从确立“三权分置”制度框架到构建全国统一登记体系 全国一体化数据市场的关键制度日渐落地见效

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国家数据产权登记服务系统上线运行、数据产权登记机构公布、56份数据产权登记凭证向社会公示……自今年7月《数据产权登记工作指引（试行）》（以下简称指引）印发以来，全国统一数据产权登记工作取得了一系列进展。

指引将规范统一作为重要原则，推动构建全国统一的数据产权登记体系，实现“一次登记、全国通用”。数据产权登记对数据描述准确性、来源合规性、产权明确性等进行审查，登记凭证是数据权属、合规性的有力证明。这被视为《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）确立的数据产权“三权分置”制度从顶层设计走向落地执行的关键举措。

今年以来，在深化数据要素市场化配置改革领域，监管部门统筹推进多项制度性举措。《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》《2026年数字经济发展工作要点》《关于推进行业高质量数据集建设行动的实施方案》等文件相继发布，着力破除阻碍数据要素自由流动和高效配置的体制机制障碍，推动构建开放、共享、安全的全国一体化数据市场。

数据产权一次登记、全国通用

2022年12月发布的“数据二十条”提出，探索建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，为数据这一新型生产要素搭建了产权框架。

但该框架落地并非一蹴而就。此前，有的地方已开展不同形式的数据登记探索，比如数据知识产权登记、数据产品登记、数据资源登记等，但各地标准不一、互认不足，阻碍数据流通交易，不利于建设全国统一大市场。

对外经济贸易大学法学院教授、数字经济与法律创新研究中心主任许可表示，指引将“三权分置”的原则框架转化为可操作的登记体系，有利于解决上述实践难题。

一方面，指引进一步明晰数据权属为“数据持有权、使用权、经营权”，以全国统一的数据产权登记凭证确定对不特定第三人公示的、明确的权利边界。另一方面，指引以“六统一”（统一登记对象、统一登记类型、统一登记流程、统一审查标准、统一登记效力、统一登记系统）建立全国统一规则，推动数据流通和交易，促进数据价值释放，助力全国统一大市场建设。

指引明确，数据流通服务机构在提供服务时，应当采信数据产权登记凭证，无正当理由不得重复审查、重复收取费用。国家数据产权登记服务系统面向全国提供统一的数据产权登记公示、登记结果查询核验等服务，做到“一处登记、全国可查”，支撑登记结果在全国的互认互通。

国家数据发展研究院院长胡坚波在2026年全球数字经济大会上解读指引时称，统一的数据产权登记是打破地方壁垒、培育全国一体化数据市场的关键制度安排。

以数据价值化为抓手促进数据要素市场建设

今年7月，人民网发布的《中国智能互联网发展报告（2026）》显示，交通运输、农业、金融、医疗、能源、文旅、应急管理等领域是数据要素赋能的先导区和密集区。

在交通运输行业，交通运输部、国家铁路局等四部门于今年7月联合印发《交通运输纵深推进全国统一大市场建设实施方案》，就打通行业要素流通堵点卡点作出部署。

“我们以‘数据价值化’为目标导向，来搭建整个集团对内、对外的数据要素运营和服务系统。”中国交通信息科技集团有限公司（以下简称中交信科）管理数字化部总经理、交通数据要素运营服务中心主任金柳表示，数据要素市场建设一定是以有价值的、高质量的数据为市场基础，每一个数据产品都要先有价值才会有市场。

2025年9月，中交信科与北京国际大数据交易所联合发起的北京国际大数据交易所交通建设数据要素服务中心在北京揭牌。这是我国首个面向交通建设行业的数据要素服务平台，是交通建设领域在数据确权、登记入表、认证评估和合规流通等方面迈出的关键一步，支撑跨区域、跨行业的数据资源汇聚、登记、交易与安全流通，为数据提供方、数据需求方、数据服务商及平台运营方等提供统一的服务入口。

金柳介绍，从全国统一大市场建设角度出发，行业数据要素市场的高质量建设是其中重要一环。中交信科在实践中先试先行，以自有数据、外采数据、公共数据等为支撑，对交通建设领域分散在不同区域、不同主体的项目勘查、设计、施工、运维数据等进行清洗脱敏加工，形成了具备明确产权、可定价、可流通、可交易的数据要素，让原本沉淀在企业内部、不同区域系统里的“沉睡数据”活起来。

