矿业律师 | 矿业投资并购法律实务之矿业权尽职调查

引言

近几年矿产品价格高企，矿产资源管理政策不断完善，维护能源资源和重要产业链供应链安全成为矿产资源开发管理的战略目标。在价格和政策双重利好驱动下，矿业投资活动日趋活跃。矿业投资并购是矿业企业的重要经济活动，一方面涉及投资方式、交易流程的选择，另一方面对矿产资源领域专业政策技术问题的把控至关重要。笔者根据以往矿业投资并购项目经验，结合矿业投资并购中常见法律风险和重点难点问题，从投资模式、并购流程、法律尽调、交易合同等方面撰写系列实务文章，供读者参考。

矿业权是矿业企业的核心资产，是矿业企业开展矿产资源勘查开发活动的重要基础和前提。矿业投资并购尽职调查中，应把矿业权尽职调查作为工作的重中之重，围绕矿产开发区域限制、矿产资源规划、矿业权合法性、储量真实性、有偿处置、矿业权重叠、矿产资源压覆等重点问题，通过多种方式进行调查核实。针对尽职调查中发现的法律问题，应进一步分析评估法律风险，有针对性地采取风险防范措施，为投资并购目的的实现提供有力保障。

一、关于矿产开发限制或禁止区域问题

矿产资源法第二十条规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家划定的自然保护区等国家规定不得开采矿产资源的地区开采矿产资源。近年来随着生态文明建设的推进，从中央到地方都日益重视协调自然资源保护与开发利用，特别是党的十九大报告明确提出要“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”，自然资源部制定了《全国“三区三线”划定规则》，“三区三线”成为矿产资源开发不可逾越的红线。矿业投资并购过程中，查明目标矿业权是否处于“三区三线”等矿产开发限制或禁止区域，是事关矿业权能否存续的重大问题。

案例一：尽调时未发现目标采矿权拟被划入生态保护红线，并购完成后采矿权被责令退出

A公司是一家石材企业，为了提供原材料自给能力，计划收购甲公司拥有的饰面用花岗岩采矿权。A公司通过尽职调查了解到，目标采矿权有效存续且不存在转让过户障碍，A公司据此判断目标采矿权符合收购条件。A公司通过转让方式取得目标采矿权不久后知悉，该矿区范围即将被地方政府划入生态保护红线范围，矿山项目已无法办理立项等审批手续。之后，随着生态保护红线范围的公布，该采矿权被政府列入退出矿业权名单。

上述矿业投资并购尽职调查过程中，A公司未对目标采矿权所在地域的生态环保政策情况进行调查核实，未能了解到目标采矿权即将被划入生态保护红线这一重要信息，最终导致其投资并购的采矿权被政府责令退出。

矿业投资并购实务中，为查清目标矿业权存在矿产开发的区域限制或禁止问题，尽职调查中应重点关注以下方面内容：一是核实目标矿业权是否涉及永久基本农田；涉及永久基本农田的，须进一步根据永久基本农田保护规定，结合目标矿业权的矿种、开采方式等情况对能否占用永久基本农田做出分析判断。二是核实目标采矿权是否涉及生态保护红线；涉及生态保护红线的，须进一步根据生态保护红线管理规定，结合目标矿业权的矿种、是否符合国家战略需要等情况对能够开发利用做出分析判断。三是核实目标矿业权是否涉及自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等各类保护区；涉及各类保护区的，须依照相关法律法规进行分析判断。四是核实目标矿业权是否涉及城镇开发边界范围。五是核实目标矿业权是否涉及国务院规定的大气污染防治重点区域等其他禁止或限制区域。

二、关于矿产资源规划问题

矿业权设置受国土空间规划（土地利用规划）、矿产资源总体规划以及专项规划的强力制约。自然资源主管部门进行矿业权新设、转让、延续等审批登记时，对不符合有关规划要求的，一般不予办理审批登记。目标矿业权是否符合矿产资源有关规划，是事关矿业权能否存续的重大问题。

案例二：尽调时未核查矿产资源规划，并购完成后采矿权因不符合规划无法延续

B公司拟收购乙公司拥有的硅石矿采矿权。在尽职调查过程中，B公司发现目标矿山处于停产状态，乙公司解释称矿山系因市场价格低迷停产，后缺乏启动资金无力恢复生产。鉴于目标采矿权手续齐全，B公司决定进行收购。收购完成后，因采矿许可证临近到期，B公司向矿产资源管理部门申请办理采矿权延续，被告知该矿山因生产规模过小，不符合当地矿产资源规划要求，已被纳入关闭矿山范围，不予办理采矿权延续。

