利用“小快灵”立法 西安市拟构建自建房全生命周期管理系统

记者|马付才 来源 民主与法制时报

2022年4月29日，湖南长沙居民自建房发生倒塌事故，造成50多人罹难。事故发生后，国务院安委会召开全国自建房安全专项整治电视电话会议进行具体部署。2022年5月，《国务院办公厅关于印发全国自建房安全专项整治工作方案的通知》（以下简称《通知》）要求，全面消除自建房安全隐患，切实保障人民群众生命财产安全和社会大局稳定。

如何全面消除自建房安全隐患？日前，西安市住房和城乡建设局起草《西安市自建房建设和使用安全管理实施意见（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），拟进一步加强西安市自建房建设和使用安全管理，保护人民生命和财产安全。这是继湖南、安徽等地之后，又一部筑牢自建房安全防线的针对性、适用性、可操作性较强的“小快灵”立法。

立法保障自建房安全很有必要

在我国广大农村地区，居民多通过自建房满足其居住需求，但受节省建造成本等因素影响，有的自建房存在一定安全隐患。周锦（化名）在西安市长安区某乡镇从事镇村规划管理工作，他向记者表示，长安区位于西安主城区南部，近年来，随着城市经济社会的迅速发展，以前冷清的城郊渐渐热闹起来，居民擅自翻建、加盖自建房违规对外出租现象时有发生。

“20世纪90年代，居民自建房建设过程中缺乏专业规划和设计现象较为普遍。”农业农村部农村经济研究中心法治建设研究室主任尚旭东说，在自建房安全监管方面，相关法律法规体系存在短板，《征求意见稿》将“依法审批用地”作为调整的首要任务，明确申请自建房用地的审批程序、面积层高等要求，并细化职责分工和保障措施，可以从源头上确保自建房质量安全，最大限度消除自建房安全隐患。

西安建筑科技大学土木工程学院教授周铁钢2006年开始关注农村自建房安全问题。周铁钢表示，许多农村地区自建房并不事前设计，仅凭经验和想象进行施工。这样建出来的房屋，很可能出现结构不合理、材料不合格、承载力不够、楼体不稳定、沉降不均匀等问题，但这些隐患业主并不一定知道，因此，立法保障自建房安全很有必要。

实现自建房安全管理标准化、精细化和智能化

西安市是西部地区重要的中心城市之一。公开资料显示，近年来，西安曾发生多起自建房安全事故，例如，2014年，西安市临潼区一处在建农房发生倒塌，致5人死亡2人受伤；2016年7月，西安市长安区西曹村一在建民房发生墙体坍塌，两名施工人员被埋身亡；2018年1月，西安市雁塔区一城中村内的一处自建房起火，4人遇难。每一起事故都是惨痛教训。

自建房事故频发，究其根源是无序化发展。如何让自建房从“无序化”转变为“有序化”？尚旭东认为，要规划先行。没有规划引领，不“打好提纲”，自建房在建设中就会出现偏差，甚至出现失误、差错。为此，《征求意见稿》明确要求，城市、镇规划区内新建、改建、扩建城镇居民私房，应当向资源规划主管部门申请办理《建设工程规划许可证》；对于村民新建、改建住宅，应当向镇街申请核发《乡村建设规划许可证》。在此前提下，《征求意见稿》还要求符合规划并已竣工的自建房，镇街组织农业农村、资源规划相关管理人员进行验收，实地检查是否按照批准面积、规划要求建设房屋，并出具《农村宅基地和建房（规划许可）验收意见表》。

此外，《征求意见稿》还规定：“农村村民自建住宅原则上人均建设面积控制在80平方米以下，层数控制在3层以下（含3层），屋顶檐口至地面高度控制在10米以内，坡屋顶应从檐口起坡，坡顶不超过2.5米。”“建设跨度超过九米或者二层（不含）以上的自建房应专业设计和专业施工，严格执行房屋质量安全强制性标准。设计、施工单位应当具有相应资质，并分别对设计、施工的质量和安全负责；村民自行组织施工的，村民个人应当对工程质量和施工安全负责。”

湖南师范大学中国乡村振兴研究院特约研究员、乡村法律研究所所长杨文表示，这进一步细化了《通知》要求“3层及以上城乡新建房屋，以及经营性自建房必须依法依规经过专业设计和专业施工，严格执行房屋质量安全强制性标准”的相关内容。新规一旦通过实施，将成为西安市居民自建房重要的规范。

周铁钢表示，《征求意见稿》不搞“一刀切”，进行分类处置，建立了西安市房屋建筑全生命周期管理系统，实现了房屋安全管理的标准化、精细化和智能化，形成房屋“身份证号”唯一编码，有利于守住房屋建筑的“生命线”和“业务线”，提高自建房风险管控水平。

部分条款建议进一步细化

《征求意见稿》共四个部分，分别是总体要求、工作任务、职责分工和保障措施。

周铁钢认为，《征求意见稿》保障城乡自建房住房质量安全，体现了柔性执法原则，但还应当明确自建房所有权人（使用人）为第一安全责任人以及房屋建造层数、高度、施工质量等不符合要求的处置办法。

周铁钢建议，除正规设计外，农村自建房还可以采用县级以上住建部门编制的农村自建房设计通用图册，并对农村自建房的建筑风格与风貌提出要求，禁止建造与村庄整体风貌不协调的农村住宅，以适应当前乡村振兴的要求。

杨文认为，《征求意见稿》还应当在自建房确权登记办证、消防安全排查管理工作等方面进一步细化，并创新监管方式，提升监管实效，如创设“没收非法所得”（包括违章建筑前期出租或出售的全部所得）制度等。

2021年4月印发的《中共中央 国务院印发关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确：“根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源。”2021年7月15日正式实施的新修订的《中华人民共和国行政处罚法》将行政处罚权下放到乡镇街道。周锦认为，《征求意见稿》灵活运用了相关制度，但仅笼统提出“定期组织镇街建设和使用安全管理人员培训”。他建议，加快配齐乡镇综合执法队伍，提升行政执法人员能力水平。

此外，在审批用地方面，尚旭东建议结合农业农村部在农村宅基地制度改革试点中涉及宅基地申请审批、翻改扩建审批等实践探索，做好统筹安排及衔接工作。同时，对于已建成且不符合相关规定的房屋，应本着充分保障人民群众财产权的原则，尊重既定事实，不溯及既往，并通过建立专门数据库，调整相关规划许可，实行分类动态管理。

原标题：“小快灵”立法筑牢自建房安全防线 西安市拟构建自建房全生命周期管理系统