矿业投资并购法律风险防范之项目尽职调查

引言
近几年矿产品价格高企，矿产资源管理政策不断完善，维护能源资源和重要产业链供应链安全成为矿产资源开发管理的战略目标。在价格和政策双重利好驱动下，矿业投资活动日趋活跃。矿业投资并购是矿业企业的重要经济活动，一方面涉及投资方式、交易流程的选择，另一方面对矿产资源领域专业政策技术问题的把控至关重要。笔者根据以往矿业投资并购项目经验，结合矿业投资并购中常见法律风险和重点难点问题，从投资模式、并购流程、法律尽调、交易合同等方面撰写系列实务文章，供读者参考。
矿山项目建设是矿产资源开发活动的重要组成部分，矿业投资并购尽职调查中应把矿山项目尽职调查作为工作的重点，在全面调查矿山项目审批建设情况的基础上，突出项目核准、矿山环保、矿山安全、项目用地等重点问题。律师在开展矿山项目尽职调查过程中，应充分做好调查准备工作，通过多种方式查清有关事实，出具专业、精准、切合实际的法律尽职调查报告。

一、关于矿山项目核准问题
我国对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等企业投资项目，实行核准管理。矿山项目中的煤炭、黄金、稀土、铁矿、有色矿山开发等项目属于实行核准管理的项目。矿业投资并购过程中，了解矿山项目核准有关情况，既是判断项目合法性的重要依据，也是掌握项目建设进度、分析项目建设周期的重要参考。
案例一：尽调时对项目核准风险未予关注，并购完成后项目因不符合产业政策无法办理核准
甲公司拥有煤矿探矿权，经过两年多的勘查工作，已获得资源储量并完成评审备案，具备了办理探转采的条件。A公司拟通过收购甲公司股权的方式实现对该煤矿探矿权的收购。A公司在开展尽职调查过程中，重点调查了探矿权的有关情况，未关注到煤矿项目核准手续办理风险问题。A公司完成并购后，在办理煤矿项目核准手续时得知，该探矿权由于不符合煤炭矿区总体规划，不予符合项目核准条件，能源主管部门不予办理项目核准手续。
上述矿业投资并购尽职调查过程中，A公司未对目标项目是否符合煤炭矿区总体规划、生产开发规划、煤炭资源勘查规划等情况进行调查核实，未能了解到目标项目不符合煤炭矿区总体规划的情况，最终导致投资并购的煤矿项目无法办理核准手续，项目无法进行开发建设。

矿业投资并购尽职调查过程中，在矿山项目核准方面应关注以下事项：第一，对于尚未取得核准批复的项目。一方面，要关注项目是否符合有关规划、产业政策等，判断项目下一步能否顺利办理核准手续；另一方面，要关注项目用地预审、选址意见书、社会稳定风险评估等项目核准前置手续办理进展情况。第二，对于已经取得核准批复的项目。一方面，要关注项目是否在核准文件有效期内开工建设，需要延期开工建设的，是否已经项目核准机关批准延期。另一方面，要关注项目是否出现了投资规模、建设规模、建设内容发生较大变化等需要变更核准的情形。
二、关于矿山项目环保问题

矿产资源开发通常会对周边生态环境造成较大的扰动和损害，因此矿山项目受到行政机关严格的环保审批和监管，环保合规是矿山项目合法存续的重要条件。无论是在矿山项目前期、矿山建设期，还是矿产资源开采、选矿、冶炼加工等环节，环保风险都是制约矿山开发建设的重要风险，环保问题是矿业投资并购中需要关注的重要问题。
案例二：尽调时对项目改扩建工程环评问题未予关注，并购完成后技改扩建工程因环评未通过而无法实施
B公司拟收购乙公司铁矿开发项目。目标项目为年产40万吨铁矿石采选项目，处于在产状态。乙公司为扩大生产规模，正在推进技改扩建工程，技改扩建完成后生产规模将达到90万吨/年。B公司在开展尽职调查过程中，了解到技改扩建工程已取得项目核准批复。在并购交易中，双方按照90万吨/年生产规模对铁矿采矿权价值进行了评估。B公司完成并购后，在办理铁矿项目环境影响评价手续过程中，由于扩建工程用地涉及风景名胜区范围，环境主管部门对环境影响评价报告不予批准。
上述矿业投资并购尽职调查过程中，B公司在未对改扩建工程情况进行充分调查核实的情况下，即把尚未改扩建完成的90万吨/年生产规模作为评估和交易的前提。最终由于改扩建工程未能实现，B公司实际并购获得的矿山生产规模为仅40万吨/年，交易估值出现重大偏差。
矿业投资并购尽职调查过程中，在环保方面应针对矿山项目具体情况注意关注以下事项：对于正在办理前期手续的矿山项目，应关注项目环境影响评价手续办理情况；对于建设期矿山项目，应关注生态环境保护设施是否与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，以及排污许可证申领情况；对于在产矿山项目，应关注大气、水、固体废物、噪声、土壤污染防治，以及矿山地质环境保护与土地复垦等情况。

