同衡学术｜欧阳鹏等：区域综合性城市更新的实施堵点、治理逻辑与统筹路径

导 读

当前我国城市更新正从单点式项目更新向区域综合性城市更新的深水区迈进，区域综合性城市更新成为超大特大城市存量提质增效与内涵式发展的重要抓手。区别于单一主导功能类型更新，区域综合性城市更新具有主体多元、功能复合、产权复杂、更新模式多样等复杂性特征。立足多维系统性治理视角，系统剖析区域综合性城市更新的多维复杂性特征与核心实施堵点问题，构建适配区域综合性城市更新的系统性治理理论框架，从组织架构、规划实施、产城动力、空间营造、产权权益、资金平衡、资产运营7个关键维度建立全链条、系统性统筹实施路径，以期为同类区域综合性城市更新项目提供理论支撑与可操作的实践指引。

内容来源：《规划师》2026年7期

原标题：

《区域综合性城市更新的实施堵点、治理逻辑与统筹路径》

作者：

欧阳鹏，正高级工程师，北京清华同衡规划设计研究院有限公司总体分院总规划师，清华大学建筑学院博士研究生。

程洁心，通信作者，高级工程师，北京清华同衡规划设计研究院有限公司生态城市研究所主任工程师。chengjiexin@thupdi.com

张东旭，工程师，北京清华同衡规划设计研究院有限公司生态城市研究所项目经理。

余　婷，高级工程师，北京清华同衡规划设计研究院有限公司总体分院智慧规划研究部常务副主任。

近年来我国城市更新行动逐步迈进深水区，日益重视从单点式项目更新转向区域综合性城市更新的路径探索。北京、上海、广州等超大特大城市陆续将区域综合性城市更新作为激活存量空间价值、提振城市经济动能、增进民生福祉的重要工作抓手。例如，《北京城市更新条例》将区域综合性城市更新列为重点领域之一，鼓励引导具备条件的区域统筹实施城市更新，按照“谋划一批、储备一批、策划一批、实施一批”的思路，滚动推进“十五五”时期市级综合性城市更新组团重大项目生成实施，积极探索可复制、可推广的示范经验。此外，上海、广州、武汉、天津等城市面向“十五五”也纷纷做出以片区统筹为重点的区域综合性城市更新工作部署。

推进区域综合性城市更新有利于突破单个项目更新的碎片化局限，在更大范围内统筹存量资源配置、优化功能布局，更好支撑城市创新转型升级和内涵式高质量发展。然而，不同于居住类、产业类、设施类、公共空间类等单一功能更新类型，区域综合性城市更新具有利益主体多元、功能类型多样、产权关系复杂、改造方式多元等多维复杂性特征，工作难度更高、挑战性更大，在实施过程中普遍面临诸多堵点问题及多维复杂性挑战，亟待探索系统性治理机制与适应性实施统筹路径。

区域综合性城市更新的概念内涵与研究进展

1.1 概念内涵解析

区域综合性城市更新是指在一定区域内整体统筹、成片推进的城市更新。区域综合性城市更新片区并非单纯的地理空间单元，而是以存量空间提质增效为核心目标，兼具地理关联性、功能整体性、治理协同性、利益统筹性的综合性更新单元。区域综合性城市更新片区是城镇更新重点区域的重要类型①，是存量发展阶段化解城市产业与功能失衡、推动城市内涵式高质量发展的核心空间载体。

①中国城市规划学会发布的团体标准《城镇更新区划定技术导则》提出城镇更新区的划定分为城镇更新重点区域和城镇更新空间单元两个层次，其中城镇更新重点区域分为老商业区及商务区更新、旧居住区更新、老工业区更新、大型公共设施更新、历史地区更新和综合片区更新6种更新区域类型。本文中的区域综合性城市更新指的就是其中的“综合片区更新”类型。

长期以来，我国大城市依托增量扩张发展模式，形成了大量功能布局杂乱、产城分离、职住失衡、公共服务配套不足的低效存量片区。在城市创新发展、产业转型升级、产城融合推进的大背景下，亟须以片区为整体统筹规划，打破传统功能分区壁垒，构建人产城协同发展，集居住、就业、商业、服务于一体的复合型活力城市片区。区域综合性城市更新片区用地规模通常为1～5km2，可细化为多个独立更新空间单元，与详细规划中的“规划单元+实施单元”两级体系保持衔接。

