理论研究 | 适配新质生产力空间需求的规划策略与治理创新

导读

新质生产力是符合新发展理念的先进生产力质态，其高质量发展需适配规划体系的持续优化。本文关注于空间，一是从当前规划体系入手，解析了当前发展规划和国土空间规划无法精细化引导产业空间布局的局限。二是借鉴了部分城市研制“产业地图”的有益经验，肯定其分级分类细化产业空间的成效，也指出需求适配不足的缺陷。三是对科技创新和先进制造业、文旅新经济产业的空间“新需求”进行调研，认为先进制造业跨多个行政区进行布局和协作，科技创新与城市空间分合有度，需配套高品质空间与多样化设施，文旅新经济产业则需嵌入山水文化网络，灵活链接城镇景区单元。最后，本文认为规划体系需强化多层级协同与供需动态适配，通过规划内容传导和治理机制创新，为新质生产力发展提供精准化空间支撑，为“十五五”时期规划体系优化与治理现代化提供参考。

本文字数：9398字

阅读时间：29分钟

作者

刘旸，安徽省城乡规划设计研究院有限公司

刘复友，安徽省城乡规划设计研究院有限公司

徐涛松，安徽省城乡规划设计研究院有限公司

关键词

新质生产力 规划体系 产业地图 科技创新

01

引 言

在当前以中国式现代化全面推进强国建设的背景下，规划如何促进产业，尤其是新质生产力高质量发展成为热点议题。新质生产力具有高科技、高效能、高质量特征，在空间布局上需要规划的战略引领和系统保障。目前在以发展规划为统领，空间规划为基础，区域和专项规划为支撑的规划体系中，发展规划以构建产业体系为主，国土空间规划侧重底线约束，两者在引导产业空间布局上均有不足。站在“十五五”规划启动编制，国土空间规划全面进入实施阶段的时间节点上，借鉴已有探索经验，了解产业空间“新需求”，探讨规划编制和治理如何适应新质生产力发展显得尤为重要。

02

现实问题：发展规划和国土空间规划在引导产业布局上均有局限

2.1 发展规划：产业体系缺少空间安排

发展规划是国家和地方战略在规划期内的阶段性部署和安排，具备战略性、宏观性、政策性等特点，发挥统筹重大战略和重大举措时空安排功能。在空间上，发展规划需明确空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局安排，科学选取需要集中力量突破的关键领域和需要着力开发或者保护的重点区域[1]。

从各省（市、自治区）“十四五”规划编制成果看，各地均列出了产业体系，如上海市聚焦集成电路、生物医药、人工智能等“六大重点产业”[2]，安徽省提出要大力发展新一代信息技术、人工智能等十大新兴产业并前瞻布局量子科技等未来产业 [3]。这些产业体系在规划中大多未明确空间安排，在指导产业项目落位上作用有限，如在长三角三省一市“十四五”规划中，仅上海市列出了特色产业规划布局图，江苏省和浙江省规划全文未附图，安徽省也仅列出重大新兴产业基地现状图，对于规划如何布局无明确阐述。空间安排的缺失将使产业体系在向国土空间规划和区域、专项规划传导时存在盲点。

2.2 国土空间规划：侧重底线约束，缺乏选址布局的正向引导

新时期的国土空间规划以“三区三线”为核心，在正向引导空间格局优化和产业项目选址落地方面有所不足。在产业方面，省、市国土空间总体规划在“城镇空间”一章中多设置“保障高质量的产业空间”一节，其内容在基本照搬发展规划的产业体系基础上，仅将表述修改为“支持新兴产业体系建设”、“保障新型制造业发展空间”，未深入考虑各产业空间如何布局，以及产业链的不同环节如何在空间上协同，《省级国土空间规划编制技术规程》、《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中也均未将产业空间布局规划图作为必选图件。

