《科学：新的黄金时代》是否开启了新的科学政策范式——与《科学：无止境的边疆》的比较分析

2026年7月，美国白宫科技政策办公室发布《科学：新的黄金时代》，以1945年《科学：无止境的边疆》为历史参照，提出重新思考美国科学事业的发展与治理。本文以Hall政策范式理论为基础，界定科学政策范式的基本内涵，构建包括科学观、问题认知、政策目标、国家—科学关系及治理方式在内的科学政策范式分析框架，系统提炼战后长期居于主导地位的布什科学政策范式，并结合特朗普政府第二任期的政策实践，对两份报告进行比较。

研究发现，《科学：新黄金时代》保留了政府支持科学、基础研究具有长期价值等基本原则，但将科学由以“基础研究—科学共同体”为核心的知识生产图景，扩展为涵盖人工智能、技术工程、科研基础设施和多元主体的“科学事业”；政府作用也由主要支持科学进一步扩展到建设和组织国家科学能力。这些变化已经进入科学观、政策目标和国家—科学关系等基础层面，呈现出政策范式变化的特点。然而，新的政策逻辑虽已初步形成并进入治理实践，仍与布什范式的制度结构和专业权威并存竞争，尚未完成稳定制度化。

本文据此认为，《科学：新黄金时代》并未确立成熟的新科学政策范式，而是标志着美国科学政策范式由布什范式内部调整进入范式重构阶段。本文以“范式重构”概括第三阶变化出现与新范式确立之间的开放过程，对Hall的变化层次分析作出过程性补充。

2026年7月21日，美国白宫科技政策办公室（Office of Science and Technology Policy，OSTP）发布《科学：新的黄金时代》（以下简称《新黄金时代》）。报告以1945年《科学：无止境的边疆》（以下简称《无止境的边疆》）为历史参照，围绕科研资助与组织、智能科研（AI for Science）、科研基础设施开放、产学研合作和成果转化等提出一系列改革主张。白宫将其定位为80多年来对美国科学技术事业的首次“全面重新思考”；Nature的报道认为，报告提出了对联邦资助科研的“实质性变化”，可能预示美国科学进入“新时代”；美国医学院协会则将其概括为对美国“科学事业”的重塑。

然而，“全面重新思考”“新时代”或“科学事业重塑”等表述只能说明改革的重要性，不能直接判定其历史性质。真正需要追问的是：这些变化究竟是美国科学政策面对新科技革命和国际竞争所作的范式内调整，还是已经开始改变其理解、组织和治理科学的基本方式？

Peter Hall关于政策变化与政策范式的研究为回答这一问题提供了一个有解释力的分析视角。他将政策变化区分为三个层次：第一阶变化仅调整政策工具的具体参数；第二阶变化在政策目标不变的情况下，政策工具发生变化；这两类变化主要发生在既有政策范式内部。第三阶变化则涉及政策目标以及理解政策问题的基本框架发生转变，构成政策范式转换，往往伴随政策权威、政策共同体和政治力量关系的变化。

从政策范式的视角看，本文要回答的问题是：《新黄金时代》是否开启了新的科学政策范式？这是对当前美国有关战后科学政策模式是否仍然有效、科学事业应如何重新组织等广泛讨论的理论概括。战后美国科学政策长期受到一种以政府持续支持科学、科学共同体保持专业自主为核心的政策范式支配，本文将其称为“布什科学政策范式”（简称“布什范式”）。所谓“开启”，是指不同于既有范式的基本认知和政策逻辑开始出现，并不意味着新的科学政策范式已经形成并取代布什范式。新的政策逻辑形成到何种程度，仍需要进一步研究。这一问题包括2个相互联系的子问题：第一，《新黄金时代》的变化主要属于政策工具和治理机制的范式内调整，还是已经触及科学观、问题认知、政策目标和国家—科学关系，呈现出第三阶意义上的政策变化？第二，这些变化是否形成了一套相对一致的新政策逻辑，并在多大程度上进入政策实践和实现制度化？

为回答上述问题，本文综合运用理论分析、历史比较和文本分析等方法。首先，结合Hall的政策范式理论和科学、技术与创新政策（Science, Technology and Innovation，STI）相关研究，界定科学政策范式的内涵，提出分析框架；其次，以《无止境的边疆》为思想起点，结合战后美国科学政策的制度实践及相关研究，概括该报告的核心命题，提炼布什范式的基本内容和内在结构，确立历史比较的基准；最后，比较《新黄金时代》所构想的政策逻辑与布什范式的异同，并结合相关的政策实践，判断其变化的性质及新政策范式的形成程度。

1 科学政策范式及其分析框架

1.1 政策范式的基本结构

1.1.1 政策范式的理论来源

Hall在研究英国宏观经济政策变迁时提出“政策范式”概念，将其界定为政策制定者理解政策世界、界定政策问题和选择行动所依据的一套“观念和标准的框架”。这一框架不仅规定政策目标及其优先次序和可供选择的政策工具，也影响政策制定者如何认识政策对象、解释问题成因并判断何种政策手段是正当和有效的。

Hall的政策范式理论在整体上受到库恩科学范式理论的启发。他将范式所具有的认知框架和共同体基础引入政策分析，用以说明政策制定者如何理解政策问题，以及基本政策观念如何发生转换。为分析不同性质和深度的政策变迁，Hall又将政策变化区分为三阶变化。Hall强调政策范式转换不仅是认知框架的变化，也与政策失败、理念竞争、政策共同体更替以及政策权威和政治力量关系的重组密切相关。