区域综合性城市更新作为一种综合性、系统性治理活动，突破传统单一地块、单一项目的碎片化更新模式，通过对空间资源、功能结构、产权利益、治理主体、实施时序、资金投入等进行系统性谋划、整体性协调、全周期管控，最终实现片区功能提升、空间优化、民生改善、产业升级与可持续发展。其概念内涵可从4个核心维度进行解析：一是注重整体统筹理念，强调“统筹”而非“分散”，统筹是其本质特征；二是注重系统实施模式，区别于传统点状、零散、被动式更新，强调整体策划、系统规划、协同实施、长效运营，是一种全生命周期的更新组织方式；三是注重协同治理机制，强调多主体权责配置、协商共治、利益平衡、风险共担，本质是一种多中心、协同式、适应性的治理实践；四是注重综合价值导向，强调功能复合、职住平衡、公共利益优先、社会公平、生态可持续，最终实现城市空间、经济、社会、生态效益和价值的整体提升。

1.2 相关研究进展与不足

区域综合性城市更新作为片区统筹更新的一种特定综合类型，既具有片区统筹更新的共性规律特征，又具有不同于单一主导功能片区统筹更新工作的更高复杂性运行与治理逻辑。近年来国内学术界针对片区统筹更新问题的相关研究不断增多，研究议题主要包括以下方面：

• 一是片区统筹更新中的政府角色与公私协作关系，重点研究片区统筹更新模式中政府举足轻重的角色作用，以及构建政府、市场、社会多元主体协作关系的重要性；

• 二是片区统筹更新中的复杂产权处置问题，重点研究探讨了城市片区更新过程中面临的零碎复杂的土地权属问题及其产权处置解决方案；

• 三是片区统筹更新中的多主体利益平衡机制，主要从利益协调机制、利益量化分配、行动者网络等不同视角，对片区统筹更新中多元主体利益平衡机制展开深入探讨；

• 四是片区统筹更新中的资金筹措与平衡问题，重点研究探讨在片区统筹更新过程中如何拓展多元化资金筹措渠道，破解资金瓶颈问题；

• 五是片区统筹更新的规划编制与实施机制，主要是结合典型实践案例，探讨片区统筹更新中的规划编制技术方法、规划协调衔接机制、片区更新策略、规划实施机制与路径等内容；

• 六是片区统筹更新的国际经验与启示，重点研究探讨了英、美、法、日在推进片区统筹更新方面的制度建设特点及其实践经验。

现有研究已从主体、产权、资金、规划等多个维度探析片区统筹更新的复杂特征，形成了一定的研究成果，但仍存在明显短板。当前研究多聚焦单一功能片区的案例总结与单维度的线性机制分析，侧重于经验性描述，针对区域综合性城市更新的复杂场景，缺乏系统性、集成性的理论探究，尚未深度解析其底层逻辑、复杂特征与运行机制，对更新堵点、治理架构及统筹路径的整体性研究较为匮乏，难以适配复杂的区域综合性城市更新实践需求。据此，本研究基于系统治理视角，系统剖析区域综合性城市更新的实施堵点、治理逻辑与统筹路径，以期为新时期城市更新的理论完善与实践推进提供参考。

区域综合性城市更新的多维复杂性挑战与实施堵点

2.1 区域综合性城市更新的多维复杂性挑战

区域综合性城市更新在主体、功能、产权、环境、改造方式等方面具有高度复杂性，主要体现在以下方面：

• 一是主体复杂性，引发多元利益博弈难题。区域综合性城市更新涉及政府、市场企业、居民租户及社会组织等多元参与主体，各类主体的利益诉求、行为逻辑与参与能力差异显著。更新过程本质是多方利益重构与再平衡的过程，政府、市场企业、社会组织及公众主体间诉求分歧与利益冲突突出，主体互动关系复杂，大幅提升了统筹协调的实施难度。

