓦基地的出现，一度弥补了这种结构性缺陷。它使美国在对巴关系中获得了具体而重大的战略收益，即对苏联核试验、导弹发射与通信活动的前沿情报能力。同时，也使巴基斯坦得以凭借基地的特殊价值，显著提升其在美巴关系中的议价地位。所以，白沙瓦基地不单单是情报设施，更具有政治属性，成为连接双边同盟、维持援助体系的关键枢纽，是维系两国关系的“压舱石”。

然而，白沙瓦基地并未真正改变美巴关系中战略目标错位的根本事实。相反，随着基地战略价值不断上升，双方围绕其展开的互动日益具有鲜明的博弈色彩。巴基斯坦逐渐认识到，基地是其向美国索取军事、经济援助和外交支持的重要筹码。而美国则在继续依赖基地的同时，愈发警惕巴基斯坦借此扩大要价。进入20世纪60年代，伴随美国南亚政策调整、对印战略投入增加以及天基侦察技术的发展，白沙瓦基地的重要性开始下降，而巴基斯坦则试图借基地维持其在大国之间的战略回旋空间。其结果是，基地由美巴关系的“压舱石”逐渐转化为双方矛盾的集中点，并最终随着协定终止而退出历史舞台。

在当代国际政治中，无论是海外基地、驻军安排还是情报监听设施的部署，其背后所体现的仍然是大国战略投射与中小国家地缘杠杆之间的复杂互动。对白沙瓦基地兴废的历史考察说明，中小国家并非只能被动服从于大国意志，他们同样能够借助大国在其国土上部署的海外基地提升自身议价能力，从而获得远超于自身应当获得的巨大收益。海外基地的部署从来不是单纯的军事部署问题，而是国际关系中权力分配、利益交换与安全认知交互作用的具体体现。透过白沙瓦基地，可以更清楚地看到冷战时期美巴关系转向背后的复杂博弈。这有助于我们理解当今国际政治中基地部署、同盟关系与非对称合作关系的持续演变。

作者简介：

邵政达，江苏师范大学巴基斯坦研究中心主任、教授，主要从事英帝国与南亚史研究。

浦家华，江苏师范大学世界史专业研究生，主要研究方向为美巴关系史。

本文选自《印度洋经济体研究》2026年第4期，原标题为《从“压舱石”到“弃牌”——冷战时期白沙瓦基地兴废与美巴关系转向》。

本期编辑：陈子珩

本期审核：杨春雪

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