环卫行业经营模式分析

1.环卫服务行业商业模式特点：

环卫服务市场是为市政体系服务的集道路清扫、垃圾清运、厕所管养等为一体的综合清洁服务市场，由于其具有明显的公用事业属性，同时兼具垄断效应与规模效应，所以它的市场发展与格局往往与公用事业行业（如污水处理、垃圾焚烧、电力燃气市场等）类似。环卫服务行业商业模式主要有以下5个特点：

（1）特点一：劳动力密集程度高，老龄化问题突出

环卫服务项目成本主要包括：环卫职工薪酬、保险等人工成本、环卫车辆等环卫设备燃料成本、设备折旧、设备维修费等。环卫职工的工资在环卫服务项目总运营成本中占比普遍达到50%以上。

环卫服务业老龄化问题突出，多数职工已超过退休年龄，有可能出现环卫服务行业从业人员短缺的问题。也由于这个原因，政府基本会保证按期支付，以免拖欠弱势群体工资。

（2）特点二：轻资产模式，资金周转快

相比于从事水务、垃圾发电、危废等领域的环保运营公司，环卫运营公司的总资产周转率及固定资产周转率较高。环卫运营公司普遍以轻资产模式运营，主要有以下几个原因：环卫政府采购类项目较多，普遍较短的合同期限（3〜5年）遏制了环卫公司的投资意愿；环卫机械化程度较低以及产业链前后端未打通等。

目前的趋势是，环卫服务行业正由轻资产模式向重资产模式转变。随着PPP模式在环卫领域的发展，目前许多大型环卫项目均采用PPP模式，运营期限延长至15〜30年。招标时，一种模式为环卫一体化的整体处理项目，包括道路清扫、垃圾清运、公厕养护等多个子项：另一种模式为环卫+后端垃圾焚烧发电、餐厨及污泥处置等综合打包项目，而这对企业的技术实力和资金实力无疑提出了更高的要求，资本壁垒的上升客观上提高了环卫行业的集约化程度。

（3）特点三：现金流稳定，使用者付费机制需健全

目前市场上环卫服务项目的回报机制多是政府付费且列入财政预算，现金流来源稳定，政府根据环卫运营公司每月的作业效果打分，按月或季度支付，支付周期在1〜3个月。

值得注意的是，政府面对的是财政和环境的双重压力，政府是否能足额地按照合同标准支付环卫服务费是保障环卫服务项目收益的重要一环，在未来健全使用者付费机制将维持整个环卫行业的健康运转。

（4）特点四：环卫服务项目的建设周期短

环卫服务项目从项目启动到实施运营，一般不超过3个月，建设期的准备工作主要是环卫设备采购和人员培训。

（5）特点五：行业竞争激烈且市场高度分散

环卫市场的CR10指标在热门环保细分领域中处于最低的水平（相较于危废处置11%、市政污水处理36%和生活垃圾焚烧55%），行业市场属于高度分散的状态，竞争异常激烈，呈现“小而散”的特点。

2.环卫行业主流运作模式

2.1政府购买服务：

环卫市场化加速了千亿环卫空间的爆发，多种市场化运作模式应运而生，政府购买服务模式、PPP模式、特许经营模式、ABO模式、DBO模式、EPC+O模式等层出不穷，由于后三者并无相关的政策依据，因此相对来说，政府购买服务模式、PPP模式、特许经营模式仍是目前环卫项目的主流运作模式。

2020年3月1日，中华人民共和国财政部令第102号《政府购买服务管理办法》（以下简称《办法》）正式施行，第一章总则第二条即对政府购买服务模式作出了定义：“政府购买服务”是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。

服务期限；

《办法》的第五章合同及履行中，第二十四条提及政府购买服务模式的服务期限；“政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。”

值得注意的一点是，对于《办法》中合同期限不超过3年的描述，其实是进一步明确了财政部在2017年颁布的87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（以下简称《通知》）的相关要求，而非针对项目期限进行要求。

财政部在2017年颁布的87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》中规定，“地方各级财政部门应当充分考虑实际财力水平，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，足额安排资金，保障服务承接主体合法权益。年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。”

“购买主体应当按照批准的预算执行，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有年度预算中统筹安排购买服务资金。购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。”