• 二是功能复杂性，造成多目标统筹困境。更新片区是城市多元功能的综合载体，叠加居住、产业、商业、公共服务与生态等复合功能，各功能要素相互关联、彼此制约。同时，受城市产业迭代、人口结构变动等因素影响，区域功能需求处于动态演化状态，对功能系统优化适配提出更高要求，也对经济发展、民生保障、生态保护与文脉传承的多目标协同平衡带来挑战。

• 三是产权复杂性，增加权益协调阻力。产权细碎化、类型多元化是城市更新的核心难点。片区内国有与集体土地权属交织，土地权能、房屋产权形式多样，叠加普遍存在的权属模糊、手续缺失等历史遗留问题，严重制约存量资产流转利用，为产权处置、收益分配与权益统筹协调带来极大阻碍。

• 四是模式复杂性，提升路径适配难度。受主体、功能、产权多重复杂特征影响，区域综合更新无固定改造范式，拆除重建、综合整治、拆整结合等多种更新路径并存，同时项目资金来源多元、融资结构复杂，需结合资产类型、主体意愿灵活组合更新模式，对更新路径的差异化适配与统筹实施能力提出较高要求。

此外，区域综合性城市更新实施受到制度与政策环境动态变化、地域文化与社会惯习、产业变革与技术创新、周边区域竞争等不确定因素的复杂影响，普遍面临诸多堵点问题，难以用传统的单线程思维、静态计划式治理的方式应对。

2.2 区域综合性城市更新实施的核心堵点问题

由于区域综合性城市更新面临的多维复杂性挑战，在具体更新实践工作中普遍存在主体权责界定难、项目实施协同难、更新动力激发难、空间供需适配难、产权权益协调难、资金筹措平衡难、资产运营增值难7个方面的核心堵点问题。

一是主体权责界定难。区域综合性城市更新涉及多元参与主体，利益关系复杂，当前实践中存在组织架构不完善、权责边界模糊、利益博弈突出等治理难题，显著增加了更新工作的协调成本，延缓了项目推进进程。在组织统筹层面，区域综合性城市更新普遍缺乏专门统筹管理机构，现有协调组织职能虚化、权威性不足；政府部门存在职能交叉与监管缺位并存的问题，易出现多头管理、责任悬空的治理困境。在权责机制层面，现阶段尚未形成规范化的权责界定制度，统筹主体与实施主体的认定标准、职责分工尚不明确，各参与主体权责边界模糊。项目前期统筹主体界定滞后，易引发推诿内耗，降低决策与实施效率。

二是项目实施协同难。区域综合性城市更新项目实施难度大，普遍存在项目全链条实施环节衔接不畅、跨部门协同机制不完善等突出问题。在项目全流程实施衔接方面，普遍存在规划方案与落地实施脱节、工程建设与后期运营脱节等问题，前期规划设计未充分兼顾落地可行性与后期运营需求，建设阶段缺乏对运营维度的统筹考量等问题，规划、建设、运营各运行环节相互割裂，未形成闭环联动体，不仅降低了区域更新整体推进效率，也难以保障更新项目品质与长效运营价值。在部门协同与审批管理方面，住建、自然资源、发改等核心职能部门针对城市更新工作的管理流程与标准不统一，在规划编制时序、核心内容、技术标准及实施流程上存在诸多不协调、不匹配问题，普遍存在审批环节复杂、周期漫长、互相钳制等堵点问题。

三是更新动力激发难。区域综合性城市更新项目普遍具备投入成本高、建设周期长、运营风险大的特点，导致市场主体投资参与意愿偏低，社会资本参与活力不足，原住居民参与积极性不高，普遍面临更新动力激发不足、内生发展动能薄弱的突出问题。此外，区域产业培育与招商引资短板突出，普遍存在优质产业资源匮乏、产业资源导入难的问题，极度缺乏具备稳定投资能力、可持续现金流的优质产业项目。多数区域虽拥有存量空间资源，但未能实现产业赋能，陷入“有空间、无产业，有区位、无价值”的低效发展困境，导致城市更新工作缺乏持续稳定的内生动力。

四是空间供需适配难。区域综合性城市更新项目普遍存在项目定位同质化，对主要目标人群、目标产业企业的需求缺乏精准感知和回应，产业创新转型升级空间需求与现状空间供给、刚性用途管制之间的矛盾突出，时常出现产业迭代升级与空间更新改造不同步、功能复合弹性需求与刚性用途管制不匹配等问题。现行空间规划管理政策在用途变更、混合利用、强度调整、产权管理等方面的管控过于僵化，操作流程过于繁杂，难以适应新经济业态、新产业模式的动态弹性发展需要。