上述矿业投资并购尽职调查过程中，B公司在未核查矿产资源规划的情况下就达成了交易，之后因目标采矿权不符合规划无法办理延续手续，矿业投资并购以失败告终。

矿业投资并购实务中，应核查拟并购矿业权所在区域的国土空间规划、和矿产资源总体规划、资源专项规划的编制审批及实施情况，并了解各类、各级规划之间的衔接问题，对目标矿业权是否存在因不符合规划而存在无法进行转让、延续的风险做出判断。

三、关于矿业权合法性问题

矿业权是拟并购项目中的核心资产，矿业权合法性是决定项目投资风险大小的重要因素。由于矿业权兼具用益物权和行政许可的双重属性特征，加之我国矿业权管理法律政策的专业性、复杂性、多变性等特点，使得矿业权合法性的判断成为一项较为复杂的问题。

案例三：目标采矿权存在越界开采行为，并购后投资方承担了巨额行政处罚

C公司拟通过股权收购方式取得丙公司铁矿采矿权。由于丙公司在开采过程中存在越界开采情形，矿产资源主管部门曾向丙公司下达过责令停止违法行为通知书。但C公司开展项目尽调过程中，丙公司隐瞒了越界开采的事实，C公司未就此问题进入深入核查，股权转让协议中也未要求原股东就矿山不存在越界开采做出承诺。股权收购完成后，C公司实际经营矿山期间，矿产资源主管部门针对越界开采行为进行立案调查，最终做出了巨额行政处罚。

上述矿业投资并购尽职调查过程中，C公司未对目标公司是否存在越界开采这一常见典型违法风险未进行重点核查，导致尽职调查遗漏了重大合法性风险，并因矿山被行政处罚而承担了巨大损失。

矿业投资并购实务中，为查清目标矿业权存在的合法性问题，尽职调查中应重点关注以下三个方面：一是矿业权取得的合法性。在取得方式上，如果目标矿业权系通过矿业权一级市场出让方式取得，须调查核实矿业权出让政府文件、矿业权出让合同、矿业权登记发证等资料；如果矿业权系通过二级市场转让方式取得，还应核实矿业权转让合同、转让价款支付凭证、转让审批文件等资料。二是矿业权存续的合法性。应调查核实矿业权人履行矿业权出让合同约定义务和法定义务的情况，包括开采范围不得超出采矿许可证规定的范围，依法缴纳采矿权使用费、资源税等税费，开展矿山地质环境保护与治理恢复等。三是矿业权到期后能否顺利办理延续登记。

四、关于资源储量风险问题

资源储量是判断矿产资源开发利用价值的核心经济指标之一，是决定投资并购交易成败的重要因素。矿产资源通常蕴藏在地下，其隐蔽性决定了矿产资源储量的不确定性，矿产投资并购实践中资源储量不实甚至造假行为时有发生。因此，资源储量风险是矿业投资并购交易中的重要风险。

案例四：目标采矿权资源储量不实引发并购双方争议

D公司拟通过增资入股方式，投资丁公司拥有的萤石矿采矿权。丁公司提供的矿产资源储量报告显示，该萤石矿保有矿石量约700万吨，CaF2量约300万吨，平均品位为38%。双方依据该储量报告，对采矿权价值及公司股权价值进行了评估。D公司入股丁公司后，为了编制矿山开采设计对矿产资源储量进行再次核实，发现该萤石矿实际保有矿石量不足500万吨，平均品位仅有25%。该资源储量与投资入股时储量报告记载的数据存在较大差距，致使矿山开发利用价值受到重大影响。

上述矿业投资并购尽职调查过程中，D公司未对目标公司采矿权矿产资源储量真实性进行充分核实，仅依靠储量报告记载做出判断，导致矿产资源实际储量与并购交易储量存在较大差距。