1.1.2 政策范式的基本结构及其分析限度

在Hall理论基础上，本文将政策范式界定为政策制定者和政策共同体关于政策领域运行方式、问题性质及治理方式的基本认知框架，主要包括三个层面：一是问题认知，即如何理解政策对象的运行逻辑、问题性质及其成因；二是政策目标，即政策所追求的结果及其优先次序；三是政策工具，即实现目标所采用的手段及其选择逻辑。对政府责任、作用方式和干预边界的理解，构成这一框架的制度性前提。因此，政策范式变化不仅表现为问题认知、政策目标和政策工具的变化，也可能涉及国家与政策领域关系的重新界定。

1.2 科学政策范式的内涵与分析框架

1.2.1 科学政策范式的思想来源

Hall的理论揭示了问题认知、政策目标和政策工具之间的结构性联系，为分析科学政策范式提供了一般框架。STI政策领域相关研究则立足于知识生产和创新活动，考察有关科学技术运行、价值形成、政策目标和治理方式的基本认识及其变化。两类研究的出发点不同：前者提供政策范式的一般结构，后者揭示科学技术政策领域特有的认知基础和治理逻辑，二者共同构成分析科学政策范式的理论基础。

Ruivo较早提出“科学政策范式”概念，用以描述不同时期相对稳定、并在不同国家之间呈现一定趋同性的科学政策观念和政策模式。此后，Schot和Steinmueller将战后创新政策概括为研究与开发、创新系统和转型性变革三个相继出现又相互共存的框架，表明政策框架变化与对知识生产和创新机制的重新认识密切相关。Lindner、Edler和Daimer进一步从知识与创新来源、政策目标以及问题建构和政策工具三个方面分析STI政策范式；Kennedy则将其理解为一种层级化的信念体系，最基础的层次是对科学和技术本身的概念性理解。这些研究表明，科学政策范式既具有一般政策范式的共同结构，又以对科学知识生产及其价值形成机制的认识为基础。

1.2.2 科学政策范式的内涵

根据上述研究，本文将科学政策范式界定为：在一定历史时期内，政策共同体围绕科学知识生产及其公共价值形成的一套相对稳定且相互一致的基本认知、价值判断和政策逻辑。它规定政策制定者如何理解科学的运行及其公共意义、国家为何以及如何支持科学，并由此影响问题界定、目标设定、治理关系和工具选择。

1.2.3 分析框架与判断标准

科学政策范式可以从三个相互联系的层次进行分析：第一，基础认知层，包括科学观和问题认知。其中，科学观是科学政策范式最深层的认知基础，回答科学如何运行、科学发现如何发生以及科学如何形成技术、经济、社会和国家价值；问题认知则在此基础上判断科学体系面临什么问题及其成因。第二，政策规范层，包括政策目标与科学定位，回答国家为什么支持科学、科学承担何种功能以及不同目标如何排序。第三，治理实现层，包括治理关系、组织模式、政策工具和资源配置，回答科学由谁组织、谁决定、谁评价，以及国家通过何种制度和工具实现科学政策目标。

国家—科学关系及政府作用并不是与上述三个层次并列的单一维度，而是贯穿其中的基础性前提。它既包含国家支持科学的正当性及科学的国家功能，也规定政府介入科学的责任、方式和边界，以及科学共同体的自主空间，实质上是特定时期科学的社会契约在科学政策领域的核心制度性表达。由此，科学观构成科学政策范式的认知起点，国家—科学关系构成其制度性前提，二者共同影响问题界定、目标选择和治理实现，形成相对稳定的“认知—规范—治理”结构（表1）。

根据这一框架，科学政策的一阶变化主要调整经费规模、资助比例和项目期限等工具参数，即调整“支持多少”；二阶变化在基本目标不变时改变资助方式、组织模式和治理机制，重点是“如何支持和组织科学”；三阶变化则重新界定科学的性质与价值、国家支持科学的理由，以及政府、科学共同体、大学和企业之间的权责关系，旨在重新回答“为什么支持科学、科学服务于什么”。

第三阶变化的出现并不意味着新范式已经确立。Hall的框架主要用于判断政策变化的深度，但对于第三阶变化出现以后，新的政策逻辑如何由初步形成走向整合、制度化并取得支配地位，缺少进一步的过程性区分。本文将第三阶变化已经出现、新政策逻辑开始形成并进入制度竞争，而新范式尚未取得稳定支配地位的开放过程称为“科学政策范式重构”。判断这一进程需要考察：新的认知、目标和治理主张是否形成内在一致的政策逻辑；是否由文本构想进入制度实践；新的权责关系和政策权威结构是否趋于稳定；其核心原则能否跨越特定政府任期和党派更替，获得主要政策主体的持续支持。

2 布什范式

2.1 布什范式的内涵

1945年《无止境的边疆》发表以来，围绕其历史作用、制度影响和思想遗产形成了大量研究。这些研究虽然并未形成一个统一的“布什模式”解释，但共同推动了对其意义的深化认识。相关研究大致涉及四个方面：一是考察《无止境的边疆》在战后美国科学政策形成中的历史地位，强调其对联邦科研资助、大学基础研究以及政府—科学共同体关系的长期影响；二是通过分析Bush-Kilgore之争、NSF建立以及多机构资助体系形成过程，指出战后美国科学体制并非布什具体制度方案的直接实现，而是在不同政策理念、政治力量和政府机构互动中形成的制度结果；三是从基础研究、科学自主以及政府与科学共同体关系等方面分析布什报告背后的基本观念，揭示其所包含的相对稳定的政策认知和治理逻辑；四是围绕科学发展方式、创新模式和国家目标变化，讨论布什思想遗产在新的历史条件下的适用性及其调整方向。