五是产权权益协调难。区域综合性城市更新涉及地块多、产权复杂，叠加大量历史遗留问题，利益协调难度大，严重影响项目推进。受产权复杂性影响，产权流转、置换、补偿等环节存在诸多纠纷，制约更新工作的顺利推进。此外，当前各地城市更新多采用分行业、分项目的碎片化管理与试点推进模式，缺乏片区层面系统性的利益统筹与联动开发机制。针对不同类型的存量空间资产和更新项目，缺乏差异化的更新实施路径和整体项目打包立项模式经验。传统分散立项下社会投资信心不足、融资困难、配套设施建设滞后、资源难以统筹。

六是资金筹措平衡难。区域综合性城市更新项目投入规模大、建设周期长且公益性属性突出，市场化收益有限，政府运维负担较重。以北京减量发展背景下的更新项目为例，项目难以通过新增建设与物业销售对冲成本，盈利水平偏低。多数更新项目内部收益率不足4%，静态投资回收期普遍超过30年，高成本拆迁项目回收期可达50年以上，较低的投资回报率严重制约社会资本介入。当前城市更新资金高度依托财政投入，市场化融资渠道匮乏。同时，碎片化的资金申报模式与冗长审批流程，无法适配片区更新持续、大规模的资金需求，加之资金统筹整合机制不完善、后续投入稳定性不足，项目收支失衡问题显著，造成更新推进迟缓、建设运营难以持续。

七是资产运营增值难。当前区域综合性城市更新普遍存在重开发、轻运营的倾向，存量资产难以实现持续保值增值。现有城市更新运营工作多由政府主导，市场化、专业化运营体系尚未建立，专业运营力量不足。同时，运营、产权、投资及政府各方的权责划分、收益分配与风险分担机制尚不健全，长效运营模式缺失。加之资产盘活路径与盈利模式单一，业态培育和场景打造不足，空间价值未能充分释放，制约了项目长期可持续运营。

区域综合性城市更新的多维系统性治理逻辑

3.1 相关理论基础解析

区域综合性城市更新是一项涵盖多主体、多维度、全周期的复杂性、系统性治理工程，可以从多中心治理理论、空间供需理论、“制度—行动”二重性理论、复杂适应系统理论等相关理论获得启示。多中心治理理论强调政府、市场、社会等多元主体通过合作、协商、伙伴关系等方式推动集体行动，形成治理合力；空间供需理论探讨了社会经济发展动力与空间因素之间的互动关系，强调面向存量更新时代“以需定更、供需适配”的重要性；“制度—行动”二重性理论将结构化作为制度制约行动和行动创造制度的运动方式，在宏观与微观研究之间搭建起互动桥梁；复杂适应系统理论强调“适应性造就复杂性”，系统由具备自主适应能力的异质主体构成，主体间持续互动、学习演化，最终会涌现出宏观层面的复杂整体行为，主张跳出整体论和还原论，通过综合微观分析法来研究复杂系统问题。

从现实堵点与理论逻辑相互印证来看，区域综合性城市更新是一项涉及多元主体、多元空间形态、多元产权关系、多元资金渠道等要素，以及规划、建设、运营、治理等全链条的复杂系统性工程。其中最为核心的底层问题是应对区域综合性城市更新的多维复杂性挑战，多元化空间需求与供给之间如何高效匹配，多元空间权益如何协调共赢，宏观层面的制度架构与微观层面的实施行动如何协同互促。本研究借鉴上述相关理论，尤其是复杂适应系统相关理论思想，针对区域综合性城市更新的多维复杂性特征与核心堵点问题，整合宏观制度与微观行动、空间需求与供给两重逻辑，紧扣空间供需适配和空间权益协调两大核心机制，建立区域综合性城市更新的系统性治理架构，揭示多维要素动态互动的机制分析框架，拓展区域综合性城市更新的系统性治理理论认知和实践路径。