在规划实施管理方面，自然资源和规划部门在颁布项目的规划许可时主要关注两点，一是核查总体规划项目库中有无该项目名称，二是核查项目用地界线是否与各类控制线相冲突。这容易产生两方面问题，一是新谋划的产业项目因时效原因未列入项目库致使获批难度增加，二是通过名录审查并符合控制线管理要求的项目，可以在符合控制线管理的前提下任意选址，从而导致产业布局失序。侧重底线约束的特点使得目前编制的国土空间总体规划最大作用在于保障安全，而面对经济新形势无法及时作出响应，在提高发展质量方面作用也有限。

03

有益探索：研制“产业地图”，为产业发展提供较为精细化的空间指引

考虑到发展规划和国土空间规划无法为产业项目落地提供精细化空间指引后，部分城市出台“产业地图”，对产业现状、企业资源、创新资源、产业组织、产业结构等进行全新解读，既能够直观地反映区域产业发展和布局现状，也可展示规划的产业发展重点和空间布局，为招商引资提供更为精细化的参考指南。部分学者也对“产业地图”开展研究[4][5]，但多集中在产业链或产业空间组织等具体内容方面，对“产业地图”的空间层级、成果深度和实际应用功效缺少分析[6]。

3.1 部分城市分级分类研制“产业地图”

下表列出了笔者收集的部分城市“产业地图”信息。除深圳市以发布《战略性新兴产业和未来产业空间布局规划》的形式展示全市产业布局外，其他城市均以“产业地图”的名义分级分类展示产业现状和未来规划布局。分级即至少包括市域和市辖区两个空间层级，分类即展示每个行业的重点企业、创新资源和规划空间布局。多数城市在图纸展示时以结构性示意为主，即列出重点行业、园区和企业的重点区域，唯有广州市和汕头市列出了地块信息，包括每个地块的位置、面积、拟发展产业、土地权属、土地收储和整理进度以及规划核查情况，为产业项目具体落地提供了更为精准的指导。

表1 部分城市发布的“产业地图”信息汇总

3.2 “产业地图”多按供给逻辑编制，缺乏对需求方的思考

“产业地图”（或产业布局规划）不属于法定规划，不要求强制编制，也没有权威的技术指南予以指导。目前全国已完成编制且向公众发布的城市数量极为有限，以超大特大城市为主，且内容深度、广度和更新频率均有差异。

目前“产业地图”（或产业布局规划）多是从供给方的角度，遵循“筑巢引凤”、“由地选产选企”的传统规划逻辑而编，按照上位规划确定的产业空间布局和本地块的实际条件，确定适宜发展的产业门类，汕头市甚至进一步拟定了地块入住企业需达到的固定资产投资强度、土地产出率、亩均税收（单位均为万元/亩），并未考虑到需求方对于空间的切实需求。以单向供给逻辑编制的“产业地图”不一定是企业迫切想了解的信息，可能导致产业空间供给与市场需求错位，进而影响项目落地进程、产业生态的良性发展和建设用地节约集约利用水平。

04

需求调研：解析三类新经济产业的空间“新需求”

工业化时代，厂房、企业、生产基地的选址通常遵循确定的几条原则，对空间的需求较容易把握，如交通区位优、邻近原材料产地或市场所在地等。新质生产力摆脱了传统经济增长方式，其各类要素对空间的需求更加多元化。习近平总书记强调，“科技创新和产业创新，是发展新质生产力的基本路径；抓产业创新，要坚持推动传统产业改造升级和开辟战略性新兴产业、未来产业新赛道并重[14]”。笔者结合规划实践和调研访谈经历，围绕新质生产力发展中的科技创新和先进制造业、文旅新经济产业，通过案例解析空间“新需求”。

