北京市人大代表安丽娟：事前评估坚持四问 让每分钱花在刀刃上

在担任北京市人大代表已经快24年，参加财经代表小组、深入参与预算审查监督工作，也有十多年了。回顾这些年来的履职经历，有一个深切感受，那就是我们对预算审的越来越细、越来越深，预算审查监督工作每年都有新进展、不断取得新实效。特别是2018年党中央关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展指导意见实施后，对于如何结合地方实际、突出地方特色，落实好中央改革精神，北京市人大及其常委会在深入思考、积极探索的基础上，明确了预算审查监督“四问该不该”的指导原则，即“钱该不该花”“该不该政府花”“该不该花这么多”“该不该当前花”。市人大常委会李伟主任多次强调，就是要用“四问该不该”这把尺子衡量每个项目、每项政策的必要性、有效性和精准程度，把算清“大帐”与算精“细账”有效衔接起来，推动预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，确保中央决策部署和市委工作要求得到有效贯彻落实。几年下来，在李伟主任提出的“四问该不该”原则指导下，我们不断在探索创新中强调规范深入，在巩固拓展中注重完善制度、改进工作方式方法，推动预算审查监督进一步取得实效，形成生动的人大预算审查监督重点拓展改革“北京实践”。

作为一名人大代表，在落实和实践“四问该不该”指导原则过程中，给我感受最深的就是参与预算绩效事前评估工作。我每年大约参加三、四个财政预算项目事前评估，最初更多关注财政收支是否平衡、重点工作重点任务是否得到保障，比较宏观，虽有一定效果，但总觉得不解渴。李伟主任提出“四问该不该”后，近两年，我们坚持用“四问”来评估每个支出项目和支出政策，为预算安排“瘦身健体”，为科学合理配置财政资源，发挥了重要作用。

一问钱该不该花？预算安排要与老百姓和社会的需求一致。人大代表站在人民群众需要的角度，首要是审查项目目标是否科学合理，这个项目该不该立？而不是站在专业部门的角度，去研究这个项目需要多少钱。近两年，我们在参加事前绩效评估时，重点从三个方面来问，一是是否符合党中央国务院的战略部署，也就是政策依据；二是可行性研究报告，首先是否是单位的职责和任务。你在哪个点落实具体项目，要解决的问题的必要性迫切性，比如这个项目涉及覆盖多少区多少人，解决什么问题；三是在具体预算中有没有体现，经费的来源保障等等。就是要用这一问来刨根问底，来审视这个项目该不该立、这项政策该不该出。比如，2018年，市社团办申请社会组织治理体系建设经费评估过程中，我们认为大方向是对的，但对具体方案提出问题，社会组织治理建设的顶层设计有吗？逐级主体责任是什么？采取全委托模式执行，政策、职能的相关依据是什么？进而认为，项目整体思路不清晰，实施方案引导性不够，预算编制不够细化，编制依据不够充分，预期绩效的可实现性不足，资金投入存在一定的管控风险，经过和专家组和代表认真审议提出该项目事前评估结论为“不予支持”。最终，此项目未予支持立项。

二问该不该政府花钱？支出要划清政府和市场的边界。人大代表最关心的是政府边界问题，政府和市场这两只手，怎么样让政府更加有为、市场更加有效？政府在推动工作中怎么处理好这个关系，既把政府的责任体现出来，又能把市场的积极性调动起来。

这一问一方面体现在政府该花的，公共财政职能必须保障的，不该花的要用好市场，不能错位，也不能缺位。政府不能大包大揽，财政支出的公平性要尤其注意。比如，一些政策后边都有补贴，类似家电下乡补助、置换家具补贴等，这公平吗？针对代表的问题，财政局进行了深入研究，建立了公平审查机制，人大代表的建议成果也体现出来了。再比如在产业支持上，政府在出台支持某项产业的政策时，是否考虑到了整个产业的生态环境？对于所有企业是否公平，会不会造成相对的垄断？很多财政资金经常直接给一些文化类、科技类企业进行补助，代表就会问为什么给这样企业的产业资金补助？为什么有些中小企业永远享受不到这样的政策？通过这一问，倒逼政府减少直接补贴的方式、用好市场机制，大大减少了直接补贴企业的比例和比重，包括建立中小企业的服务机制，设立投贷奖等等。

另一方面体现在政府购买服务，哪些该买，哪些不能买？不能乱买。近年来通过参加事前评估，发现政府各部门大量的项目都是政府购买服务，而且这些项目都是直接为老百姓服务的项目。存在问题比较多：一是政府购买服务与政府部门履职边界不清；二是购买服务大量表现为购买履职行辅助服务，而购买的公共服务（直接为公众服务的）未得到足够重视；三是政府购买公共服务的需求管理水平不高，存在供求错位现象，实际效果不佳；四是政府购买服务的监督机制不健全，管理不够规范；五是政府购买服务（特别是公共服务）由各部门分散购买，但公开透明度差，统计数据缺乏，难以了解规模结构以及变化趋势。比如，某政府部门的雪亮工程现场应用项目，也就是通过软件开发摄像头查看市政违规行为。利用现有的技术，该部门完全可以自主研发，但还是做了300万元预算，委托给第三方购买服务。我们在问的过程中，认为这本来就是政府部门的监管执法职责，应该自主建设方式执行，项目虽有必要性，但不应委托第三方进行开发建设，建议取消该项目。近几年，我们通过这一问，多次向政府、人大和财政部门反映政府购买服务中的一些共性问题，今年财政局制定了政府购买服务准入清单，也制定禁购清单，使这个问题在制度上得到根本解决。