3.2 多维系统性治理逻辑框架

本研究聚焦区域综合性城市更新实施的核心堵点，提炼7大关键治理要素。

区域综合性城市更新的多维复杂性挑战、核心堵点问题与关键统筹路径

• ①组织架构是区域综合性城市更新工作的顶层制度平台，统筹重点是应对多元主体权责界定难的堵点，厘清政府、企业、社会等多方主体权责利关系，健全组织架构、明晰协调机制、完善配套政策，为片区更新整体推进提供组织保障与制度指引；

• ②规划实施是区域综合性城市更新的底层落地中枢，统筹重点是应对项目实施协同难的堵点，理清更新工作全流程，推动规划编制、审批管理和实施运行全过程协同，实现更新蓝图的科学化、高效化、规范化落地；

• ③产城动力是区域综合性城市更新的经济驱动引擎，统筹重点是应对更新动力激发难的堵点，找准片区发展定位、导入适配产业，推动产城融合发展，提振城市发展内生动能，激活片区更新动力；

• ④空间营造是区域综合性城市更新的物理承载平台，统筹重点是应对空间供需适配难的堵点，立足片区整体发展定位，统筹多元空间功能、空间布局和空间场景营造，推动空间供需适配与提质增效；

• ⑤产权权益是区域综合性城市更新的社会博弈基石，统筹重点是应对产权权益协调难的堵点，明晰多元产权处置方式，平衡多方利益诉求，化解更新中的权属矛盾、利益冲突与合规风险，促进多元主体共赢；

• ⑥资金平衡是区域综合性城市更新的财务运行保障，统筹重点是应对资金筹措平衡难的堵点，探索多元化资金筹措渠道，构建面向多主体、全周期的收支平衡体系，保障更新财务的可持续性；

• ⑦资产运营是区域综合性城市更新的长效运行抓手，统筹重点是应对资产运营增值难，创新运营内容与运营模式，推动城市更新从物理空间短期改造向可持续长效运营转型，持续激活与释放存量空间资产价值。

整合“空间供需适配+空间权益协调”两大核心机制，构建菱形治理逻辑框架。

基于多维系统性治理的区域综合性城市更新统筹逻辑框架

7大核心维度有序衔接、互为支撑，共同驱动区域综合性城市更新活动开展。从横向看，形成从空间需求端(产城动力统筹、资产运营统筹)到空间供给端(产权权益统筹、资金平衡统筹)的逻辑链条；从纵向看，形成宏观治理端(组织架构统筹)到微观治理端(规划实施统筹)的逻辑链条。

从左半扇面来看，产城动力、资产运营与空间营造之间发挥空间供需适配机制作用。产城动力决定空间需求规模与功能导向，资产运营统筹资源配置、提升空间利用效能，空间营造则立足需求完成载体落地，三者通过更新全周期供需动态匹配相互赋能，构建起产业、资产与物理空间协同发展的内在运行逻辑。其中组织架构的激励或约束作用，以及规划实施中的行动冲突或合作方式，分别从宏观制度和微观行动两个层面影响空间供需关系的适配或错配状况。

从右半扇面来看，产权权益、资金平衡与空间营造之间发挥空间权益协调机制作用。产权权益界定空间权属与多元主体利益边界，资金平衡保障项目全周期运转的经济可持续性，空间营造落地物理载体与功能布局，三者通过权益统筹、利益协调实现动态适配，维系空间开发、运营与管理的有序运行。其中组织架构的激励或约束作用，以及规划实施中的行动冲突或合作方式，分别从宏观制度和微观行动两个层面影响空间权益关系的协调或失调状况。

综上所述，区域综合性城市更新是“以组织架构统筹为顶层制度平台、以规划实施统筹为底层落地中枢、以产城动力统筹为经济驱动引擎、以空间营造为物理承载平台、以产权权益统筹为社会博弈基石、以资金平衡为财务运行保障、以资金运营为长效运行抓手”的立体化、系统性、适应性治理体系。任何一项区域综合性城市更新工作的顺利推进，都需要上述7大治理维度形成互相支撑、良性运转的完整闭环，并最大限度地发挥空间供需适配机制、空间权益协调机制的组合效应。