4.1 先进制造业：跨域分工，依托大运量交通设施紧密协作

新能源汽车等大型先进制造业企业在选址布局时，通常不局限于一城一园，而是将产业链全环节跨多个行政区进行布局，这主要有以下两点原因。

一是基于市场规律和资源禀赋的主动调整。以新能源汽车产业链为例，产业链各环节对劳动力、技术、资本的需求和敏感度各不同，在宏观层面我国东部地区基本形成“技术研发在上海、电池制造在福建宁德、整车制造在合肥”的分工格局。在中观层面，产业链各环节以150公里为最大空间距离，跨多个市县开展分工协作。如合肥都市圈已基本形成整车—零部件—后市场“三位一体”全链条布局，整车制造环节设置在合肥和芜湖两大中心城市，依托重点车企总部布局；零部件生产环节设置在合肥市外围市县，依托市县本地劳动力，并与本地特色产业相融合，如芜湖、淮南、六安市和桐城市生产新能源动力电池，滁州市注重车用电子信息，马鞍山市和六安市注重新材料研发和生产。

二是应对自然地理条件和生态环境政策的被动选择。多数制造业的原始端为矿产资源开发，而矿产资源富集区部分位于生态功能区，无法大规模加工制造，只能跨域进行布局。以安徽省池州市为例，该市呈现“七山一水一分田”的自然地理格局，该市计划整合市域内矿产资源、交通条件和园区基础，谋划大型全钒液流电池新型储能项目，涉及钒矿开采、冶炼、电解液生产、电池制造四大环节。其中钒矿位于石台县，为国家级重点生态功能区，受到政策限制无法就地布局占地规模大、有一定环境影响的冶炼场地，只能依托矿产品运输廊道和非金属矿铁路专用线将矿石输送至别处冶炼；电解液生产属于化工行业，按照安徽省相关政策规定，必须布局在省政府批复的化工园区，池州市域内仅有东至县香隅化工园区符合要求。因此在全钒液流电池新型储能项目选址布局中，4个环节中的2个因生态环境政策而被固定落位，余下的冶炼和电池制造环节需根据交通和基础设施条件、园区产业基础等进行选址，必要时还需增设特定货运通道和污染处理设施。

图1 全钒液流电池新型储能项目各环节选址方案之一

在跨域分工的基础上，园区间的大运量交通设施成为稀缺品。大型企业总部通过交通和信息网络将产业链各环节紧密联系在一起。目前各园区间国省道和高速公路联系已成为标配，但对于特定原材料和大型装备器件来说，普通公路难以承载大运量需求，铁路专用线、轨道皮带等专业化运输廊道和大宗货物集散中心、集装箱港口等物流枢纽成为稀缺品。仍以池州市全钒液流电池新型储能项目为例，钒矿年产矿石量为400万吨，而年运量超过150万吨的大型工矿企业原则上需配套建设铁路专用线进行运输2 ，必要时还需配备矿产品皮带运输廊道联系矿石场地和铁路站场。铁路专用线通常造价成本为200-500万元/公里（山区有所提升），矿产品皮带运输廊道的造价更是高达6000-7000万元/公里。在高昂的建设成本和一定的邻避效应影响下，上述交通廊道和枢纽设施成为“稀缺品”，有大运量物流需求的项目必须依托铁路专用线站场和矿产品皮带运输廊道布置，政府也必须结合企业和园区联系需求科学选址布局。

4.2 科技创新产业：分合有度，配套高品质空间与多样化设施

习近平总书记指出，科技创新能够催生新产业、新模式、新动能，是发展新质生产力的核心要素。科技创新与产业创新深度融合，一个区域、一座城市实现高质量发展，必须建设创新型区域或创新型城市。科技创新对空间的需求体现在以下几点[15]。