矿业投资并购实务中，为充分核实目标矿业权矿产资源储量真实性问题，在开展法律尽职调查和地质专业尽职调查中，应重点关注以下三个方面内容：一是要充分调取和审查有关书面材料，包括普查报告、详查报告、勘探报告，以及矿产资储量报告评审意见书、评审备案证明等；二是核查有关探矿工程、测量成果以及化验结果等，有针对性地对槽探、钻孔、坑道等勘查工程进行实地检查；三是根据实际需要实施工程验证与生产核验，必要时重新编制储量核实报告。

五、关于矿业权价款（出让收益）问题

采矿权价款（出让收益）问题对目标公司负债金额的认定、并购交易价格的确定具有重要影响。近些年，我国矿业权价款征收管理制度不断调整变化，特别是2017年以来将原来只对国家出资探明矿产地收取、反映国家投资收益的探矿权采矿权价款，调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益。政策的变化及其理解适用对企业如何承担矿业权价款（出让收益）提出了很多新的问题，给矿业投资并购带来了重大风险。

案例五：目标采矿权尚未全部完成有偿处置，交易完成后双方因采矿权出让收益承担问题发生争议

戊公司系煤矿企业，2013年E公司拟收购戊公司股权。戊公司采矿权属于国家出资探明矿产地，已在2010年按照规定评估缴纳了采矿权价款。由于该矿山服务年限为50年，但矿业权价款评估最多只能计算30年动用储量，因此还有部分资源储量尚未进行有偿处置。股权交易完成后，由于戊公司申请核增生产能力，矿产资源管理部门要求戊公司针对尚未有偿处置的资源储量评估缴纳采矿权价款。E公司认为该部分采矿权价款属于股权转让交易时戊公司的潜在负债，应由原股东承担。原股东则认为该项费用系股权交易后产生，属于和原股东无关的新债务。

上述矿业投资并购尽职调查过程中，E公司未关注到目标采矿权矿产资源储量中尚有部分储量未完成有偿处置，未在交易合同中对剩余资源储量对应的采矿权价款承担问题进行约定，导致后期该项费用发生后双方对费用承担问题产生争议。

矿业投资并购实务中，为查清目标矿业权是否存在矿业权价款（出让收益）缴纳问题，尽职调查中应重点关注以下三个方面：一是核查目标采矿权已评审备案的保有资源储量是否全部进行了有偿处置；二是核查目标采矿权新增资源量的价款（出让收益）缴纳问题；三是核查目标采矿权过往交易中相关主体对采矿权价款（出让收益）承担问题的有关约定。

六、关于矿业权重叠问题

矿业权重叠是指两个以上分属不同矿业权人的矿业权，其客体在空间或垂直投影范围内发生交叉或重叠的情形。由于过往政策未完全禁止矿业权重叠，以及探矿权、采矿权审批层级不一致导致信息不畅等原因，我国过往设立的矿业权中有的存在矿业权重叠情形。随着矿产资源管理制度的变化，过往原因形成的重叠矿业权面临未来无法顺利办理延续登记等问题。

案例六：目标探矿权和其他已设探矿权存在重叠，并购完成后投资人无法办理探矿权延续

F公司拟收购一宗铜多金属矿探矿权。F公司在开展尽职调查过程中，经过审核文件确认目标探矿权合法有效，探矿权存续不存在风险和障碍。F公司受让取得该探矿权后，继续实施地质勘查工作并取得了重大勘查成果。探矿权到期前，F公司向矿产资源管理部门申请办理探矿权延续，被告知该探矿权和在先设立的另一宗探矿权存在部分重叠，需要F公司同意放弃重叠区域后，才同意为剩余勘查区域办理探矿权延续。但重叠区域属于F公司探矿权探明资源储量的核心区，放弃重叠区域将导致该探矿权基本丧失开发利用价值。

上述矿业投资并购尽职调查过程中，F公司未核查到目标探矿权和已设探矿权存在重叠的重大不利事实，导致F公司无法顺利办理探矿权延续手续，造成并购投资和勘查投资的双重资金损失。

矿业投资并购实务中，为查清目标矿业权存在的矿业权重叠风险，尽职调查中应重点关注以下三个方面：第一，通过审核书面材料、咨询行政主管部门、走访周边矿山等方式，查清目标矿业权是否存在和其他矿业权重叠的情形。第二，经核查发现存在矿业权重叠情形的，应进一步对矿业权设立顺序、重叠矿业权区域面积等进行调查核实。第三，对于被并购方提出的解决矿业权重叠方案，应围绕方案的可行性和成本代价情况进行调查核实，为投资决策提供基础依据。