基于多维系统性治理的区域综合性城市更新关键统筹路径

4.1 组织架构统筹：提升应对多元主体沟通协调博弈的适应性

由于区域综合性城市更新是涉及多元主体、多重利益与多项事务的系统性工程，健全片区更新统筹组织架构体系极为重要，没有健全的片区统筹组织架构、明晰的协调机制和完善的配套政策作为支撑保障，区域综合性城市更新工作将举步维艰。

• 组织架构层面：搭建多层级、跨部门、网络化的统筹治理架构。清晰界定政府、统筹主体、实施主体、产权及运营主体的权责利边界，构建“政府主导、市场运作、社会参与”的多元协同治理格局。通过建立市区两级政府决策领导层、区级跨部门组织协调层、街镇与平台公司实施执行层的三级立体化统筹治理架构(图3)，明确各主体职能定位，实现政府宏观调控、平台资源整合、市场开发运营、社区监督参与的职能互补，凝聚更新治理合力，为片区更新高效推进提供组织保障。

区域综合性城市更新中的多层级、跨部门、网络化统筹治理架构

• 协调机制层面：建立常态化、制度化的多元主体协同沟通机制。依托市区专项领导小组、工作专班等治理载体，搭建跨部门会商调度、项目联审、信息共享、调研咨询、宣传培训等常态化工作机制，破除行政条块分割与政企沟通壁垒。同时，通过梳理权责清单、规范议事决策流程、明确统筹与实施主体的遴选及授权分工，以制度化方式厘清治理层级权责关系，实现更新工作规范化、有序化推进。

• 配套政策层面：构建适配片区统筹更新的定制化政策工具体系。结合区域综合性城市更新的多维复杂性特征，围绕“多规”联编并审、多主体打包立项、产权归集流转、资产组合供应、指标调剂奖励、资金拼盘统筹、可持续运营等核心关键领域，搭建兼具激励与约束的复合型政策工具箱。

4.2 规划实施统筹：提升应对“规建运治”一体化运行的适应性

应对片区存量更新的复杂问题挑战，传统的增量开发蓝图式规划设计模式不仅难以有效发挥作用，甚至可能成为产生新问题的根源。区域综合性城市更新更加注重串联式规划实施模式，通过“规建运治”一体化协同改革，构建精细化、全周期、可迭代的规划实施闭环体系，实现更新工作高质量落地。

• 规划编制层面：构建“多规+多师”双协同的动态编制实施机制。强化片区统筹规划引领，打破单体项目局限，以片区为单元、以综合效益为导向整体编制片区更新方案。纵向层面建立了“城市专项规划—片区谋划/策划/更新实施方案—项目实施方案”的多层级联动、双向反馈、动态适应的规划工作机制方式；横向层面建立了片区更新方案与街区控规、多主体打包立项报告之间的衔接协同机制，以及项目更新实施方案与规划综合实施方案、项目可研报告/立项报告/资金申请报告之间的衔接协同机制，依托住建、规划和自然资源、发改等跨部门常态化沟通协调平台推动规划实施协同落地。实行“多师协同”工作模式，组织责任规划师、运营师、经济师、建筑师、园艺师、市政与道路交通工程师等组成多专业联合工作营，构建从规划设计、投资建设到招商运营的全流程专业协同体系，从源头规避规划与实操、建设与运营脱节的治理问题，确保项目“谋得深、算得清、建得好”。

区域综合性城市更新“多规+多师”双协同的动态编制实施机制

• 审批管理层面：建立跨部门并联审批机制。以片区策划与项目实施方案为核心抓手，衔接控规、可研、立项等各类审批成果，通过打包立项、联合审查等创新方式，整合审批流程、破除部门壁垒，简化审批环节、提升审批效能，实现城市更新项目规范化、高效化落地。

• 实施运行层面：完善全周期闭环实施管理体系。构建“资源梳理—谋划策划—规划实施—运营监管”的全流程推进体系，明确跨部门、多主体协同权责与工作界面。同时，建立全过程动态监测与绩效考核机制，形成“决策统筹、协同推进、监督考核、优化提升”的闭环治理模式，保障片区更新高质量落地与长效运营。

