生态环境犯罪的行政从属

本文作者：张思嘉

破坏环境资源保护罪一节中各罪名的成立多需要与相应的前置法规定相衔接,如污染环境罪中要求“违反国家规定”,非法捕捞水产品罪要求“违反保护水产资源法规”,非法占用农用地罪要求“违反土地管理法规”等。类似的表述都表明要构成相应生态环境犯罪,首先需要考察行为人的行为是否存在违反前置法规定的情形或行为是否超出了前置性规范设定的标准,也即“环境犯罪行为受环境行政法律规范的约束”,这是生态环境犯罪行政从属性的内涵。

需要注意的是,生态环境犯罪的行政从属性并不意味着环境刑事程序的展开要依赖于环境行政程序,环境司法的展开也不必然要求环境行政程序的前置。如果强调生态环境犯罪的行政从属性是指程序上的行政前置,不仅会导致“程序从属干扰行政权与司法权分配”,也必将导致环境法益保护目的的落空。

典型案例一 白某等污染环境案

（一）案情介绍

2014年8月,被告人白某租赁位于重庆市渝北区玉峰山镇环山村一厂房经营废旧包装桶。同年10月至次年4月,被告人白某在未取得危险废物经营许可证的情况下,从被告人吴某等人处收购沾染矿物油、涂料废物及废有机溶剂等物质的废旧包装桶,并雇用工人在上述厂房内用洗衣粉、香蕉水或清水清洗后出售,对于较脏的包装桶切割成块状后出售。对于清洗废旧包装桶产生的废水,被告人白某指使工人倾倒在地上,通过铺设的管道排放至外环境。2015年4月14日,公安机关在上述厂房内查获了白某收购的废旧包装桶共计28.63吨。

被告人吴某于2006年开始销售壳牌润滑油,其知晓处理沾染润滑油的包装桶需要相应资质,但在未查验也未要求被告人白某出示危险废物经营许可证的情况下,于2014年10月至2015年4月,先后向被告人白某出售沾染润滑油的壳牌209升装废旧包装桶共计50.5吨。2015年4月14日,被告人白某、吴某被公安机关抓获到案。

另查明,2015年11月19日,重庆市渝北区环境保护局对被告人作出行政处罚:责令立即停止从事危险废物经营活动,并罚款143,700元。被告人白某未缴纳该罚款。润滑油等矿物油系危险废物,含有或直接沾染危险废物的废弃包装物、容器属于《国家危险废物名录》规定的HW49类危险废物。

（二）裁判经过

经审查,人民法院认为,针对白某行为的定性,虽然白某经营场所周围系荒地,附近居民少,但污染环境罪中严重污染环境的认定并不以周围土地利用规划、附近居民数量作为判断标准,且本案中被告人白某非法处置危险废物3吨以上,其行为已严重污染环境。针对吴某行为的定性,虽然被告人吴某未与白某共谋经营废旧包装桶,但其在未查验也未要求白某出示危险废物经营许可证的情况下,联系白某向其出售沾染润滑油的包装桶,并严重污染环境,根据相关司法解释的规定,对被告人吴某应按照污染环境罪的共同犯罪处罚。被告人吴某向不具有危险废物经营许可证的白某出售沾染润滑油的包装桶,由于被告人白某不具有相应资质,即其不具有相应处理危险废物的技术、设施和能力,无法按照处理危险废物的规定进行有效处置,被告人吴某向其提供危险废物,势必会对环境造成严重危害,不符合社会危害小的情形。

综上,人民法院判决如下:一、被告人白某犯污染环境罪,判处有期徒刑1年8个月,并处罚金150,000元;二、被告人吴某犯污染环境罪,判处有期徒刑1年,缓刑2年,并处罚金80,000元。宣判后,被告人白某提出上诉。重庆市第一中级人民法院于2016年6月29日作出(2016)渝01刑终284号刑事裁定,准许上诉人白某撤回上诉。

（三）焦点问题

根据案情,本案的焦点问题是生态环境犯罪司法程序的启动是否需要相应的环境行政程序作为前置?