一是科技创新载体与城市其他空间的分合有序。科技创新产业通常包括四大环节，即原始创新、技术研发、成果转化和产业应用。合肥市深入分析四大环节的空间需求，将其合理布局于中心城区内：以大科学装置集中区为核心的原始创新载体需相对独立布置，合肥市将其布局于两大水库之间的科学岛，保证清新幽静的环境；以科大硅谷为主的技术研发空间需紧邻高校院所布置，合肥市通过城市更新等方式不断优化中国科技大学周边功能业态，分阶段保障科技研发用地拓展需求；以骆岗科创CBD为主的成果转化空间需与城市商务金融、会务会展等功能紧密结合，合肥市通过建设骆岗公园，将成果转化空间与城市中心和公共交往空间结合在一起；以江淮蔚来、京东方为主的产业应用空间需结合重点园区、重点企业布局，合肥市将江淮蔚来产业园布置在新桥国际机场周边，智能制造、生态文化、研发生活三大片区，形成智能汽车全产业链布局；并依托新站高新技术产业开发区，以京东方为龙头，集聚相关企业形成光电科技产业专业园区。

表2 合肥市不同科技创新环节的产业布局

图2 合肥市大科学装置选址位置

图3 合肥市中科大周边片区城市更新

图4 合肥市骆岗科创CBD选址位置

图5 合肥市京东方6代线位置及周边产业集群

二是塑造高品质公共空间和多样化服务设施。当前科技创新人才更注重生活价值，对更高品质、更多样化的公共服务和空间环境具有强烈需求。合肥市以生态、文旅为触媒提高城市功能品质活力，将科研院所、创新类企业资源与河湖水系进行统筹布局，通过城市蓝绿空间系统——“新翡翠项链”串联“群湖”科技创新单元，塑造魅力交往空间；通过城市更新营建标志性文创空间（如长江180艺术街区、合柴1972）提升城市魅力；根据不同片区的科技创新定位，确定差异化的公共服务设施的配置水平。

图6 合肥市主要科创空间和城市蓝绿空间系统关系

图7 合肥市主要科创空间周边公共服务设施配置

4.3 文旅新经济产业：嵌入网络，灵活链接城镇景区单元

文旅新经济产业是新质生产力的重要组成部分，是实现生态产品价值转化的关键渠道。文旅新经济产业“因景而生，依城而兴”，自然山水和地域文化是底层基础，核心魅力景观是动力引擎，周边城镇是吸引游客到访的关键要素，其空间需求与自然文化本底、核心景观和城镇空间紧密关联，并在用地形式上呈现不同于一般传统产业的特点。

文旅空间需深度嵌入山水文化网络。文旅产业对区位要求更高，这里的区位是“新区位”，不单指城镇或道路系统上的区位，更多是自然山水、地域文化上的区位，需要深入分析自然山水格局和地域文化格局，梳理山水和地域文化空间网络，使文旅产业载体布局于“双网络”中的重要节点，形成“山水产镇景”一体化格局。以位于皖南山区的世界文化遗产宏村为例，宏村位于黄山山脉和黟县盆地的交界处，古丹阳驿道、屏山—奇墅湖水库古道、虞山溪、羊栈水四条文化廊道穿越而过，形成了独特的自然地理和地域文化格局。宏村艺术小镇、秀里影视村等文旅产业点均在四条文化廊道的重要节点处布局，与自然山水景观充分融合，形成交映生辉的景观风貌。

图8 宏村周边文旅产业布局在重要山水文化廊道周边

文旅载体需和城景空间单元合理链接。文旅产业载体无法孤立存在，但并非所有的文旅业态都要和景点、城镇越近越好，而需要根据空间距离、交通联系的差异特点，将文旅产业、魅力景观、主要城镇合理组织在一起，形成景区—产业载体—城镇一体化的空间单元。以池州市为例，在平天湖—杏花村—中心城区、牯牛降—石台县城以及九华山周边的城景融合实践中，根据文旅产业载体、核心魅力景观和主要城镇空间的不同分布规律，提出组团式、轴线式和圈层式三种空间组织模式，具体如下表。