上述研究表明，对布什模式的理解已经超越《无止境的边疆》文本本身以及战后具体科研制度安排。制度史研究显示，布什提出的具体组织方案并未被完整实现，战后美国最终形成的是多机构参与、分散资助的科研体系；与此同时，一些后来被归于布什的政策观念也经历了长期演化和重新解释。因此，布什模式的持久影响并不主要在于某一具体制度设计，而在于其确立并强化了一套关于科学公共价值、国家支持责任以及政府与科学共同体关系的基本原则。

基于上述研究，本文将“布什范式”界定为：以《无止境的边疆》提出的核心思想为重要来源，并在战后美国科学政策竞争、制度实践和长期演化中逐步形成的一套基本认知、政策原则和治理逻辑。它并不等同于布什个人关于科研组织方式的全部设想，也不等同于战后美国科研制度的全部内容，而是指在战后80余年的政策实践中得到持续支持的一套关于科学价值、国家责任和科学治理方式的基本认知、政策原则和治理逻辑。

综合已有研究，本文将布什科学政策范式的核心内容概括为四个方面：第一，科学进步是国家安全、经济繁荣和社会福祉的重要源泉；第二，基础研究是科学进步和技术创新的根基，具有长期性和不可预先确定的价值；第三，联邦政府负有持续支持科学研究、特别是基础研究的责任；第四，科学研究应遵循科学自身的发展规律，政府主要提供资源和制度保障，具体研究方向和资源配置则主要依靠科学共同体的自主判断和同行评议。其核心逻辑可以概括为：政府持续支持科学，科学共同体保持专业自主，通过自由探索和基础知识积累扩展知识基础，并通过长期积累和扩散产生技术进步以及更广泛的公共价值。

2.2 布什范式的内在结构

按照本文提出的科学政策范式分析框架，布什范式并非若干政策主张的简单集合，而是由科学观、问题认知、政策目标与科学定位、治理方式与政策工具以及国家—科学关系相互联系而形成的政策逻辑。

第一，科学观。科学进步主要依赖于科学共同体开展的自由探索和知识积累。由于科学发现具有高度不确定性，其实际用途通常难以事先预见，基础研究的意义在于不断扩展知识边界，为未来技术进步和经济社会价值创造提供基础。这一科学观构成科学自主和长期公共支持的认知基础。

第二，问题认知。和平时期科学政策的核心问题，并不是直接组织科学活动以解决特定问题，而是如何建立稳定的公共支持机制，使战争时期形成的科学能力能够持续发展。

第三，政策目标与科学定位。国家支持科学的根本目标，是通过知识进步促进国家安全、公共健康、经济繁荣和社会福祉。科学的公共价值主要通过长期知识生产、人才培养和技术扩散实现，而不是通过政府直接规定具体研究方向实现。

第四，治理方式与政策工具。联邦政府主要承担资源供给和制度保障责任，大学和科研机构承担研究执行职能，科学共同体通过专业判断和同行评议参与研究选择、资源配置和质量控制。这种治理结构既保证了国家对科学发展的持续支持，也维持了科学活动的专业自主。

上述几个方面共同体现了一种特定的国家—科学关系：国家承担支持科学发展的公共责任，但在具体研究选择和质量评价方面与科学活动保持制度距离；科学共同体获得专业自主，同时通过知识进步回应国家和社会的长期需求。由此形成的“公共支持—专业自治—长期公共回报”关系，构成布什范式的深层制度逻辑。

2.3 布什范式的形成与确立

2.3.1 布什范式的形成

战后围绕联邦政府如何支持科学以及国家科学基金会如何建立，美国经历了长达五年的政策和立法争论。争论主要体现了两种不同的科学政策理念。以参议员Harley Kilgore为代表的一方，强调科学作为公共资源的性质，主张科学研究应直接回应社会目标，基础研究与应用研究并重，并通过政府和公共代表加强对科学资源配置的监督。以布什为代表的一方，则强调科学发展的长期性和不确定性，主张优先支持基础研究，以大学为中心，维护科学共同体的专业自主。

在这期间，1946年，美国原子能委员会和海军研究办公室相继成立；1946—1948年，国立卫生研究院得到扩展。这些机构虽然服务于国家的不同目标，但在科研资助方式上普遍体现了《无止境的边疆》提出的重要原则，即通过联邦资源支持基础研究，并赋予科学共同体较大的研究选择和评价自主权。1950年，美国国家科学基金会成立。国家科学基金会的建立吸收了Kilgore关于科学公共责任和政府监督的部分主张，但在基础研究支持、科学共同体参与以及科研资源配置方式等关键方面，更接近布什的政策设想。

布什范式的形成，并不意味着布什具体制度方案的实现，而是意味着以布什思想为核心的政策逻辑在制度竞争中取得了主导地位。其核心在于：政府承担支持科学发展的公共责任，科学共同体保持专业自主，基础知识积累通过长期过程产生国家和社会回报。1950年前后，“公共支持—专业自治—长期公共回报”的政策逻辑已经形成，并嵌入到一个多机构、分布式的科研资助体系，实现了制度化。

