欧洲为何难以摆脱安全焦虑

作者：孙成昊

清华大学战略与安全研究中心副研究员、慕尼黑安全会议“慕尼黑青年领袖”

欧洲焦虑的根源在于其对自身安全的掌控力已经跟不上外部环境的变化。欧洲安全自主的实际含义，在于它有能力决定哪些风险应当承担、哪些对抗应当避免，并为自己的选择提供足够资源。

近期，笔者前往布鲁塞尔参加了一场有关欧洲安全的研讨会。一个强烈的感受是，虽然欧洲在安全领域投入的资源越来越多，却很难获得相应的安全感，欧洲人的安全焦虑正与日俱增。数据显示，欧盟成员国2025年防务支出达到4180亿欧元，2026年预计进一步增至4540亿欧元。军费增加了，但关于下一场冲突的讨论与焦虑仍在继续。欧洲正面对难以用军费预算解决的安全困境。

欧洲焦虑的根源在于其对自身安全的掌控力已经跟不上外部环境的变化。过去，欧洲可以依靠美国的安全保障，集中精力发展经济，并通过制度和规则扩大影响力。如今，乌克兰危机改变了欧洲对战争与和平的判断，美国要求欧洲承担更多防务责任，经济联系也越来越容易受到地缘政治冲击。欧洲对安全的理解要求它必须同时补上几方面能力，而留给政策调整的时间却相当有限。

▲1月23日凌晨，在比利时布鲁塞尔，欧盟委员会主席冯德莱恩出席欧盟紧急峰会后的新闻发布会，呼吁设立欧洲安全理事会。（图源：新华社）

乌克兰危机首先改变了欧洲理解战争与和平的方式。对波罗的海和北欧国家而言，讨论的重心已经延伸到停火之后，比如下一次危机会以何种形式出现，本国能否应对安全挑战，军事同盟是否坚不可摧。10月15日至16日的欧洲理事会会议一面呼吁停火与谈判，一面强调以坚实的安全保障支撑乌克兰的长期安全。这反映了欧洲当前的基本判断：危机结束之后，仍有一整套安全问题需要处理。

这一判断使欧洲的安全议程越来越难有明确的终点。在参加这次布鲁塞尔会议的欧洲人看来，传统军事行动有清晰的门槛，网络攻击和信息干预却可能发生在日常生活中。防备对象越模糊，政府就越倾向于扩大防范范围。欧盟2025年提出的“备灾联盟战略”，覆盖地缘冲突、网络风险和自然灾害，并将推动居民具备至少72小时自给能力列为行动之一。欧洲正将应急准备深入到整个社会，要求家庭承担更多保障自身安全的责任。

美国因素进一步加大了这种压力。欧洲长期围绕美国的军事能力组织自身防务，采购、训练和指挥体系都有深厚的跨大西洋联系。美国要求欧洲接过更多常规防务责任，欧洲就必须回答这个问题：哪些能力可以较快补上，哪些仍需长期依赖美国？美国重申同盟承诺，可以安抚政治情绪，却无法直接解决欧洲的能力缺口。欧洲越急于证明自己能够承担责任，就越容易感受到长期依赖美国所导致的约束。

今年9月，北约秘书长提出，让北约越来越多地由欧洲主导，并把更强大的欧洲置于更强大的北约之中。这表明，欧洲当前选择的自主路径，仍是在联盟内部增加自身分量。但随之而来的难题是，购买现成外国装备可以尽快满足需求，自主研发和扩大欧洲产能却需要时间。欧洲既要尽快做好准备，又要为未来争取更大的自主权，两种目标正在抢夺同一笔预算。

这种时间压力还暴露了欧洲内部协调的困难。每个国家都希望增加安全投入，也希望订单、就业和技术留在本国。共同防务需要统一需求，各国工业政策却有各自的利益安排。欧洲有能力筹集更多资金，将这些资金转化为共同能力则需要更艰难的政治决定。以军费占比衡量责任分担，容易掩盖这道难题。

欧洲对外经济关系也在经历类似变化。能源供应受到冲击后，欧洲更加担心，今天有利可图的依赖，明天会成为他人施压的手段。这种顾虑正在改变政策评价标准，原来只需考虑一项合作能带来多少收益，如今还要回答这样的合作在危机中是否可靠。于是，原材料、数字基础设施和人工智能，都进入了欧洲的安全讨论。这种泛安全化的趋势，也让中国越来越多地被置于欧洲安全政策的视野中。

问题在于，依赖本身不足以说明风险的大小。供应是否集中、替代是否可行、政策是否可预期，决定了不同依赖具有不同后果。如果仅凭供应商的国别作出判断，欧洲就会把可以通过规则、合同和技术措施管理的问题，推向政治对抗。企业付出更高成本，政府需要更多补贴，欧洲原本希望增强的竞争力反而受到削弱。安全政策的边界一旦不断扩大，恢复经济活力就会变得更加困难。

这也是欧洲焦虑可能自我强化的地方。政府为动员资金而强调威胁，公众随之要求更全面的保护；保护范围扩大，又暴露出更多能力缺口。欧洲最终可能把越来越多的资源用于防范关键供应链的潜在中断，却缺少同样有力的政策去维持合作。对一个高度依赖国际贸易和跨境联系的经济体而言，合作关系的减少，本身就会削弱抵御冲击的能力。

▲在阿尔巴尼亚首都地拉那，出席第六届欧洲政治共同体领导人会议的与会嘉宾参加合影。（图源：新华社）

欧洲需要为安全政策建立更严格的效果评判标准。新增支出究竟补上了哪些能力短板，一项限制措施降低了多少风险，又增加了多少成本，都应接受更加具体的检验，而不是简单以增加安全和韧性为名出台各类政策。俄罗斯的安全风险、对美国的能力依赖以及同中国的产业竞争，需要分别看待。把性质不同的问题装进同一套阵营叙事，会让欧洲的政策失去针对性，也会使有限资源分散到越来越多的方向。

这也关系到欧洲如何处理中美关系。欧洲希望在大国竞争中维护自身利益，就应保留对不同议题作独立判断的能力。如果欧洲将争取美国支持的需要，转化为在每个议题上都与美国保持一致的压力，所谓的战略自主就会退回到责任分担，承担的义务也可能超出自身能力。安全自主的实际含义，在于欧洲有能力决定哪些风险应当承担、哪些对抗应当避免，并为自己的选择提供足够资源。

中国同欧洲的沟通也应抓住这一点。欧洲要争取的，是决定自身政策和维持社会繁荣的能力，中国需要说明自己的政策如何影响这些具体利益。双方可以有分歧，也应当可以讨论维持经济联系、处理安全事件的共同规则。中欧合作的价值，应当体现为帮助双方增加选择、降低处理危机的成本。欧洲能否走出安全焦虑，最终取决于它能否在准备应对危机的同时，继续创造避免危机的机会。

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