《办法》第十六条规定：“政府购买服务项目所需资金应当在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接，未列入预算的项目不得实施。购买主体在编报年度部门预算时，应当反映政府购买服务支出情况。政府购买服务支出应当符合预算管理有关规定。”该规定表明，政府购买服务模式的回报机制是政府付费并且需要列入财政预算。

回报机制：

《办法》第十六条规定：“政府购买服务项目所需资金应当在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接，未列入预算的项目不得实施。购买主体在编报年度部门预算时，应当反映政府购买服务支出情况。政府购买服务支出应当符合预算管理有关规定。”该规定表明，政府购买服务模式的回报机制是政府付费并且需要列入财政预算。

典型案例：

1.2023年6月6日，曲阳县城市管理综合行政执法局发布曲阳县城乡环卫和生活垃圾压缩转运及处理经营权转让项目，该项目通过“转让-运营-移交”（TOT）模式，将城乡环卫管理和生活垃圾处理的任务交由社会资本方负责，既提高了服务效率，也促进了环卫行业的市场化进程。项目范围涵盖了曲阳县城区及18个乡镇、350个行政村的环卫和垃圾处理，包括道路清扫保洁、生活垃圾收集清运、公厕维护等多个方面，日处理生活垃圾约450吨，服务内容全面、覆盖广泛。6月26日，粤丰粤展环保投资（广东）有限公司以325559.41万元成功获得项目经营权，服务期为25年。该公司不仅要负责垃圾的收集、转运和处置，还需承担相关的运输及处置费用，体现了对社会资本责任和风险的合理分配。项目的实施不仅优化了曲阳县的环卫服务体系，提升了环境质量，还为政府和民众带来了经济和社会双重效益。

2.2023年9月14日，北京市通州区城市管理委员会发布北京城市副中心80平方公里环卫一体化作业服务委托协议采购项目，该项目覆盖了北京城市副中心约80平方公里的范围，涉及城市道路的综合清扫保洁、生活垃圾及废弃物的清运转运、环卫设施的日常运维管护以及环卫应急保障等工作，体现了环卫一体化服务的综合性和系统性。11月28日，北京通州京环环境服务有限公司以154200万元获得了该项目的服务权，服务期为3年。此案例体现了政府采购服务模式在提升城市环境管理中的应用，通过专业化的社会企业来承担城市环卫服务，不仅可以提高服务效率，也有助于引入更先进的环卫管理理念和技术，从而提升城市的环境质量和居民的生活质量。此外，这种模式还有利于优化资源配置，通过公开透明的招标采购过程，确保了项目的公平性和竞争性，同时也为民营企业参与公共服务领域提供了机会，促进了环卫行业的市场竞争和技术进步。

3.2024年8月22日，菏泽市巨野县城乡环卫一体化项目的30年特许经营权进行了公开拍卖。该项目属于存量资产，包括垃圾车、洒水车、转运站及压缩设备等基础设施。特许经营的范围涵盖巨野县15个镇和2个街道办事处规划区以外的农村全域，以及规划区内尚未进行商业开发的城中村，总计包括635个行政村。项目的主要内容包括上述区域内的环卫保洁、生活垃圾收集与运输、垃圾转运站管理、道路（国道、省道除外）、坑塘、沟渠、河道、连村路的垃圾清理和杂草清理，以及镇驻地及主次干道的洒水与机扫工作。此外，在应急情况下，特许经营者还需服从出让人的调度安排，执行相关紧急任务。2024年8月29日，山东巨麟城投资发展有限公司成功拍得该项目的30年特许经营权，最终成交价为2.107亿元。山东巨麟城投资发展有限公司成立于2024年8月16日，注册资本为5080万元人民币，其实际控股人是巨野县财政局。

4.2024年1月2日，天津市南开区城市管理委员会发布了南开区环卫园林一体化项目的招标公告。该项目包含环卫作业和绿化养护两部分。项目的服务范围涵盖南开区全域，具体包括道路清扫、垃圾清运、公厕清洁、道路清雪、小广告清除、数字化平台运行及绿化养护等内容。项目运营内容具体包括：南开区全域道路清扫（约924万平方米）、年均垃圾清运约30万吨（按实际量结算）、131座公厕的清洁、道路清雪、小广告清除工作。此外，绿化养护部分涉及约481万平方米的绿化区域，包括游园、口袋公园、街角公园、行道树、绿化带及居民社区绿化等（不包括四大公园）。绿化养护内容包括浇水、病虫害防治、防寒措施及修剪等工作，确保绿化景观的健康和美观。1月22日，福龙马集团股份有限公司成功中标该项目。服务期为15年，转让费总额为27.57亿元人民币。