4.3 产城动力统筹：提升应对存量更新内生动力不足的适应性

针对当前普遍存在更新内生动力不足、产业赋能缺位、市场参与度低等突出问题，区域综合性城市更新应注重产城动力统筹，从发展定位与产业导入两大维度构建长效发展机制。

• 发展定位层面：搭建精准化、特色化的功能定位与业态体系。基于区域资源禀赋，结合市场发展趋势、消费及人群核心需求，统筹产业升级、民生保障与空间提质多元目标，科学确立片区发展定位、更新方向与品牌特色。通过精准锚定片区发展核心主线，重塑区域核心价值，推动城市功能能级系统性优化与迭代升级。

• 产业导入层面：构建梯度化精准产业赋能机制，激活片区内生发展动力。立足区域产业基底因地制宜引入优质稳定的产业资源，培育区域新质生产力。依托链式协同创新模式，推动产业链、创新链、资金链与人才链深度融合，搭建系统化创新生态。通过构建“产业导入—人口集聚—空间优化”的产城融合发展机制，实现产业升级与空间更新双向赋能，形成城市更新可持续发展的内生动力。

4.4 空间营造统筹：提升应对空间供需适配与提质增效的适应性

为破解当前普遍存在的空间管控僵化、供需适配性不足等突出问题，区域综合性城市更新应以产城融合、供需适配为导向，统筹空间功能、空间布局与空间场景3大维度开展系统化营造，打造人产城融合、功能复合、开放共享、富有特色魅力的高品质空间场所。

• 空间功能层面：以需求响应为导向构建复合型空间功能体系。结合产业创新、商务办公、休闲运动及民生服务多元需求，统筹布局产业载体与公共配套设施。通过盘活存量低效空间适配科创、商务等产业功能，依托工业遗存更新打造特色休闲业态，完善教育、医疗、商业等生活配套，满足全龄人群生活需求。适配新质生产力发展与新型生活方式，依托土地混合利用、建筑用途弹性转换等政策创新，建立空间供需动态适配机制，构建灵活包容的空间管控与供给体系

• 空间布局层面：打破空间壁垒，塑造联通共享的空间格局。统筹整合地块资源与空间要素，对道路界面、市政设施及土地利用实施一体化规划，搭建互联互通的蓝绿生态与公共休闲空间网络，实现生产、生活、生态空间有机融合。优化区域交通路网结构，践行慢行优先规划理念，打造人性化、系统化的慢行交通空间体系。

• 空间场景层面：以精细化设计塑造特色化活力空间。统筹片区整体景观风貌，统一管控建筑立面、绿化、夜景照明等风貌要素，融入地域特色设计语言，塑造辨识度较高的现代化街区形态。充分激活闲置存量空间，植入多元功能，打造全龄友好型公共活动空间。依托主题活动营造社群氛围，实现物理空间、人文底蕴与产业氛围的深度融合，全面提升片区空间品质、场景活力与品牌价值。

4.5 产权权益统筹：提升应对复杂权益关系协调需求的适应性

针对存量空间资产权属模糊、产权细碎化、无手续历史遗留问题等核心痛点，区域综合性城市更新应探索构建系统化的产权重组与利益分配机制，为片区存量资产整体盘活利用夯实产权基础和相关制度保障。

• 产权重组层面：理顺资产权属与权能关系，探索多元差异化产权处置路径。以确权登记规范存量不动产权属管理，分类解决违建、权属模糊、手续缺失等历史遗留问题，破除资产市场化流转的制度壁垒。同时，通过权能拆解重构复合用益物权体系，衍生经营权出让、租赁、入股联营等多元产权处置方式。根据不同存量空间资产属性和项目特点，以及不同主体意愿和能力，因地制宜采取政府主导更新、平台公司统筹更新、多元市场主体合作更新、产权主体自主微更新等多种更新模式，“一地一策”灵活推进股权合作、资产划转、联合运营、长期租赁、物业销售、自持运营、腾退补偿等多元产权重组路径，推进多主体项目统筹实施落地。见图5、图6。

区域综合性城市更新中的多主体项目统筹实施模式

存量空间资产分类产权重组路径引导

• 利益分配层面：构建动态均衡的多方共赢利益协调机制。依托片区更新策划/规划方案统筹资源禀赋与主体诉求，通过科学项目策划与资金统筹搭建公平的利益分配框架。创新增值收益分配模式，灵活组合固定与浮动、现金与实物相结合的收益分配方式，并建立动态调整机制，根据项目发展情况优化分配规则与比例，适配多元主体差异化需求，平衡公共效益、市场效益与居民权益，有效化解城市更新中的主体利益博弈矛盾。