（四）案例分析

在本案中,2015年4月14日,被告人白某、吴某被公安机关以涉嫌污染环境罪抓获到案。但在2015年11月19日,重庆市渝北区环境保护局才对被告人作出行政处罚:责令立即停止从事危险废物经营活动,并罚款143,700元。可见,本案生态环境犯罪司法程序的启动先于环境行政机关对被告人作出行政处罚。显然,对于本案被告人“违反国家规定”的判断是由环境司法一方完成,而非借助相关环境行政的“认证”。

刑法的谦抑性决定了刑法往往承担着保障法的角色,如果前置法能够实现对法益的保护,就不应轻易动用刑法。如果依赖环境行政机关发现污染环境行为,并作出处理后再移交刑事处理才能够展开相应的环境司法程序,则很难满足环境法益保护的需要。在本案中,2014年10月至2015年4月这半年间,被告人白某等一直在进行着环境污染行为,这期间相应的环境行政机关并没有及时发现并处理,直到2015年11月才对被告人白某等作出行政处罚。由此可见,环境刑事司法和环境行政执法并行不悖的处理路径,相较于前后“串联式”的路径能更为有效地实现环境保护的目标。而且,《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第12条第1句规定:“对于实施本解释规定的相关行为被不起诉或者免予刑事处罚的行为人,需要给予行政处罚、政务处分或者其他处分的,依法移送有关主管机关处理。”这一表述说明,生态环境犯罪司法程序的展开是一条相对独立的运行路径,有其自身的运行逻辑。

随着环境保护日益受到重视,刑法的介入逐渐提前化、早期化,以实现法益侵害的预防和风险的防范。有观点认为,生态环境犯罪司法程序的启动需要相应的环境行政程序作为前置的观点可能是想通过严格的行政从属性去保持刑法的谦抑性,但这其实是对行政从属性理论的误解。“环境犯罪的行政从属性虽然构成对违法性范围的限制,但具体行为应当达到何种危害程度才能构成环境犯罪,则需要依据刑法教义学的基本理念与方法进行独立判断”,也就是说,生态环境犯罪的行政从属性实则是刑法与前置法在违法性判断上的一致性,而非环境刑事司法从属于环境行政执法。因此,生态环境犯罪司法程序的启动,并不需要以相应的环境行政程序作为前置。

典型案例二 山西某生化药业有限公司污染环境案

（一）案情介绍

山西某生化药业有限公司具有山西省药品监督管理局授予的药品经营许可证,经营范围为中药材、中药饮片、中成药、化学药制剂、抗生素等。2019年7月,该公司经营的诺氟沙星胶囊、银黄颗粒等十余种药品过期,需要及时处理。作为实际控制人的田某坡明知过期药品需做无害化处理,仍决定将该批过期药品私自倾倒、处置,并于2019年7月3日让公司工作人员闫某德和吕某分别驾车将该批过期药品拉运至山西省太原市小店区倾倒处置。经鉴定,涉案药品总净重3217.672千克。另查明,涉案过期药品属于《国家危险废物名录(2008)》列明的危险废物。2020年3月20日,当地环保部门出具材料称,倾倒现场的过期药品包装未破损,尚未直接接触土地或者其他资源。

（二）裁判经过

经审查,人民法院认为,根据《国家危险废物名录(2008)》的规定,失效、变质、不合格、淘汰、伪劣的化学药品和生物制品(不包括列入《国家基本药物目录》中的维生素、矿物质类药,调节水、电解质及酸碱平衡药),以及《医疗用毒性药品管理办法》中所列的毒性中药均为危险废物,属于“有毒物质”。被告单位山西某生化药业有限公司违反国家规定,非法倾倒、处置危险废物3吨以上,严重污染环境;被告人田某坡作为被告单位直接负责的主管人员,决定并安排公司人员非法处置危险废物;被告人闫某德、吕某作为被告单位其他直接责任人员具体实施了处置危险废物的行为。上述主体均构成污染环境罪。

综上,法院判决如下:判处被告单位罚金5万元;被告人田某坡有期徒刑10个月,并处罚金5000元;被告人闫某德、吕某有期徒刑6个月,并处罚金3000元。宣判后,四被告人均提出上诉。山西省太原市中级人民法院判决驳回上诉,维持原判。

（三）焦点问题

根据案情,本案的焦点问题是如何理解生态环境犯罪行政从属性的实质内涵?