2.2 PPP模式

PPP是英文“Public-PrivatePartnership”的首字母缩写，中文译为“公私合作制”或“公私合营”，是一种“政府和民营企业”合作的模式。再具体一点，是指由民营企业获得政府的授权，为公共项目进行融资，建设在未来一段时间内运营项目，通过充分发挥政府和民企的各自优势，提高公共产品或服务的效率。

根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财〔2014〕76号）的阐述PPP模式的定义为：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

PPP模式分为可分为外包类（0&M委托运营、D设计—建造、DBMM设计—建造—主要维护）、特许经营类（BOT建造—运营—移交、TOT转让—运营—移交、ROT改建—运营—移交、DBFOT设计—建设—融资—运营—移交）私有化类（BOO建造—拥有—运营、BBO购买—建造—运营）。

外包类PPP项目，一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，并通过政府付费实现收益，私人部门承担的风险相对较小。

特许经营类PPP项目，需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而项目能否成功很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。

私有化类PPP项目，则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类项目中承担的风险最大。

环卫项目在实际操作中外包类（主要以单一的传统环卫服务业务为主）、特许经营类（主要以环卫一体化横向及纵向延伸进行业务组合为主）比较常见。

2021年底，财政部修订发布《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理办法》。财政部有关负责人就修订《办法》答记者问时表示，与原《办法》相比，本次修订扩展了信息录入主体范围，增加了信息公开内容，规范了信息公开方式，建立了主动公开信息动态调整机制。

服务期限：

在PPP模式下，政府与社会资本之间的合作是长期的，目的是保持基础设施供给和公共服务提供的相对稳定、连续性，维护公共利益。根据《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金（2015）57号）第二条第六款规定PPP示范项目“原则上不低于10年”。对于PPP项目合作期限，财政部希望合作期限最短是10年，最长不超过30年。

回报机制：

在PPP项目中，常见的付费机制主要包括以下三类：政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。

政府付费的定义及适用条件政府付费（GovernmentPayment）是指政府直接付费购买公共产品和服务。其与使用者付费的最大区别在于付费主体是政府，而非项目的最终使用者。适用条件为不具有向公众或终端用户收费的功能，如：市政道路、综合流域治理、海绵城市等。

使用者付费的定义及适用条件使用者付费（UserCharges）是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。在此类付费项目中，项目公司一般会承担全部或部分项目需求风险。如高速公路、地铁、市政供水等项目。

适用条件：

（1）项目使用需求可预测，项目需求量是否可预测以及预测需求量的多少是决定社会资本是否愿意承担需求风险的关键因素。（2）向使用者收费具有实际可操作性，在采取使用者付费机制的公路项目中，如果公路有过多的出入口，使得车流量难以有效控制时，将会使采取使用者付费机制变得不具有成本效益，而丧失实际可操作性。

可行性缺口补助的定义及适用条件可行性缺口补助（Viability Gap Funding，简称VGF）是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折中选择，通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的项目，如文化及体育场馆、保障房等。

典型案例：

1.崇州市城乡环卫一体化PPP项目—垃圾综合处理项目于2022年8月12日由崇州市综合行政执法局发布，该项目是特许经营类中的DBFOT（设计—建造—融资—运营—移交）模式的一个标杆案例。该模式允许私方负责项目的设计、建设、融资、运营直至最终移交给公方。项目的核心在于建设一个综合性的城市管理多功能物流中心，涵盖了生活垃圾压缩转运站、餐厨垃圾处理、渗滤液（污水）处理、园林垃圾处理、大件垃圾处理以及可回收物和有害垃圾的暂存等多个环节，处理规模和功能的多样性体现了DBFOT模式在资源整合和项目管理上的优势。

成都环投城市管理服务有限公司以25492.72万元的报价中标此项目。成都环投城市管理服务有限公司作为私方，负责了项目从设计、建设到融资的全部环节，而这种全面的参与确保了项目从概念到实施的连贯性和高效性。特别是在融资方面，通过引入私方资本，有助于减轻公共财政的负担，同时引入市场竞争机制，提升项目的经济效益和服务质量。项目的合作期限长达30年，其中包括2年的建设期和28年的运营维护期，这种长期合作模式有助于确保项目的稳定运行和服务质量。