表3 景区—文旅产业—城镇空间组织模式

图9 池州市城区和周边魅力景观空间关系

图10 石台县城、牯牛降和仙寓山风景区空间关系图

图11 九华山和周边城镇空间关系图

文旅用地小而灵活，更强调与周边业态混合布局。在用地规模、空间布局和土地供给方面，文旅产业呈现小而灵活的特点。对池州市上百个文旅融合新经济项目进行分析，包括休闲康养、艺术创作、研学文创等在内的文旅新经济业态的占地面积均在10公顷以下，超过40%的项目占地面积在1公顷以下，超过50%的项目不在城镇开发边界内布局，近30%的项目选择景区外围村庄的闲置宅基地进行改造。同时文旅产业项目的“邻避效应”大幅减弱，除大型度假区外不宜独立占地，更强调与周边业态混合布局。

05

对策建议：探索供需双向、精准高效的规划编制与空间治理策略

在分析发展规划、国土空间规划引导产业落地的不足之处，借鉴各地研制“产业地图”的有益探索，以及调研三类产业门类的空间“新需求”基础上，提出供需双向、精准高效的规划编制与治理策略。

5.1 在规划内容上逐级传导产业空间布局

强化发展规划对产业的空间安排。一是明确产业发展的战略格局，并以行政区为单元对现代化产业体系进行分工，省级规划应明确各市，市级规划明确各县（区、市）承担的主导产业。二是借鉴上海市“十四五”规划的空间安排，针对“十五五”时期重点攻关的产业领域，明确其承载的重点战略空间（新城、开发区、重点平台等）。

在国土空间规划中细化产业布局空间指引。国土空间总体规划应结合“十五五”规划新要求，在修编调整中对空间保障内容进行细化；建议各地增编“产业布局国土空间专项规划”，借鉴“产业地图”研制经验，明确全域、分区、分行业的产业空间布局，将现代化产业体系落实到每个详细规划单元中；在详细规划中根据产业落实情况，全面分析单元内部新增建设用地、低效闲置用地、土地收储整理情况，明确各产业地块拟发展的产业门类，在控制性指标中按需增设固定资产投资强度等指标。

在区域规划中突出产业跨域空间协作。在城市群、都市圈等区域规划中突出产业合作，针对不同产业集群跨域协作态势，阐述各地区、各城市和产业园区的产业合作领域，明确产业强联系的城市组群3、开发区群，为布局交通、市政等重大基础设施，保障人流、物流、信息流畅通流动奠定基础；同时识别若干跨界协同区域，明确功能定位和空间格局优化指引。

在专项规划中突出特定产业空间布局要求。在科技创新、文化旅游等特定领域的专项规划编制中，高度关注科技创新、文旅等项目对空间的“新需求”特点，在自然和文化网络的关键节点和城镇、景区周边区域谋划文旅项目，提出原则性空间布局指引，在国土空间专项规划中予以具体落实。

图12 发展规划、国土空间规划、区域和专项规划中对产业进行空间指引

5.2 在空间治理中持续适配产业“新需求”

继续发布“产业地图”并结合详细规划调整动态更新。鼓励各地结合产业布局国土空间专项规划成果，先行发布市域-分区两个层面的静态版“产业地图”。随后结合详细规划更新频率和公示时间节点，按需更新地块层面的动态“产业地图”。除了各类规划用地信息外，“产业地图”上还应标注各企业需求和意向信息，为政府招商引资提供更精准化服务。

重大产业项目实行跨域规划联编、联合审查和报批。针对新能源汽车等需要跨域协作的大型先进制造业项目，建议在部分省、市开展跨域产业项目联编、联合审查和报批试点工作。以某市跨区县的产业项目为例，在市政府协调下，各区县自然资源和规划局可同步启动项目涉及的地块详细规划编制工作，形成成果后可组成由市自然资源和规划局牵头，区县局和其他部门参与的联合审查专班，市局重点审查中心城区内地块规划和涉及跨行政区域的规划事项（如重大交通和市政基础设施等），区县局审查各自行政下去内的地块规划，其他部门按自身职权配合审查，随后将审查结果报送市政府，最后取得规划许可。