（四）案例分析

在本案中,法院认定行为人非法倾倒、处置有毒废物的依据主要在于《国家危险废物名录(2008)》《医疗用毒性药品管理办法》等前置性规范或标准。一方面,“一些技术性和专业性较强的环境犯罪类型,只有依赖前置环境法律规范才有可能达到行为与违法性判断的具体统一”。而相较于参与制定规范的主体,法院及法官在相关专业问题上可能做不到精深,需要借助既有的前置性规范或标准去判断本案被告人倾倒的过期药品是否属于有毒废物。另一方面,对于相应行业的从业者而言,其在处理废物时对《国家危险废物名录(2008)》等规范与标准存在信赖利益。因此,刑法在规制生态环境犯罪这一特殊领域时,要依赖于前置法确立的规范及标准,这体现了“刑法是环境行政管理的最后法律保障,也可以说刑法是作为整个环境法规体系的保障与后盾而存在的”。如此,生态环境犯罪的行政从属性,还体现在前置性行政规范及标准对于刑法的规范补足。

然而,前置性行政规范及标准也可能存在滞后性。例如,危害环境物质从产生到被列入行政管控范围往往有着比较漫长的过程,这可能导致某些虽不违反行政规范但造成严重环境污染的现象出现。一般认为,在现有规范无法认定行为人的行为“违反国家规定”的情况下,对于刑罚的发动应当保持克制。但也有学者认为,应当在解释论路径上,以法益为基础对行政从属意义作两种不同理解,当破坏环境行为侵害的主要是当下人类的生命健康法益时,行政前置评价仅具有参照指引意义,并不能因未违反行政义务而限制刑事制裁的可能;当仅侵害生态环境法益时,行政前置评价则具有限制处罚范围的作用。这一观点实际上是将行政前置评价的作用,根据侵害法益的“优先级”作出了动态调整。对于“危及生命健康”的严重污染行为,应当弱化行政前置的刚性约束,强化刑法的兜底保护;对于仅“损害生态”的严重污染行为,则要求通过行政前置限定刑事处罚的范围,以恪守刑法谦抑性。笔者认为,这一思路是可取的,既回应了生态环境犯罪的法益复杂性,也为解决行政从属性的实践难题提供了具有操作性的解释路径。

概而言之,生态环境犯罪的行政从属性带有相对独立的特质,其有两方面的内涵。一是生态环境犯罪的行政从属性并不意味着生态环境犯罪刑罚规制过程中行政程序的前置,只是在构成要件的解释及违法性的判断上需要专业领域前置法的规范供给;二是在前置法供给不足的情况下,应当从生态环境犯罪的保护法益出发,警惕此种情况下可能产生的价值失衡,并尝试能否以实质法益损害为基础,探索相对独立的审查判断路径。

张思嘉，北京市京都律师事务所律师，北京京都环食药知法律研究中心副主任兼秘书长、北京市律师协会环境与资源委员会委员、刑事辩护小组负责人，《法治日报》律师专家库专家、北京工商大学食品安全法研究中心研究员、中国地质大学（北京）经济管理学院研究生校外导师、北方民族大学法学院研究生校外导师、宁夏药品监督管理局药品安全专家委员会专家，宁夏法学会民商法研究会理事、许昌学院食品与药学院食品质量与安全本科生校外导师、南华县公安局环食药知犯罪侦查大队专家顾问等。

学术成果：著有《生态环境犯罪理论探索与实务精解》、《环食药知常见法律疑难问题释解》、《食品药品案件办理手册》

擅长领域：深耕环境资源食品药品知产类犯罪案件刑事辩护及行刑衔接，涵盖非法采矿罪、污染环境罪、非法占用农用地，涉有毒有害食品罪等；擅长重大疑难复杂经济型犯罪，如黑恶社会性质组织犯罪，开设赌场罪、各类型诈骗犯罪、职务犯罪，非法经营罪等。