2.2023年11月15日，泗洪县城市管理局发布的泗洪县城乡环卫和生活垃圾分类一体化PPP项目，服务内容出现较大变化，引入了多项创新措施以应对环卫服务需求的增长和变化。通过扩展服务范围，将泗洪机械产业园、常泗园区及其周边道路纳入一体化环卫管理体系，不仅增加了道路和绿化面积的清洁保养，也体现了城市管理的前瞻性和包容性。其次，为了应对大气质量改善的要求，项目引入了抑尘车辆，这不仅增加了成本，也展示了环卫服务在环境保护方面的责任和投入。随着生活垃圾转运量的上升，引进吸污车辆确保了城市卫生和效率的双重提升。此外，公厕保洁服务的扩大，从76座增至117座，及时响应了公共卫生需求的增长，保障了市民的健康和便利。生活垃圾分类的改革，从三分类变为四分类，并针对新的127个小区构建垃圾分类服务站点，这不仅是对环卫服务细节的优化，也是对环保意识提升的积极响应。11月27日，北京环境有限公司中标该项目，服务期13年，中标金额25372.62万元。

3. 涞水县城乡环卫一体化项目最初于2024年1月23日由侨银城市管理股份有限公司中标，金额为16307.67万元，服务期限为3年。然而，由于国家政策环境发生重大变化，该项目于2024年9月6日宣布终止。2023年11月，我国发布的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》首次提出“特许经营期限原则上不超过40年”的要求。随后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（修订版）于2024年5月1日正式施行，明确将特许经营的最长期限延长至40年。在此背景下，涞水县的城乡环卫一体化项目成为了PPP“新机制”框架下首个采用30年以上期限的环卫项目。

此后，涞水县发布了新的采购意向，计划通过特许经营模式重新启动城乡环卫一体化项目，特许经营期限为35年，年均环卫作业服务费为5505万元，预算总金额为19.27亿元人民币。新的项目特许经营服务内容包括：涞水县城区范围内的道路环卫清扫、街头广告清理、绿化垃圾巡回保洁、厕所保洁与维护、果皮箱及垃圾箱投放与管理、垃圾收集与外运等；乡村区域的清扫保洁与垃圾清运等环卫服务。同时，项目还涉及相关存量设备设施的使用、更新与维护，确保环卫作业的持续有效开展。

4.2024年5月10日，聊城市污水处理厂及配套管网特许经营项目发布了招标公告。该项目的特殊性在于采用TOT（转让-运营-移交）方式实施。即由项目实施机构作为招标人，通过公开招标方式选定特许经营者，负责项目的投融资、运营和维护工作。在特许经营期限内，特许经营者需依据国家、省和市有关本项目运营的法规、标准和规范，并依据特许经营协议约定履行各项义务。特许经营期满后，特需经营者将按约定的移交标准将项目资产及权益交回实施机构。项目设施包括污水处理厂和配套管网。位于卫育北路西侧和光岳北路东侧的两座污水处理厂，分别为10万m³/d的处理能力。设备包括房屋建筑物、构筑物及其他辅助设施、管道及沟槽、井巷工程；设备类包含：机器设备、车辆、电子办公设备。配套管网涉及市主城区38条主次干道以及周公河、青年渠、青周渠、新水河、高速公路南5条截污主干管的管网的日常维护管理工作，其中包含相应的窖井、污水泵站等配套设施。2024年5月31日，聊城水务集团有限公司成功中标该项目，特许经营权转让价款为14.59亿元。

2.3 特许经营模式

2015年国家发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）对特许经营模式作出了明确定义：公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

特许经营权大体上包括三种不同的形式：商标特许使用权、产品特许经营权、营运模式特许经营权。

服务期限：

《办法》第六条规定，基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。

而对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目（以下简称特许经营项目）可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。

此外，《办法》第二十三条还明确提到，政策性、开发性金融机构可以给予特许经营项目差异化信贷支持，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年。

在公用事业领域，特许经营项目的服务期限常见为10年至20年。当合同到期时，特许人是否要延长合同期限或是终止合同，则往往会参考受许人的经营状况、社会信誉、项目风险作出决定。通常来说，特许经营会带来一种长期的合同。