七、关于矿产资源压覆问题

建设项目压覆矿产资源，是指项目建设压覆一定规模的矿产资源，并导致其无法开发而失去利用价值。随着铁路、公路等基础设施项目的大量建设,建设项目压覆矿产资源的情况时常发生，压覆问题成为矿业投资并购中需要关注的重要法律风险。

案例七：原采矿权人隐瞒拟建高铁线路途径矿区的信息，交易完成后采矿权因工程压覆而无法开采

G公司拟收购某白云岩矿采矿权。在进行尽职调查过程中，G公司经过审核资料、现场调查、咨询矿产资源管理部门等方式，认定目标采矿权合法存续，具备投资并购条件。F公司完成收购后，在开展矿山建设过程中，收到地方政府发出的高速铁路工程沿线矿产资源禁采范围的通知。后G公司经过了解方才得知，早在G公司收购该采矿权之前，原采矿权人已和高速铁路建设方签订了压覆补偿意向书，高速铁路工程可研报告已获批复。G公司遂以原采矿权人未如实披露重大事项为由，向法院提起诉讼要求原采矿权人承担违约赔偿责任。

上述矿业投资并购尽职调查过程中，原采矿权人隐瞒了拟建高铁线路途径目标采矿权矿区范围这一重要信息，G公司也未对可能存在的压覆情形进行信息查询检索，导致并购后目标采矿权因工程压覆而无法开发，造成巨大投资损失。

矿业投资并购实务中，为查清目标矿业权存在的矿产资源压覆风险，尽职调查中应重点关注以下四个方面内容：一是通过核查目标公司提供的有关材料，判断是否存在压覆情形，或者潜在压覆风险；二是咨询当地矿产资源管理部门，核实目标采矿权是否存在建设项目压覆查询、压覆审批或备案的记录；三是到矿区范围及周边进行实地踏勘，核查是否存在建设项目施工行为；四是通过公开途径查询目标矿业权所在地的公路、铁路等重点项目情况，对目标矿业权被压覆的风险做出分析判断。

八、做好矿业权尽职调查防范投资并购风险的几点建议

第一，围绕并购目标，深入开展尽职调查工作。一是要突出重点。为了在有限的时间内查清重大法律问题，需要律师在全面收集信息的基础上，紧紧围绕矿产开发禁止限制、矿业权合法性、储量真实性、有偿处置、矿业权重叠、矿产资源压覆等重点问题，通过多种方式进行信息的获取、分析和判断。二是要坚持独立审慎原则。律师在审阅目标公司提供的资料时，应注意判断这些资料是否足够、是否相互矛盾，是否需要发出补充文件清单；对于公司人员的陈述、说明，应结合现场调查结果和其他信息来源综合判断；对于一些重大文件的真实性，应到有关政府部门进行独立调查核实。三是与各方进行及时有效的沟通。律师应就尽职调查中的重要问题及时与客户进行沟通交流，并和审计机构、资产评估师、矿业权评估机构、技术专家保持良好的沟通配合。

第二，剖析尽调中发现的问题，揭示投资并购法律风险。法律尽职调查的过程是对目标公司过往及现在法律风险的发现、识别、评估的过程。律师应针对尽职调查中发现的法律问题，从问题产生的原因、来源、后果及发生的可能性等方面，进行法律风险分析评估。按照不同情形，将法律风险划分为一般性法律风险、重要法律风险、颠覆性法律风险等不同等级，特别是要准确识别出对投资并购形成实质性影响的重大法律风险。例如，矿业权合法性方面，欠缴税费通常属于一般性法律风险，违法开采通常属于重大法律风险，矿业权无法办理延续则属于颠覆性法律风险。

第三，针对具体法律风险，提出切合实际的防范措施。通过法律尽职调查发现问题、揭示法律风险后，应根据法律风险的性质和程度提出对应的防范措施。对于足以推翻交易的颠覆性风险风险，建议投资方做出放弃并购、撤出交易的决策；对于尚不足以推翻交易的重要法律风险，应结合实际情况重构交易，调整投资并购方式，并采取设置先决条件等措施，将风险控制在可承受范围；对于一般性法律风险、法律瑕疵，则应通过要求对方提供担保、延长付款期限、出具声明承诺、设置违约条款等方式消除或降低交易风险。