李俊林 | 风险治理及其形式主义

李俊林

一、防“万一”：风险治理的顶格化

风险可以分为三种：生活风险、生产风险与自然风险。前两者是可以归因问责的，因为生产过程的各个环节都是人为操作和设置的，而后者却难以实现归因与问责，自然灾害的发生具有随机性与偶然性，并非人力所能决定。生活风险与生产风险尚且属于常规治理范畴，而自然风险由于突发性，其应对常常具有应急管理、应急治理的特征。

事实上，在我国长期的风险治理实践中，对于自然风险，一直是事后处置属地官员，且处置较为温和，毕竟自然风险不属于地方官员的掌控范围。但是，在疫情期间，“死亡人数”成为中西方大国体制竞争的重要参考，人命政治被提到了绝对高度，重视人命、为人民服务成为我国体制的绝对优势。在人命政治的背景下，任何人命事件都是政治事件，即使是因自然灾害导致的人命事件。顺着人命政治的逻辑，在风险事件中不出人命成为考验政府治理能力的重要参考，政府的风险防治与处理变得顶格化。

以S市为例，2020年之前，应对自然灾害主要是事后响应、事后处理，出现人命事件，虽然也要对官员进行问责处罚，但在合理的限度之内，因为人命事件是自然灾害，不属于官员的直接责任。2020年全国一些重大自然灾害发生之后，S市的风险治理变成了事前预防的模式。只要有预警，就要提前摸排隐患、转移群众，出现问题之后就要顶格处罚，因为做了预防工作之后，出现人命事件就是预防工作没有做到位的结果。

地方风险治理出现顶格化、提格化管理的情况，这点在风险预警与相关工作要求上表现得十分明显。S市风险预警的工作要求是：一旦出现预警，村干部必须要进入应急状态。黄色预警，要求村干部24小时电话待命，不要求值班；橙色预警，村书记必须在村委值班；红色预警，村干部必须全员到岗值守。近年来发生的一个变化是风险预警的提格管理，即黄色预警当成橙色预警对待，要求村书记到岗；橙色预警当成红色预警对待，村委全员值守。为了更加万无一失，在政府体系内部，村干部接收到的预警与面向社会发布的预警是不同的：村干部通常会比天气预报更早收到预警，更晚取消预警。在S市S村调研期间，我们的手机刚播报暴雨橙色预警，村干部却早已全员值守和下村巡查。经过询问，原来村干部不但早已收到暴雨预警，并且还提醒预警即将变成红色，让尽快采取措施。与提前预警相对的，村干部接收到的“预警取消”却是滞后的，这背后也是“万无一失”的顶格化逻辑：即使天气预报已经转晴，但乡镇在没有接到上级政府的取消预警通知前，没有必要取消对村干部的预警。在2026年7月台风巴威期间，即使新闻报道说台风已经转向，不会过境S市，预警仍然没有取消，村干部仍然需要值班。S村驻村第一书记，因为家住县城，在值班到11点时实在撑不住，恰逢报道说台风已经转移，便开车回家，不料仅半小时后，巡查组下来检查，驻村书记受到严厉处分，调研期间连续一周心情不振。

社会学中，一个社会中的风险发生率有常态与病态之分。从总体来看，风险是必然发生的，风险的多少只是随着人口、空间与时间而变化的概率问题。只要风险发生的频率在合理的范围内，就可以认为在该地发生的风险是一种常态风险，是必然发生的风险。而如果一个地方出现风险事件的频率比相同人口规模、范围等的同级别地方高得多，或者急剧增加，那么这个地方的风险发生率就是病态的，应当分析原因，进行人为干预。虽然，病态与常态的变化是连续的，不存在显见的区分。但是，这并不妨碍我们以这种思维去看待风险治理。针对明显的小概率的、属于常态的自然风险，我们并没有必要无限拔高责任。反而应该做的，是建立相应的防范风险的体制，加强日常化的群众宣传教育，提升社会与群众应对风险的能力。

现在的问题是，政府似乎越来越不能忍受风险的出现，即使是常态概率范围内的风险。对于自然灾害，在预警之后，由上至下，都要进入“战备状态”，不惜大量的人力物力，即使只是应对小概率事件；对于生活风险，哪怕责任在受害者，也要出现一起整改一起，并且要常态化排查，时刻紧绷。

二、国家为什么不能忍受常态风险和小概率事件？

上述这种风险治理的顶格化，反映的一个整体趋势是，国家似乎越来越不能忍受常态风险，越来越不能忍受小概率事件，越来越想要控制风险。究其原因，除前文所述的特殊时期对人命政治的强调和一系列重大灾害及安全事故的导火索之外，背后还存在一些关乎风险属性与我国体制特性的结构性因素。

不同于战争、瘟疫、环境等整体风险与宏观风险，风险治理中的风险更多是以事件为载体的微观风险、具体风险，例如洪涝、溺亡等事件。风险治理就是小概率事件的治理。小概率事件的特点是：总体必然性，局部偶然性与后果极端性。从全域全局来看，小概率事件在个案规模足够大的情况下是必然发生的，风险是不可避免的，我们需要区分的什么是常态的风险，什么是病态的风险；从局部来看，风险的发生又是具有偶然性、随机性的，其发生时间、地点和发生与否都无法控制，可以有限预警但不能完全预测，2026年7月的台风巴威转向就很好的说明了这一点；从后果来看，小概率事件/风险的发生通常以生命为代价，后果具有极端性。