回报机制：

《办法》第十九条提到，特许经营协议根据有关法律、行政法规和国家规定，可以约定特许经营者通过向用户收费等方式取得收益。

向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其他开发经营权益。

对于需要政府提供可行性缺口补助的特许经营项目，《办法》第三十五条同样作出了具体的规定：应当严格按照预算法规定，综合考虑政府财政承受能力和债务风险状况，合理确定财政付费总额和分年度数额，并与政府年度预算和中期财政规划相衔接，确保资金拨付需要。

因此，特许经营模式回报机制是使用者付费及可行性缺口补助。

典型案例：

1.2023年10月12日，遵义市综合行政执法局发布的遵义市红花岗区、汇川区城乡环卫一体化特许经营项目，服务范围为遵义市红花岗区城乡环卫一体化和遵义市汇川区城乡环卫一体化的城乡清扫保洁（道路、人行道、广场、河道等区域清扫保洁）、公厕保洁及维护维修、垃圾分类及收集转运等运营维护特许经营。12月11日，深圳玉禾田智慧城市运营集团有限公司以641920.15万元，赢得了这一25年服务期的项目，展示了其在环卫服务领域的专业能力和长期承诺。此次特许经营项目不仅涵盖了环卫服务的多个关键领域，也为遵义市红花岗区和汇川区城乡环境的改善和升级提供了有力保障。通过与深圳玉禾田智慧城市运营集团的合作，遵义市在确保环卫服务质量的同时，也促进了公共资源的有效利用和管理，为城市居民创造了更加清洁、健康的生活环境。

2.2023年6月21日，南充市顺庆区综合行政执法局发布南充市顺庆区城区环卫一体化特许经营项目，实施内容主要包括生活垃圾收集运输、清扫保洁、公厕运行维护、垃圾中转站运行维护、智慧环卫管理五个部分。这些服务内容涵盖了城市环境卫生管理的核心要素，旨在通过综合性的服务提升城市居民的生活质量和环境卫生水平。7月13日，安徽中清环境工程有限公司中标该项目，中标金额219808万元，服务期16年。通过采用特许经营模式，顺庆区能够利用安徽中清环境工程有限公司的专业知识和技术，实现环卫服务的高效与创新，同时确保公共利益的最大化。

3.2024年7月11日，衢州市衢江区农业农村局发布了2024年政府采购意向，计划于2024年8月启动衢江区农村环卫一体化特许经营项目的招标。该项目的服务范围包括衢江区22个乡镇、街道和办事处的道路清扫及垃圾分类工作。2024年11月7日，浙江省衢州市衢江区住房和城乡建设局公布了衢江区城区环卫一体化特许经营项目的中标结果。一清环境管理（浙江）有限公司以3.2亿元的特许经营运营收益权转让费成功中标，环卫服务补贴报价约为5.88亿元，特许经营年限为20年。此外，一清环境还在2024年10月21日中标了衢江区农村环卫一体化（清扫及清运）特许经营项目，运营收益权转让费为3.5亿元，生活垃圾清运运维服务费约为2.2亿元。

4.2024年5月6日，武汉市蔡甸区环卫一体化特许经营项目公开招标。该项目的服务范围涵盖蔡甸区部分道路清扫保洁、生活垃圾分类、转运、处置以及市政设施维护管理等内容，特许经营服务期限16年，是武汉市首个区域性环卫一体化项目。项目的主要服务内容包括清扫保洁（道路清扫保洁、道路范围内垃圾收运、城市家具及牛皮癣、公厕维护等）、生活垃圾管理（包括生活垃圾转运、分类、垃圾处置等）、市政设施（亮化设施维护、路灯设施附属维修、路灯维修材料）管理维护等。项目由蔡甸区城管执法局负责实施，依据绩效考核结果，每年向项目公司支付特许经营服务费，总金额约为29亿元人民币，分16年支付。2024 年 5 月 28 日，武汉环境投资开发集团有限公司成功中标该项目。并且，在中标蔡甸区环卫一体化特许经营项目之前，武汉环境投资开发集团有限公司曾于2022年10月中标武汉市武昌区东亭环卫设施提升改造特许经营项目，成交额1.495亿元，特许经营期30年（含建设期1 年）。

3.环卫行业合作模式发展趋势

3.1政府购买模式的不足

（1）部分单位购买第三方服务经过专项检查后发现存在“重招标采购、轻履约验收”一购了之等现象。聘请第三方机构编制能源审计报告后，运用其结果开展节能减排工作具体措施不多、联系实际解决问题效果不佳，委托第三方公司开展窗口满意度测评后，进行通报时未明确具体窗口，难以精准整改。