“比如，建筑设计企业可调用登记后的区域地质勘查数据，降低项目前期勘测成本。网络货运企业可通过合规流通的交通流数据开发动态路径调度产品，提升运输效率。”金柳表示，随着数据要素市场的规范化发展，数据的价值通过有序流通不断放大，反过来也会激励更多市场主体主动梳理合规数据资源、开放数据供给，形成“价值创造—合规确权—流通增值”的正向循环。

让高质量数据“供得出、流得动、用得好”

许可表示，数据产权登记是自愿登记，是为缺乏信任基础的主体之间的数据交易提供低成本的权利核验方式，属于制度供给层面的增量改革，而非对存量的替代。

这与一线实践形成呼应。金柳介绍，当前数据要素市场正处于培育期，除与北京国际大数据交易所合作外，中交信科还与国内其他数据交易所、数据服务商等进行合作。

今年10月，中交信科的交通数据要素运营服务平台已完成与国家数据基础设施全域功能节点的互联互通对接，正式接入国家数据基础设施网络。该平台由此成为交通行业数据要素进入全国一体化数据市场的关键入口，数据供给方在此完成一次上架，即可面向已联通的各层级、各区域节点提供数据产品与服务。

2026年2月印发的《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》，首次明确将数据流通服务机构分为数据交易所（中心）、数据流通服务平台企业、数据商三类主体，鼓励“数据换数据、换订单、换服务、换模型、换场景”等多元流通模式，提出到2029年底全社会数据流通利用水平明显提高。

金柳介绍，随着人工智能大模型的发展应用，数据的价值将更加凸显。中交信科与清华大学合作开发的助力数据价值化AI大模型已投入实际应用，该模型参考“四象限价值论”搭建评估体系，从行业属性、市场占有率、金融化程度、在售产品情况四个维度开展价值评估，再通过质量、价值、合规三个维度为数据产品评分，将B级以上产品设定为高质量数据。

由中交信科牵头构建的“中交集团交通基建行业通识类数据集建设与应用”，包含400亿词元文本、200万图像文本、60万余条专业问答和30万条交通基建专属思维链数据，已入选国家高质量数据集典型案例。金柳介绍，中交信科基于该数据集完成了交融大模型训练，模型已上架国资委的人工智能开源开放创新平台“焕新社区”，实行对外申请制开源。企业输入自身数据现状后，模型能快速评估企业数据资源全貌，识别出潜在增长点等，并给出相应建议。

许可直言，当前高质量数据供给仍显不足，尤其在人工智能大模型训练领域。对此，他认为，应先从完善公共数据开放利用生态着手。金柳也表示，当前，全国一体化数据市场建设，应先让公共数据“跑”起来。

2024年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，首次对公共数据资源开发利用进行系统部署；2025年1月，国家发展改革委、国家数据局联合印发《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》和《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》。这标志着我国初步构建起公共数据资源开发利用“1+3”政策体系，为推进公共数据资源开发利用、引领带动各类数据资源融合应用提供了重要的政策保障和工作指引。

近两年，国家数据局持续发布高质量数据集典型案例、公共数据“跑起来”典型案例等，涵盖科学研究、工业制造、智慧能源、交通运输、金融服务、医疗卫生等重点领域，不断提升数据供给质量和水平。

2026年6月，《关于推进行业高质量数据集建设行动的实施方案》（以下简称方案）正式发布，部署实施强基扩容、标注攻坚、提质增效、应用赋能、管理服务、价值释放六个专项行动。方案在“实施价值释放行动”中提出，发挥行业高质量数据集的应用价值、创新行业高质量数据集商业模式、探索行业高质量数据集资产化创新路径、培育为高质量数据付费的市场共识。此外，方案还明确，要“探索词元交易等新型交易模式，构建以词元为基础，可量化、可定价的数据价值体系”。

从“数据二十条”确立“三权分置”制度框架，到指引构建全国统一登记体系，数据要素市场化配置改革正从制度搭建走向落地见效，推动数据作为第五大生产要素在全国统一大市场建设中发挥驱动引擎作用。‍

来源｜民主与法制时报

记者｜任文岱

责编｜薛应军 郭新磊