2.3.2 布什范式的确立

1957年苏联发射第一颗人造卫星“斯普特尼克”，强化了美国对科学技术发展的支持。美国先后成立国家航空航天局（National Aeronautics and Space Administration，NASA），国防部高级研究计划局（Advanced Research Projects Agency，ARPA；1972年改名为Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）等机构，进一步扩大科研投入，加强对基础研究、研究型大学和科研人才培养的支持。此后，联邦研发经费快速增长，大学逐渐成为美国基础研究活动的核心组织载体，联邦政府、大学和科学共同体之间的关系也日益稳定。

20世纪60年代中期，随着联邦科研投入扩大、研究型大学地位确立以及政府与科学共同体关系趋于稳定，布什范式制度化进一步得以巩固，并确立为战后美国科学政策的主导范式。

2.4 布什范式的挑战、调整与边界

1945年以来，布什科学政策范式并非以固定不变的形式延续，而是在应对新问题和新挑战的过程中不断调整和扩展。20世纪60—70年代，科学政策首先面临社会相关性和公共责任的挑战。环境、能源、健康等社会问题推动科学政策更加关注科研活动的社会影响，科学研究的目标也从单纯扩大知识能力扩展到回应社会需求。然而，这些变化主要改变了科学价值实现的方式，并未否定基础研究的重要性，也没有改变政府支持科学和科学共同体专业自治的基本原则。

20世纪80年代以后，挑战进一步转向科学与创新之间的关系。技术竞争、技术转移、产学合作和国家创新体系等政策理念兴起，科学创造公共价值的机制由知识积累进一步扩展到知识转化和创新生态建设。进入21世纪，人工智能、大科学、团队科学、重大挑战和战略竞争又推动政策关注如何更有效地组织科学，任务导向研究、新的资助机制，以及类同DARPA的组织方式等不断发展。

这些变化持续扩展着科学政策的目标、工具和组织方式，但总体上仍以补充和调整方式进入布什范式，而未系统改变其核心逻辑。基础研究的长期价值、联邦政府支持科学的责任以及科学共同体的专业自治仍然构成美国科学政策的重要基础。因此，1945—2024年的变化总体表现为布什范式内部的调整和演化，而不是新的范式替代。

不过，这些长期积累的变化也逐渐触及布什范式的边界：科学价值如何产生、国家如何组织科学以及政府与科学共同体之间的权责关系，开始成为新的政策问题。2024年前后，美国科学政策面临的已不仅是增加新的目标和工具，而是讨论是否重新界定科学与国家之间的关系。2026年《新的黄金时代》以《无止境的边疆》为历史参照，重新提出科学价值、国家目标、政府作用和科研组织方式等基础性问题，由此，《新黄金时代》是否开启了新的科学政策范式，成为需要进一步考察的问题。

3 《新黄金时代》与科学政策范式重构进程

为判断《新黄金时代》是否开启了新的科学政策范式，本文采取“文本比较—实践考察”的分析路径。首先，以布什范式为历史基准，对《新黄金时代》进行同一维度的比较，识别其延续、调整和重组的内容，判断这些变化是否具有第三阶意义上的范式性特征；其次，将报告所表达的新政策逻辑与特朗普政府第二任期以来的科学政策实践相对照，考察其是否进入治理行动、如何与布什范式的制度和权威结构发生竞争，并据此判断当前科学政策范式重构所处的阶段。

3.1 文本比较：识别范式变化的内容和深度

依据前述分析框架，以布什科学政策范式为历史基准，从国家—科学关系与政府作用、科学观、问题认知、政策目标与科学定位、治理与组织模式、政策工具与资源配置等方面，对《新黄金时代》的政策构想进行比较（表2）。

首先，《新黄金时代》延续了布什范式关于基础研究价值、联邦政府支持科学的责任以及科学家创造作用等原则，但在保留其部分核心原则和制度要素的基础上，重新解释这些要素的含义、地位和相互关系。

其次，最基础的变化在于科学观。布什范式相对突出自由探索和基础知识积累，以科学共同体和大学为知识生产的主要载体，形成了以“基础研究—科学共同体”为中心的科学政策图景。《新黄金时代》并未否定基础研究、自由探索和个人创造的作用，但更多从整体性的“科学事业”出发理解现代科学。科学发现被理解为一个由基础性研究、应用研究和工程能力相互支持，并由AI、数据、计算、科学仪器和科研基础设施共同赋能的过程；大学、国家实验室、企业和新型科研组织则构成相互连接的科学活动主体。因而，这里的变化不是由科学转向创新，而是对科学知识生产条件和组织形态的重新理解：科学仍是政策中心，但科学不再主要被理解为科学共同体内部的基础知识生产，而被理解为需要技术、基础设施和多元主体共同支撑的整体性国家科学事业。

第三，与这一科学观相联系，科学政策所要解决的问题，由如何保证基础知识和科研人才的持续供给，扩展到如何提高发现效率、改善科研组织、整合科学数据、计算能力、实验设施和科研主体，建设能够持续产生重大科学发现的国家科学能力。科学在继续被视为国家安全、公共健康和经济繁荣的长期知识基础的同时，更直接地被定位为保持技术领先、赢得战略竞争和建设国家战略能力的重要组成部分。相应地，政府作用由主要提供科研资助和制度保障，进一步扩展到建设科研基础设施、连接关键资源、组织多元主体和提升科学事业整体效能。科学政策的核心问题因而由“如何持续支持科学进步”，扩展为“如何建设和组织能够持续产生科学发现并形成创新与国家能力的科学事业”。