（2）少数地方无预算编制实施政府采购，未编制集中采购计划实施分散采购。如某地采购办代各个单位采购物品百余项，均没有按时间、品种、采购方式等编制集中采购计划，未实行统一整合集中采购，而是根据各单位情况一个单位一个采购进行分散零星采购的计划。

（3）公开招标采购物品比例偏低，有的单位自行采购，事后在采购办备有的采购项目应按规定实行公开招标，但在实际操作中采取其他招标方式采购；有些采购项目名义上采取邀请招标方式采购，实际则未向投标人发送邀请招标书，也未在省级以上政府采购信息媒体发布资格预审公告。

（4）专家库管理不完善，部分采购项目的评委、专家不合规，采购代理机构的工作人员违规参加了评标，监督机构的人员以评委的身份直接参与采购。采购单位的有关专家，违规参加了本单位的项目评标；部分评委、专家无资质证明参与评委活动。

（5）部分采购项目程序过于简化，操作不规范。部分采购项目程序不合规、经办手续简单、有关资料残缺不全、档案资料不齐全等。

3.2 PPP模式的不足

2023年6月27日，中国注册税务师协会公布了关于印发《PPP（政府和社会资本合作）项目税收策划业务指引（试行）》的通知，主要从业务定义与目标、业务实施、业务成果与档案等三方面进行了针对性工作指引。审计报告提到审计部门2022年重点抽查了18省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个项目，提出了我国PPP项目目前存在的主要问题：

（1）入库环节审核不严：共有11个地区的19个项目是由中介机构通过夸大预期收入、调减财政支出责任等方式虚假包装后得以入库，其中14个项目存在政府部门虚构财政财务数据的现象。

（2）履约环节不尽诚信：11个地区的14个项目以承诺办理用地手续引入社会资本，但由于占用基本农田无法获得用地许可等，导致项目因土地未落实而停工停建或进度缓慢。

（3）建设运营环节不当推责揽责：一方面，6个地区将新城新区产业规划、城市运营等职能，与具体项目“整体打包”交由社会资本方实施，因远超社会资本方能力，大多半途而废。另一方面，10个地区在15个项目中违规约定由政府方或当地国企负责运营，不当承担了应由社会资本方承担的风险。部分项目形成损失浪费。至2022年6月底，有151个项目进展缓慢、停工甚至烂尾等，造成国有资产损失17.22亿元；10个地区违规建设10个会议场馆或景观工程等，涉及计划投资75.66亿元。

2023年11月16日财政部发布了《关于废止政府和社会资本合作（PPP）有关文件的通知》该文件废止了此前发布的11项关于政府和社会资本合作（PPP）的有关文件，具体包括：

《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）

《财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金〔2015〕166号）

《财政部关于印发〈财政部政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法〉的通知》（财金〔2016〕144号）

《财政部关于印发〈政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法〉的通知》（财金〔2017〕8号）

《财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）

《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）

《财政部办公厅关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》（财办金〔2019〕40号）

《财政部办公厅关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》（财办金〔2020〕10号）

《财政部关于加强PPP示范项目跟踪管理的通知》（财金〔2020〕7号）

《财政部关于修订发布〈政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理办法〉的通知》（财金〔2021〕110号）

《财政部办公厅关于开展全国PPP综合信息平台项目信息质量提升专项行动的通知》（财办金〔2022〕45号）

3.3特许经营模式发展的现状

3.3.1财政预算全面下调

近年来，财政预算下调已成为环卫行业的显著特征，具体表现在两方面：一是直接降低项目预算价格，二是通过拉长账期与支付周期的方式，变相压缩预算支出。部分地区的环卫项目通过直接下调价格来削减预算，价格下调幅度普遍在15%-34%之间。例如，深圳市在财政预算中硬性要求下调20%的预算价格，叠加投标过程中的折扣，部分项目价格下调幅度甚至高达35%。这一做法不仅削减了财政支出，也无形中加大了企业的运营压力，促使其通过进一步降低服务成本来满足价格要求。除了直接下调预算价格外，许多地方政府还通过拉长项目支付周期的方式变相减少财政支出。以海南部分项目为例，招标文件中设定支付周期为年付，延长了企业回款的时间。这样的设置使得企业在执行过程中面临较大的资金压力和不确定性，导致企业不得不承担较高的财务风险。