4.6 资金平衡统筹：提升应对多元资金筹措与财务平衡的适应性

针对资金来源单一、配置分散、单体项目收益失衡等现实问题，搭建分类适配、统筹均衡的投融资体系，从资金筹措与收支平衡两大维度构建可持续资金运作模式。

• 资金筹措层面：构建政企社多渠道协同的复合型资金保障体系。依据公益、准经营与经营的项目资产属性实施差异化融资策略，对公益性项目依托财政资金兜底保障，经营性项目全面引入市场化社会资本，准经营性项目则采用政府引导、社会共建的合作模式，规避单一投融资模式的固有弊端。通过整合财政专项债、超长期国债、金融信贷等多元资金资源，统筹各类投资计划，以项目集约化运作放大财政资金撬动效应，优化资金配置效率，形成多渠道、一体化的资金保障格局。

• 收支平衡层面：建立片区整体统筹的动态财务平衡机制。突破零散开发的局限，通过片区整体开发布局，整合优质存量资产与低效闲置资源，采用项目打包立项、资产组合供应、跨区联动开发及“肥瘦搭配”的开发模式，以经营性项目收益弥补公益改造项目的成本缺口，破解单体项目收支失衡难题。通过构建多主体协同财务核算体系，统筹片区整体成本与收益，协调公共价值与市场效益，实现城市更新片区财务动态均衡，保障项目可持续长效运营。

4.7 资产运营统筹：提升应对空间资产持续保值增值的适应性

针对当前普遍存在的“重开发、轻运营”、资产增值乏力的问题，区域综合性城市更新应从内容运营与模式创新双向发力，构建长效运营体系，实现存量空间资产活化与价值提升。

• 内容运营层面：构建“业态、场景与服务”一体化的精细化运营体系。依托片区资源禀赋塑造特色品牌IP，通过业态整合、主题活动策划与品牌推广，打造场所、业态、活动与营销协同的沉浸式场景体系。整合生态、商业与社群资源，结合数字化运营手段打通线上线下场景，激活全域消费活力。同时，针对产业、居住、休闲等不同空间与主体需求，搭建差异化、全生命周期的精细化服务体系，实现片区运营效能提质升级。

• 模式创新层面：构建多元协同、平台化运作的可持续运营机制。集聚政府、市场与社会资源，引入专业运营主体搭建综合运营平台，兼顾市场化运营与公共治理功能。创新“平台总控+专业模块”的分层运营模式，依托智慧技术降低运营成本、提升治理效率，形成多方协同、动态迭代的长效运营格局。通过标杆项目示范引领，辐射带动片区整体活化更新，推动项目单点改造向区域整体价值跃升转型。

结束语

当前我国城市更新已进入片区统筹与系统治理的转型阶段，区域综合性城市更新是破解传统单点改造弊端、盘活存量空间、推动城市高质量内涵式发展的关键路径。本研究梳理了区域综合性城市更新的核心内涵与研究进展，剖析其在主体构成、功能业态、产权体系等方面的复杂性挑战与核心堵点问题。基于系统治理思维，构建涵盖“组织架构、规划实施、产城动力、空间营造、产权权益、资金平衡、资产运营”的七维全链条实施路径，为同类区域综合性城市更新项目提供实践参考与理论支撑。

本研究构建了一套针对区域综合性城市更新复杂性问题的系统性分析框架，弥补了单一维度更新研究的局限性，丰富了存量更新的系统性治理理论与实践知识。但由于不同城市片区的资源禀赋、权属条件、发展定位存在显著差异，其更新运行机制和实施统筹模式仍需因地制宜优化探索。未来可进一步结合不同类型、不同尺度的区域综合性城市更新项目开展对比研究，深化空间供需适配与空间权益协调的机制研究，细化差异化的更新统筹策略与工具箱，持续完善区域综合性城市更新的系统性治理体系，为促进我国城市更新的长效、高质量、可持续发展提供更全面深入的理论支撑与实践参考。

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