第四，具体政策要素的地位和组合方式发生了变化。任务导向研究、DARPA式组织、产学合作、科研基础设施和成果转化长期存在于美国科学政策之中，并曾作为补充或修正机制被布什范式所吸收。在《新黄金时代》中，这些要素则与AI驱动的科学发现、科学事业效能、国家能力和战略竞争更加紧密地结合起来，被纳入对整个科学事业进行系统建设和组织的政策构想。因此，变化的实质不是新工具取代旧工具，而是既有政策要素在新的科学观和国家目标下被重新定位和结构性重组。

综上，《新黄金时代》的变化并不是新工具和组织方式的简单增加，而是以科学观的重新解释为认知起点，对问题认知、科学定位、政府作用和科研组织方式进行相互关联的重新界定。报告将科学由以“基础研究—科学共同体”为中心的知识生产活动，扩展为研究、技术、工程、基础设施和多元主体共同构成的“科学事业”；科学政策的核心问题由保障知识和人才供给扩展到建设国家科学能力，政府作用也由主要提供资源和制度保障扩展到组织科学事业和塑造发现能力。AI平台、科研基础设施、任务组织和激励机制等政策要素，则在新的科学观和国家目标下被重新解释、排序和组合。这些变化已经进入基础认知、政策目标和国家—科学关系层面，超出了布什范式内部的工具调整和治理改进，构成Hall意义上的第三阶变化。

3.2 从范式构想到制度竞争

文本层面的范式性变化并不意味着新的科学政策范式已经形成。范式重构还取决于新的政策逻辑能否进入治理实践、转化为相互协调的制度安排，并获得相对稳定的政策权威和持续性。为此，本节将《新黄金时代》所表达的政策逻辑与特朗普第二任期以来的科学政策实践相对照，考察既有政策要素如何被重新定位和组合、新旧政策逻辑如何在现实制度中并存和竞争，并据此判断当前科学政策范式重构是否已经进入制度化阶段。

3.2.1 政策实践：重构逻辑的实践展开

《新黄金时代》与特朗普第二任期科学政策实践之间并非简单的“报告提出—政策落实”关系。一些政策行动在报告发布前已经启动，构成报告形成的实践基础；报告随后对这些相对分散的政策变化进行整合、解释和理论化，并提出进一步改革的方向。与此同时，报告中的政策内容处于不同实施阶段：有些已经进入实际运行，有些已形成制度安排但仍在推进，还有一些主要停留在政策主张层面。因此，考察范式重构的实践展开，需要区分不同政策的实施状态，而不能把报告的全部建议都视为既成实践。

首先，以AI for Science为代表的新型科学组织理念，已经通过“创世纪计划”等具体行动进入实施阶段。2025年11月，特朗普政府启动“创世纪计划”，要求能源部建设统一的“美国科学与安全平台”，整合联邦科学数据、高性能计算、实验设施和人工智能系统,并由OSTP协调跨部门实施。2026年7月，白宫进一步宣布投入超过50亿美元，由15个以上联邦机构参与并公布278个项目，表明该计划已经进入跨机构实施阶段。 人工智能在这里不只是单项科研工具，而是与数据、算力、设施和重大任务相结合，形成由国家实验室、大学和企业共同参与的科学发现体系。这体现出国家作用由主要提供科研经费，进一步扩展到连接关键资源、组织多元主体和建设国家科学能力。《新黄金时代》随后将这一先行实践纳入关于加速科学发现和提高科学事业整体效能的政策构想之中。

第二，科研基础设施开放和多主体协作体现了科学组织方式的变化。《新黄金时代》进一步将这一实践上升为一般性政策主张，提出扩大企业及其他科研主体对能源部国家实验室、NASA中心等联邦科研设施的使用。当前，多主体共享关键科研资源的组织方式已经在特定计划中展开。至于它能否扩展为普遍性的科研制度，仍有待后续政策落实。其变化方向是，科学活动不再主要依赖大学和科学共同体这一单一组织中心，而是在保留大学科研核心作用的基础上，更加依托公共科研基础设施和多主体协同网络。

第三，科研资助和治理改革呈现出前期政策调整与报告发布后制度落实相衔接的特点。2025年8月发布的《改进联邦拨款监督》行政命令，已经提出加强对科研资助目标、项目绩效和资源配置的行政监督。2026年8月，NSF进一步宣布投入15亿美元支持基础性研究，并采用组合式资助，根据研究性质匹配资助机制、组织模式、研究方式和项目期限，同时设置长期研究项目和快速试验性项目。NSF明确表示，这些安排旨在落实《新黄金时代》关于改善科学发现条件、提高重大突破发生频率和速度的政策主张。这表明将科研资助和组织制度本身作为政策干预对象、通过制度设计提高科学发现效率的新治理逻辑，已经开始由报告主张转化为实际资助安排。不过，报告提出的扩大项目官员裁量、奖励、挑战赛和元科学等机制尚未全部形成普遍性制度，其中一些仍处于倡议或试验阶段。

这些实践表明，科学能力建设、多主体协同和科研治理改革已经不同程度地进入现实治理。不过，它们尚不足以单独证明一种新的政策范式已经形成。任务导向研究、大型科研设施、DARPA式组织、产学合作和新型科研资助机制此前已不同程度存在，并长期被布什范式所吸收。其范式意义不在于这些工具本身是否全新，而在于过去作为局部或补充性机制存在的要素，正在围绕科学发现效率、国家科学能力和战略目标被重新解释、排序和组合，并可能上升为更具普遍性的科学治理原则。