3.3.2 低价竞标越演越烈

低价竞标现象已经成为2024年环卫行业的一个“内卷”标签，尤其是在财政预算缩减的背景下，这种低价竞标的趋势愈演愈烈。许多企业为了中标，不得不采取低价策略，通过压缩服务内容、减少人工投入或降低设备质量等方式，尽力在激烈的竞争中脱颖而出。低价竞标的恶性循环表现为：一方面，政府部门希望通过招标竞争降低环卫服务的市场价格，以节省财政支出；另一方面，企业为获取项目，往往选择低于成本价的报价。这种不合理的低价竞争，不仅加剧了行业的价格战，还导致了企业在投标时忽视对服务质量的保障，降低了行业整体服务水平。

这种恶性竞争反映了行业的浮躁情绪以及对行业长期可持续发展方向的误解。过度的低价竞争不仅让行业内企业的生存空间被进一步压缩，还可能导致不合理的市场行为。例如，为了压低价格，一些企业可能通过压榨劳动力、减少设备投入甚至降低环境安全保障等方式，造成服务质量下降和工人待遇恶化，进而对整个行业的信誉和发展造成不可逆的负面影响。此外，低价竞标现象还将加剧行业的风险积累。在持续低价运营的情况下，企业面临的财务压力和债务风险将会逐渐增大，这不仅使得企业的运营更加脆弱，也使得行业整体的竞争力大打折扣。

3.3.3 特许经营乱象频发

2024年，环卫领域的特许经营权项目乱象频发。这些问题不仅背离了政策出台的初衷，还暴露出环卫行业在特许经营项目承接和实施中的诸多短板和不规范操作。具体来看，主要乱象集中体现在以下三个方面。首先是“拍卖”规避公开招投标。在一些地区，特许经营权项目并未按照公开招投标的方式进行，反而通过“拍卖”方式转移特许经营权。此举绕过了公开透明的竞争机制，不仅削弱了市场的公平性，还导致部分企业通过不正当手段获得项目，进一步加剧了市场的非透明性和不规范性。其次，地方国企主导，隐性不合规操作。多数项目最终落入了当地国企的“口袋”，其中一些国企甚至通过新注册的公司承接特许经营权项目，完全忽视了招投标法的相关规定。这种做法不仅违背了公平竞争原则，也导致项目执行过程中出现了效率低下和资金浪费的情况。新注册公司的加入进一步加剧了地方政府对特许经营权的过度依赖，这在一定程度上限制了民营企业的参与空间，也削弱了市场活力。第三，高额特许经营费与隐性债务。一些地方政府为解决眼前的财政压力，通过收取过高的特许经营权使用费的方式，实际上将隐性债务转移到了承接企业身上。这种做法虽然暂时缓解了地方财政压力，却将长期的财政风险推向了企业，造成了市场的长期不稳定。尤其是在项目后期，过高的使用费可能导致企业运营难度加大，影响项目的可持续发展。

3.3.4特许经营模式的优势

对于特许方来说其优势主要有：①特许方能够集中控制，同时控制规模，可以规避高资本风险，不用参与合作方的日常管理，并且从中可以赚取一定的利润。②特许方制定项目验收及检查标准，不需要参与日常生产运营等活动，能够有效地减少管理成本。③特许方可以利用合作方对本地的了解的优势，能够广泛延伸到行业的各个角落，扩展业务范围，并且付出较小的成本。④特许方不参与合作方的员工管理工作，因而相对较少地处理员工的问题。⑤特许方由于承担的风险较少，所以可以不被资金限制地扩大市场，并且能以最低的成本迅速扩张规模。

对于合作方来说其主要优势有：①权责划分明确，能够有效减少内部管理及运营过程中的纠纷问题。②资产划分明确，能够有效减少资源浪费现象的产生。③服务周期长，企业可产生稳定的现金流收入周期长，有利于企业长期稳定盈利。

3.4合作模式的发展趋势

特许经营模式是未来环卫市场的主要合作模式，近些年其聚焦于使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。同时，新机制将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长，允许在项目建设期间依法依规接受政府投资支持，明确通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有，这些举措还有助于提升民间资本参与使用者付费项目的积极性。

来源：环卫在线网、开华环卫研究院