三问该不该花这么多钱？以成本控制理念看紧每一笔钱。申报预算金额是工作量乘以标准得出来的，这一问就是要紧盯成本和绩效的问题。首先是问工作量的依据，人大代表监督财政预算，不能一上来就说这个钱不该花，而是要审查整个决策是否完备，特别要看成本绩效是否符合过紧日子的理念。比如，学前教育三年行动计划关于学位建设的问题，我们在评估时，就问每一年的学位是多少？在下一年这些学位到底都在哪个区哪些地方？让教委细化出来，结果教委就回答不清，因为基础工作并没有做实，幼儿园怎么建、建在哪，都没有解决，何谈学位。通过这一问，教委及时修改完善了相关政策，把民营幼儿园纳入体系，通过给予相应的补助，调动民营幼儿园的积极性。

其次是问成本。通过这一问，我们发现了很多支出存在定额不科学问题，管理比较粗放，很多财政补贴项目根本就没有标准，存在保障过度的问题。比如，政府投资的项目，我们发现建一条路、建一个医院、建一个学校，对比同类城市要贵得多。因此，提出来很多成本不科学、不合理，要降成本，最后在前年制定了两个文件，财政局制定了一个过紧日子的文件，发改委制定了一个控制政府投资成本的990号文，这两个文件也是通过这一问，在代表的推动下，政府在制度建设上进行了源头控制。对于其他的一些项目成本，财政局也按照代表建议，积极探索开展绩效成本控制改革，正在一个部门一个部门一个事项一个事项地在完善定额指标体系，该花多少钱干，都要核定出来。同时，这项工作还有一个很大的延伸，就是与人大的审计监督和审计整改联动起来，推动开展绩效审计，发现问题要整改、要问责，这又是发挥人大监督作用，把这一问做实的具体体现。

今年人大代表全面参与北京市45个一级预算部门的事前评估工作，对于超标、预算不细化、标准不合理的，一律不予支持，不列入预算项目库，对没标准或超标准的，代表们坚持一分也不批。比如，我参与的市交通委第六次城市交通综合调查项目，跨年度总投资约3000万元项目评估时，我们和专家经过分析比对，发现其调查礼品费、入户调查费用等取费标准高于其他同类项目水平，其中调查礼品参照乐扣杯子设定，单价为40/份，远高于一般项目10元/份的标准。劳务费入户每小时80元也高于一般每小时55元，经过综合评估测算，压减290万，礼品降到每份10元、劳务费每小时55元，压缩大约10%的资金，并提示部门主动加强成本控制，树立过紧日子的思想。再比如，交通通运输学校楼宇改造项目总投资700余万，其中设计方案中宿舍建设费用较高，超过了一般学生的建设标准，如：楼道铺设地毯。考虑到该学校的招生特点，经过专家论证，该学校按照一般宿舍进行了建设，投资规模进行了压缩。

四问该不该当前花？根据轻重缓急、有保有压，最大限度提高效益。这一问就是针对当前北京财政“紧平衡”特征凸显的现实情况，压减、取消不必要的支出，为我们的重点支出提供坚实财力保障。前些年，北京财政情况比较好，收支矛盾并不突出，占盘子、花不出去等情况在一定程度上普遍存在，但随着情况变化，如果还是这样，必然难以为继，必须要树牢过紧日子的思想，集中财力办大事，确保我们的“六稳”“六保”各项工作能够顺利完成。这一问的关键就是要把项目的轻重缓急分清楚，不断建立健全预算项目库机制。首先是做实项目库，预算项目要结合着中央决策部署和市委中心工作，按照轻重缓急排序，进行动态滚动管理，财和事要匹配起来。通过建立项目库的滚动机制，让项目滚动起来、动态管理起来，不是说不给你安排，而是要体现出轻重缓急。这个轻重缓急也是要分几个层次的，有中央市委层面的，然后重点工作层面的，还有部门职责职能层面的，要建立几个层级的统筹协调。其次，在预算执行阶段，我们紧盯年度预算追加，追加也应该是动态管理，安排了这个别的就不能安排了，实现整个预算的轻重缓急排序。再次，我们紧盯支出政策，按照人大预算审查监督向支出预算和政策拓展改革要求，将支出预算和支出政策匹配起来，也就是说每一个项目对应哪些支出政策我们要认真梳理研究。这样代表在审查监督预算中，就可以打开项目库去看这些政策落实没落实，运用人大预算联网监督平台，给政府相应的部门和财政局提相应的意见和建议。在代表的推动下，从去年开始，政府及其财政部门已经改进完善了项目决策机制，项目实现了自上而下的决策过程，充分体现了轻重缓急、有保有压。

实践证明，“四问该不该”作为一个逻辑严密的体系，为我们普通非专业代表“怎么审”指明了路径、提供了方法，代表的主体作用发挥越来越明显，同时也不断推动提升了预算编制质量。接下来，我们还要进一步深化“四问该不该”指导原则的实践运用，将“四问”贯穿于预算编制——执行——决算全过程、各环节，发好问、履好职，为人民群众看好“钱袋子”，助力首都高质量发展。