从这一意义上说，《新黄金时代》不是从零开始设计一套全新的科学政策，而是对具有长期历史来源、并在特朗普第二任期前期实践中进一步发展的政策变化进行整合和理论化，同时推动其中部分主张继续制度化。这表明，科学政策范式重构已经超越单纯的理念提出阶段，进入政策实践的展开阶段。然而，由于不同政策领域的制度化程度存在差异，尚未形成具有一致性和稳定性的替代性政策体系。

3.2.2 制度竞争：新旧政策逻辑的并存与竞争

新的政策逻辑进入现实治理，并不意味着布什范式已经退出。特朗普第二任期以来科学政策领域的一系列争议表明，范式重构并不是新的政策逻辑对旧范式的直接替代，而是两种政策逻辑围绕科学治理的基本原则、权责关系和政策权威展开竞争的过程。

一方面，行政部门正在强化对联邦科研资助和治理过程的控制。2026年4月，特朗普政府解除在任国家科学委员会（National Science Board，NSB）全部成员的职务。由于NSB依法承担制定NSF政策、审议重大项目和提供科学政策建议等职责，这一行动引发了有关委员会独立性和专业权威的争议和对政府行为的质疑。这一争议直接涉及谁确定科研优先方向、谁评价科学，以及行政权力与专业自治之间如何划界，这表明新的政策逻辑已经进入布什范式的核心制度领域，而不再只是在其外围增加新的政策工具。

另一方面，布什范式的制度基础仍具有较强韧性。2026年，白宫管理和预算办公室等联邦机构发布联邦财政援助规则修订草案，拟扩大联邦机构中止或终止自主性资助的裁量权，允许其依法终止未能实现项目目标、联邦机构优先事项，或被认定不再符合联邦政府利益的资助。美国政府关系委员会等大学科研组织提出系统性异议。参议院拨款委员会主席Susan Collins要求撤回相关条款，认为其可能损害科学研究、导致科研资助政治化，并与国会拨款权发生冲突；随后的两党临时拨款协议暂时阻止了该规则生效。这显示国会、大学科研体系和科学共同体仍能通过制度和组织渠道制约行政改革。这种制约并非简单来自政治利益冲突，而是源于战后形成的科研治理结构仍然具有制度合法性。

这些争议既受到党派政治和行政权力扩张等因素影响，也包含科学政策范式层面的竞争。围绕科研方向由谁确定、科学质量由谁评价、科研资源如何配置以及政府与科学共同体如何划分权责的分歧，实质上反映了两种科学治理逻辑的冲突：一方面是强化国家战略引导、行政协调和绩效控制的新政策逻辑，另一方面是以公共支持、机构自主和科学共同体专业判断为基础的布什范式。当前两种逻辑仍在同一治理体系中叠加、竞争并相互制约。新的政策逻辑已经开始触及并挑战布什范式关于科学自治、资源配置和国家—科学关系的部分核心原则，但目前仍未形成能够替代既有治理结构的稳定政策权威和制度体系。

3.2.3 重构程度：范式重构已经展开，新范式尚未确立

综合文本比较和政策实践，可以从变化深度、逻辑整合和制度化程度三个层面对当前美国科学政策范式重构作出判断。

第一，第三阶意义上的范式性变化已经出现。《新黄金时代》及相关政策实践所体现的变化，已经超出科研投入、政策工具和组织机制的调整，进入科学发现如何发生、科学政策需要解决什么问题、科学承担何种国家功能以及国家如何支持和组织科学等基础层面，并形成相互关联的政策逻辑。可见，布什范式内部的一阶或二阶调整已不足以充分解释这些变化。

第二，新的政策逻辑已经初步形成并开始进入现实治理。《新黄金时代》的重要作用不在于提出大量前所未有的政策措施，而在于将科学发现、人工智能、科研组织、国家科学能力和战略竞争等原本分散发展的政策要素重新解释和组合，形成具有一定内在一致性的范式性构想。特朗普第二任期以来的相关实践与这一构想相互呼应，表明新的政策逻辑已经超出文本层面，并开始对科研组织、资源配置和治理方式产生实际影响。

第三，新的科学政策范式尚未稳定确立。布什范式关于政府支持基础研究、大学的重要地位、科学共同体专业判断和科学自主性的核心原则及制度安排依然存在；新的国家—科学关系、科研治理方式和政策权威结构仍处于竞争和调整之中。这一新兴政策逻辑能否获得主要政策主体的持续支持，并超越特朗普政府的特定政治议程、党派更替和政治周期，尚有待观察。

3.3 范式重构的走向与新范式形成条件

范式重构并不必然以新范式的确立为结果。目前出现的范式性变化能否最终形成一种具有稳定支配地位的科学政策范式，取决于重构过程能否完成以下几个关键转变。

第一，从多元政策要素走向内在一致的政策逻辑。当前的科学能力建设、AI加速科学、任务导向、科研效率和战略竞争等观念，分别来源于不同的问题意识和政策传统。新范式的形成要求这些要素围绕科学如何发展、科学政策需要解决什么问题以及科学承担何种国家功能，形成相对稳定且内在一致的解释框架，而不能停留于若干改革主张的简单叠加。