创新功能混合用地许可和弹性化的土地供给方式。对详细规划进行分层分级式的改革，单元层面进行总量和底线约束，把地块规划的规划灵活性交给基层管理部门、用地企业，以便对科技创新、文旅产业的不确定性和多样性做出及时的应对；鼓励混合土地出让形式，鼓励水平方向上用地功能的混合和垂直方向上建筑功能的混合，明确提高用地的可兼容比例；借鉴深圳、杭州市经验，建立宽谱系的重点产业项目遴选机制和面向创新型产业的限价配置方式，可以采用“带产业项目”挂牌出让或者先租后让方式供应，来降低企业用地成本，实现对创新企业的精准供地。

06

结 语

规划体系必须适应新质生产力的发展而持续优化，在要素流动和内外部环境高度的不确定性中尽可能在空间上营造确定性。本文经过问题分析、经验借鉴和需求调研，提出规划体系优化的两个方向，一是在规划内容上实现逐级空间转译，将发展规划确定的产业体系逐级传导至国土空间规划的地块布局，二是在规划治理上构建供需动态适配的机制，使各级各类规划能真正引导产业良性发展，而非因无法适应新形势变化提出缺乏弹性的约束要求。在实现中国式现代化的过程中，产业，特别是新质生产力与规划的关系长期将是热门议题，需要各方力量持续求索。

注释及参考文献（上滑查看全部）

注释

1、本文获教育部人文社会科学研究项目“共同富裕背景下土地发展权益配置与主体功能区规划实施研究：时空特征与影响机制”（23YJCZH245）基金资助。

2、该规定源自《关于加快推进铁路专用线建设的指导意见》（发改基础〔2019〕1445号）。

3、空间距离较近，具备一定经济社会联系的城市群体（2-3个地级市）被称为城市组群。根据《安徽省新型城镇化发展规划（2021-2035年）》，安徽省未来着力建设芜马宣、安池铜、蚌淮（南）和宿淮（北）城市组群。

参考文献

[1] 中共中央、国务院，关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见[Z].2018.

[2] 上海市人民政府,上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要[Z].2021.

[3] 安徽省人民政府,安徽省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要[Z].2021.

[4] 孙威,高沙尔·吾拉孜,张伟.“十四五”时期北京市高精尖产业发展的现状、问题与建议[J].科技智囊,2023(05):1-8.

[5] 苏鹏,王延飞.产业地图的概念渊源、情报价值及资源建设[J].情报杂志,2022,41(09):14-19+13.

[6] 毕瑜菲,张佶,吴洁琳.产业地图的发展现状、问题和精准落地的关键路径研究——以广州市南沙区“产业地图”为例[C]//中国城市规划学会,合肥市人民政府.美丽中国，共建共治共享——2024中国城市规划年会论文集（12城乡治理与政策研究）.广州市城市规划勘测设计研究院有限公司;,2024:639-644.DOI:10.26914/c.cnkihy.2024.038194.

[7] 方彬楠,程靓.产业地图上线企业在京发展迎来新指南[N].北京商报,2024-02-21(003).DOI:10.28036/n.cnki.nbjxd.2024.000423.

[8] 上海市人民政府,上海产业地图（2022）[EB/OL].

[9] 广州市发展和改革委员会,广州市城市规划勘测设计研究院. 广州市产业地图[Z]. 2021.

[10] 深圳市规划和自然资源局等. 深圳市战略性新兴产业与未来产业空间布局规划（2024-2035年）[Z].2024

[11] 重庆市人民政府, 重庆市先进制造业发展产业地图（2023年）[EB/OL].

[12] 武汉市发展与改革委员会．武汉市产业地图[EB/OL]．

[13] 汕头市发展改革局等. 汕头市产业地图[Z]．2022.

[14] 习近平经济思想研究中心．新质生产力的内涵特征和发展重点[EB/OL].2024.

[15] 张辉. 以科技创新与产业创新深度融合培育新质生产力[N].人民日报.2025

*本文为2025中国城市规划年会论文

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