而我国的体制特性与风险的三个属性是有张力的，因此党和国家具有强烈的控制风险的需要。首先，风险的总体必然性与属地管理问责之间存在张力。客观上风险必然发生，但发生风险的责任必须由属地承担。属地政府具有积极治理风险，顶格执行应急管理措施以最小化自身责任的动力。其次，风险的局部偶然性与科学治理之间存在张力。风险的不可控与不可预测，与精准治理、科学治理的治理逻辑是冲突的。国家和政府有将风险纳入到科学治理体系的动力。于是，模糊性的风险预警与顶格化的应急准备成为风险精准治理的手段，通过预警与应急准备的冗余来保证风险治理的全覆盖。最后，风险的后果极端性与政治伦理之间存在张力。风险一旦发生就是以生命为代价，而我们党和政府是具有高度伦理性的组织和机构，将人民利益放在首位是我们党和政府执政和行政合法性的来源。一旦出现人命事件，风险就具有了政治性，不惜人力物力也要保卫人命。风险治理的本质是人命治理。

S市就发生过这样的案例：S市夜市发生一起家庭多人溺亡事件，家人在政府大闹，理由是河边防溺水警示标志不明显，最终夜市被迫关停，等风波平息后重新开市，已经少有商贩入驻了，夜市最终关停。这起溺亡事件主要过错方显然不在夜市管理方与政府，夜市属于公共区域，河岸边也均设有相应的警示标志，但由于出现多条人命，政府就要负起相应的责任。

风险治理顶格化的背后是风险的因果逻辑被重构：天灾的逻辑转化为人祸的逻辑。在上述风险属性与体制特性三重张力结构下，风险治理转变成为一种“不可而为之”的顶格化的高度规范性、普遍动员性与高度政治性的治理运动。在政治语境不断拔高的背景下，风险事件的因果属性被重构，从不可归因到可以归因。出现风险，产生人命，不是因为风险的偶然性与突发性，而是因为应急管理措施制定与执行不到位。“为什么没有提前排查？为什么没有提前转移？”在这种归因逻辑下，风险的发生被视为是人力的欠缺，风险就变成了可以控制、可以预防的，风险的发生就变成了工作的失责。

三、风险治理的形式化：应急管理替代风险治理

风险治理的顶格化本身不构成一个问题，问题在于顶格化管理在层层传导的过程中并不能转化为实际的风险治理效能，顶格化推动的人力、物力、财力在问责与避责的循环里空转，反而挤压了常态化的风险治理工作。

顶格化的风险治理作为由上至下、高位推动的政治运动，必然是强问责的。强问责的一个悖论是风险治理中的目标替代。强化问责，最终导向的一定是某种规范性程序，要求下级政府在风险治理中严格落实相关规范性要求，未能达标履行的下级政府就要被问责。带来的结果是，原本的治理工作变成了证明工作、表格工作。越是强化问责，下级政府就越是要加强证明性工作、程序性工作，就越是要强调合规性，以求规避上级政府的强烈问责。大量的证明工作不仅对于减轻风险作用甚微，还挤压了原本属于常态化风险治理的内容，使得风险隐患增加。顶格化的风险治理通过预防风险架空了风险治理本身，风险治理陷入形式主义的怪圈。

以暴雨水灾和防溺水工作为例：

S市今年发生特大暴雨水灾，造成农户与养殖户的大量损失。该市针对暴雨的风险治理，更多是在事前发布暴雨预警，村干部24小时待命、在村值班与下户排查隐患，但暴雨之所以会导致灾害，是因为沟渠被堵，雨水无法排走，而只要平时及时清淤的工作做好，雨水就能及时排出，暴雨就不会导致庄稼和沟塘被淹。

S市暑期防溺水工作的主要要求是每天下午村干部集体下村巡查沟渠、池塘、湖泊。但是据村干部的观察，靠近S市的村庄，小孩基本都是有城市生活经历的，都是到游泳馆游泳，暑假回村之后都嫌沟湖的水脏，不会下去游泳。要溺水也是因为不慎落水，但这种情况难以通过每天固定时间的巡查发现。可见，巡查工作对于防溺水的作用十分微弱。

形式主义的工作是好做的，真正难做的是能够切实减轻风险的常规性治理工作。治理工作具有长期性和复杂性，无法通过简单的报表与程序性行为进行操作，其实际成效也无法进行有效监督。于是，对于风险的事前应急工作变成了风险治理的路径依赖，产生的结果是：一方面，用事前应急来取代日常的治理，实际上治标不治本，风险治理陷入浅层的重复；另一方面，频繁的应急工作、风险预警给群众带来神经疲劳，容易轻视真正风险来临时的紧急动员，发生“狼来了”的悲剧。

风险治理对于社会治理而言无疑是必要的，强大的风险治理能力也是国家治理能力与治理体系现代化的一部分。问题在于风险治理的限度问题，要区分风险的常态性与病态性，注意日常治理、事前应急、事中响应与事后复原的平衡，构建有效的风险治理常态化机制，做好人民群众正确应对风险的宣传教育。