第二，从政策构想和制度实验走向稳定制度化。新的政策逻辑需要落实到科研资助、组织方式、评价制度、资源配置和科研机构运行之中，使分散的政策工具和改革试验逐步转化为相互协调且具有持续性的制度安排。只有如此，范式性变化才能超越单项政策或一届政府的行政行动，获得稳定的制度基础。

第三，从政策权威竞争走向稳定的权责结构。当前围绕科研方向、同行评议、大学地位和行政权力边界发生的争议，表明新的科学政策权威结构尚未稳定。新范式的形成需要在政府、科学共同体、大学、国家实验室和企业之间形成新的权责结构，明确谁确定科研方向、谁组织科研、谁评价科学，以及政府介入科学的边界在哪里。

第四，从特定政治议程走向跨政治周期的持续性。新的核心认知和制度原则只有超越特定政府和党派，在政府更替后仍得到一定程度的延续，并获得主要政策主体的持续支持，才可能形成具有长期支配力的科学政策范式。

《新黄金时代》标志着美国科学政策由布什范式内部调整进入范式重构阶段，而不是新范式形成过程的完成。这一重构未来既可能通过制度化和跨周期延续走向新的支配性范式，也可能被既有范式吸收，受到制度制约而发生逆转，或者形成新旧政策逻辑长期并存的格局。其最终走向，仍取决于政策逻辑整合、制度化、权威重组和政治持续性之间的相互作用。

4 结论与启示

4.1 结论

第一，《新黄金时代》标志着美国科学政策已经由布什范式内部的调整进入范式重构阶段，但新的科学政策范式尚未形成。两份报告的比较表明，《新黄金时代》的政策构想变化已经超出科研资助、组织机制和政策工具的一般调整，进入科学观、政策目标和国家—科学关系等基础层面，具有Hall意义上的第三阶变化特征。这一重构主要呈现四个特点：一是以科学观的变化为认知起点，对科学的理解由以“基础研究—科学共同体”为中心的知识生产活动，扩展为由研究、技术、工程、基础设施和多元主体共同构成的“科学事业”；二是以国家科学能力建设为政策导向，推动政府作用由主要提供科研资源扩展到建设基础设施、组织关键资源和塑造整体发现能力；三是以选择性继承和要素重组为基本方式，在保留基础研究、长期公共支持和科学家创造作用等原则的同时，按照新的科学观和国家目标对其重新解释、排序和组合；四是具有矛盾性、竞争性和未完成性，科学自治与国家战略、探索的不确定性与结果责任等不同要求并存，新旧政策逻辑仍在竞争和调整之中。因此，《新黄金时代》并未确立一个稳定的“后布什范式”，而是标志着美国科学政策由布什范式内部的长期调整进入了范式重构阶段。

第二，科学政策范式变化具有不同于科学范式转换和一般政策范式转换的特征，其重要表现不是简单替代，而是不同政策逻辑的并进、叠加与共融。科学政策同时包含自由探索、国家任务、技术创新、社会需求等多种功能，也长期并存着基础研究资助、任务导向研究、国家实验室、大学科研、产业合作等不同组织原则。这些不同政策逻辑并不必然随着新目标出现而退出，反而可以在相当长时期内并存、叠加并重新组合。战后美国科学政策的发展表明，自由探索、任务导向、创新转化和战略能力建设等政策活动并不是依次替代的四个历史阶段，而是在不同时期具有不同权重，并呈现不断并进和共融的特征。因此，科学政策范式变化不能简单按照“旧范式危机—新范式替代”的模式理解，而更可能表现为既有核心原则持续存在、新的政策逻辑不断进入、不同政策要素重新排序并最终改变整体政策结构的长期过程。

第三，科学政策范式研究需要区分“变化深度”与“形成程度”，“范式重构”可以作为连接第三阶变化与新范式形成的中间分析概念。Hall的三阶变化框架非常适合判断政策变化的深度，但第三阶变化的出现并不等同于新的政策范式已经形成。对科学政策范式变化至少需要作两个相互区别的判断：一是变化深度，即变化是否已经由政策工具和治理方式进入基础认知和基本政策逻辑；二是形成程度，即新的政策逻辑是否已经实现制度化、获得稳定性并形成较为广泛的政策共识。本文所说的“范式重构”，正是用来描述第三阶意义上的深层变化已经发生，但新的政策逻辑仍处于重新组合、竞争和制度化过程之中的状态。这一概念有助于把政策范式研究从“调整还是转换”的二分判断，推进到对范式形成过程本身的分析，并为进一步考察政策范式变化如何与国家—科学关系的制度重构相互作用提供分析基础。

综合来看，《新黄金时代》所体现的变化，既涉及国家、社会与科学共同体之间关系结构的重新调整，也涉及支撑这些关系的基本认知和政策逻辑。科学社会契约与科学政策范式分别从规范制度和认知逻辑两个层面揭示这种变化，二者相互联系、相互支撑：科学政策范式关于科学如何运行、如何形成公共价值的基本认识，为国家支持科学、赋予科学共同体专业自主以及要求其承担公共责任提供认知和正当性依据；科学社会契约则将这些认识落实为国家支持、科学自治、功能期待和责任结构等相对稳定的关系与制度安排。布什范式关于自由探索和基础研究长期公共价值的认识，为“公共支持—专业自主—长期回报”的社会契约提供了依据；这一社会契约又通过联邦资助、大学科研和同行评议等制度安排，使布什范式得以制度化并长期延续。《新黄金时代》的重要性也正在于，它不仅试图调整国家与科学之间的契约关系，而且开始重新解释支撑这一契约的科学观、价值产生机制和治理逻辑。笔者此前从科学社会契约视角考察了《新黄金时代》对上述关系结构的重新界定；本文从科学政策范式视角揭示了支撑这些变化的科学观、国家目标和治理逻辑，并判断其变化深度及新范式的形成程度。两种视角相互补充，共同揭示《新黄金时代》对国家—科学关系和科学政策逻辑的整体重构。

4.2 启示

布什范式形成于现代科学体系快速建立的时代，而今天科学知识生产的技术条件、组织方式及其与国家发展的关系都已经发生深刻变化。美国科学政策的范式重构由此提供了三个方面的启示。

第一，科学政策需要重新认识其政策对象。现代科学的发展正在改变传统科学政策所面对的“科学”。布什范式主要以基础研究及其知识积累为科学进步的源泉，并以科学家、大学和科学共同体作为知识生产的核心主体。这一认识至今仍然具有重要意义，但人工智能、数据、算力、先进科学仪器和大型科研设施的发展，使科学发现越来越依赖知识、技术、工程和基础设施之间的相互作用；大学、国家实验室、企业和新型科研组织之间的联系也日益紧密。科学由此越来越表现为一个复杂的“科学事业”。这意味着，科学政策不能仅仅围绕科研经费、科研项目和科研人员展开，而需要把支撑知识发现的技术条件、基础设施、组织网络和制度环境纳入政策视野。

第二，国家支持科学的方式需要由“提供科研资源”扩展到“建设科学能力”，同时保持科学持续产生原创发现的制度条件。布什范式最重要的历史贡献之一，是确立了政府持续支持科学特别是基础研究的公共责任。今天，这一责任并没有消失，但其实现方式正在扩展。当科学发现越来越依赖数据、算力、科研设施、先进仪器和跨机构协作时，国家支持科学已经不能完全等同于增加科研投入，还包括建设公共科研基础设施、连接关键科研资源、形成新的科研组织能力以及促进不同创新主体之间的协同。但是，科学能力建设并不意味着把科学完全纳入行政目标和任务体系。原创性科学发现具有不可预见性，长期知识积累、自由探索和专业判断仍然是科学进步不可替代的条件。因此，21世纪科学政策面临的关键问题，不是简单选择“科学自治”还是“国家战略”，而是如何在增强国家组织和建设科学能力的同时，保留科学体系产生非预期发现和长期知识积累的空间。

第三，科学日益成为国家战略能力，需要重新思考科学与国家之间的关系。《新黄金时代》所反映的一个更广泛趋势，是科学越来越直接地与技术领先、经济竞争、国家安全和国家能力建设联系起来。这并非美国独有的现象，而是新一轮科技革命和国际科技竞争背景下各国科学政策共同面对的问题。随着科学与技术、产业和国家安全之间的联系加强，国家必然更加关注科研活动的方向、效率和战略价值，但科学越成为国家长期竞争力的基础，就越不能仅以短期战略需求衡量其价值。基础研究中那些暂时看不到应用前景、难以预先确定目标甚至可能长期没有实际用途的研究，恰恰可能构成未来技术突破和国家能力的重要知识来源。因此，科学的战略价值上升，并不意味着科学应当完全战略化；相反，它要求国家建立一种能够同时容纳战略任务与自由探索、近期目标与长期积累、国家安全与科学开放的更加成熟的科学治理体系。

进一步看，科学政策范式的变化还需要转化为公共支持、专业自主、国家目标和社会责任之间新的制度安排，并由此推动科学社会契约的相应调整。科学日益成为国家战略能力所带来的，不只是科研资助方式和组织机制的变化，也是科学政策范式与科学社会契约的共同重构。一方面，需要重新认识科学如何运行、如何形成公共价值以及政府应当发挥何种作用；另一方面，需要相应调整公共支持、专业自主、国家目标和社会责任之间的关系。新的科学政策范式只有转化为相对稳定的权责结构和制度安排，才能形成与现代科学发展相适应的科学社会契约；新的科学社会契约也必须建立在对科学运行和价值形成机制的合理认识之上。

从更长的历史尺度看，1945年《无止境的边疆》所面对的主要任务，是在战争动员结束之后确立国家持续支持科学的正当性和制度基础；80余年后的《新黄金时代》所面对的，则是在科学自身及其与技术、经济和国家能力的关系发生深刻变化的条件下，重新回答国家应当支持什么样的科学、建设什么样的科学能力以及如何组织科学的问题。布什范式留下的真正遗产，或许并不是某一种固定的科研资助和组织模式，而是国家必须为科学的长期发展承担公共责任。《新黄金时代》提出的新问题，则是这种公共责任在21世纪应当以何种方式实现。对此，科学政策范式与科学社会契约提供了两个相互联系的认识层面：前者要求重新理解科学运行、价值形成和国家治理科学的基本逻辑，后者要求相应调整公共支持、专业自主、功能期待和公共责任之间的关系。二者共同指向的，是在新的科学发展条件和国家目标下，重建一种既能够增强国家科学能力，又能够保障科学长期发展和原创发现的国家—科学关系。

本文来源于《世界科技研究与发展》。樊春良，中国科学院科技战略咨询研究院研究员（二级），中国科学学与科技政策研究会常务理事。文章观点不代表主办机构立场。

◆ ◆ ◆

编辑邮箱：sciencepie@126.com