三、关于矿山项目安全问题

矿业开发属于安全生产的高风险行业，矿山项目受到行政机关严格的安全审批和监管，安全合规是矿山项目合法存续的重要条件。由于矿产资源赋存特殊性和矿山开发的综合性、复杂性，矿山安全事故隐患伴随着矿山建设、矿山开采、尾矿库管理全过程，安全风险都是制约矿山开发建设的重要风险，安全问题是矿业投资并购中需要关注的重要问题。
案例三：尽调时未关注矿山项目是否符合办理安全生产许可证要求，并购完成后矿山因无法办理安全生产许可证而关停
C公司拟收购一家磷矿项目。该项目已取得采矿许可证并完成矿山建设，投入生产经营多年。由于市场需求等原因，该磷矿当前处于停产状态，安全生产许可证已过期。C公司在尽职调查过程中，了解到项目恢复生产需重新办理安全生产许可证。并购完成后，C公司在办理安全生产许可证过程中，被行政主管部门告知该磷矿项目未达到该省最新确定的磷矿最低开采规模要求，不符合办理安全生产许可证的条件。
上述矿业投资并购尽职调查过程中，C公司仅了解到目标项目须重新办理安全生产许可证，但未核实项目是否符合办理安全生产许可证的条件。最终该矿山项目因未达到最低生产规模而无法办理安全生产许可证，导致项目恢复生产无望。
矿业投资并购尽职调查过程中，在安全方面应针对矿山项目具体情况关注以下事项：对于正在办理前期手续的矿山项目，应关注安全预评价、安全设施设计编制审批情况；对于建设期矿山项目，应关注安全设施是否与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，矿山项目是否完成了安全评价和安全设施竣工验收，是否取得安全生产许可证；对于在产矿山项目，应关注矿山安全事故隐患预防、设施设备使用和检修、外包工程和矿山托管以及安全生产标准化等方面情况。
四、关于矿山项目用地问题

矿产资源的勘查与开发离不开对土地资源的占有和使用，矿业用地是矿山建设和生产的重要一环。目标项目用地需求情况，用地审批手续办理进展，是否存在违法用地情形等，都是矿业投资并购中需要关注的重要问题。

案例四：尽调时对矿山项目林地指标问题未予关注，并购完成后项目不能按照预期时间建设投产
D公司拟并购一大型砂石矿山项目。在尽职调查过程中，D公司了解目标项目受到当地政府的大力支持，政府已承诺提供建设用地指标，尽快为项目办理建设用地手续。D公司据此分析认为项目用地方面不存在障碍，预计项目并购后一年内即可投入生产。并购完成后，D公司在办理用地手续过程中得知，矿山用地范围涉及林地，需要先办理建设项目使用林地审批手续，才能办理建设用地手续。由于受到林地指标不足的限制，该项目短期内无法取得林地指标，无法按照计划时间开工建设。
上述矿业投资并购尽职调查过程中，D公司在矿山项目用地方面仅关注到了建设用地指标问题，忽视了林地指标问题，对目标项目投产运营时间做出了错误判断。最终矿山项目因短期内无法取得林地审批手续，D公司一年内投产运营的目标难以实现。
矿业投资并购尽职调查过程中，在用地方面应针对矿山项目具体情况关注以下事项：探矿用地方面，是否办理了临时用地审批手续。采矿用地方面，是否办理了建设用地审批手续；尚未办理建设用地审批手续的，须了解开采区块是否符合土地利用总体规划（国土空间规划）要求，未来办理采矿用地手续是否会受到规划制约，以及地方政府能否为采矿用地办理预留相应的新增建设用地指标。采矿用地占用林地的，须关注是否存在林地指标限制，是否办理了建设项目使用林地审批手续。采矿项目占用草地的，须关注是否办理了建设项目使用草原审批手续。
五、矿山项目其他审批手续问题

一个矿山开发项目，自开始办理前期手续至建设完成投产运营，期间需要办理诸多审批手续。矿业投资并购过程中，应全面调查核实矿山项目审批手续办理情况。特别是对于建设期矿山项目，了解审批手续情况对于掌握项目建设进度、全面评估项目风险具有重要作用。
矿业投资并购尽职调查过程中，除了上述项目核准、环保、安全、用地等方面的问题外，对于其他行政审批审查手续也应给予关注。主要包括：一是开展地质灾害危险性评估。二是编制固定资产投资项目节能报告，并取得投资主管部门节能审查意见。三是编制初步设计，并取得行政主管机关审查批复。四是完成项目压覆矿产资源查询及审批。五是开展文物勘探工作。六是编制建设项目水资源论证报告书并提出取水许可申请，取得行政主管机关取水申请批准文件。七是编制水土保持方案，并取得行政主管部门审批决定。八是开展职业病危害预评价及职业病防护设施设计评审。九是完成取水工程验收、职业病防护设施验收、水土保持设施验收等验收工作，并最终完成项目竣工验收。
六、关于矿山配套项目建设问题
矿山开发项目组成中，除了采矿场以外，通常还包括选矿厂、加工厂、尾矿库、运输道路等配套工程项目。配套工程项目的建设，有的是生产工艺、生产流程中的必经环节，有的是当地矿产资源开发政策的强制要求，还有的是基于政府矿业权出让文件的明确约定。配套工程项目作为矿山开发项目中不可分割的部分，是矿业投资并购中需要关注的重要问题。
案例五：尽调时对选矿厂项目手续问题未予关注，并购完成后因选矿厂停产整顿导致矿山生产受到重大影响
E公司拟收购某铁矿开发项目。该项目包括了采矿场、选矿厂和尾矿库等。E公司开展尽职调查过程中，项目公司仅提供了矿山开采有关审批手续，未提供选矿厂审批手续，并解释为选矿厂属于配套设施，无需单独审批。并购完成后，E公司开展矿山生产经营过程中，有关部门提出选矿厂没有立项项目审批手续和环评手续，责令该选矿厂停产整顿。由于配套选矿厂停产，补办手续周期漫长，E公司只能采取原矿直接外销方式维持矿山运营。
上述矿业投资并购尽职调查过程中，E公司仅关注到了采矿项目审批手续问题，轻信了项目公司对选矿厂手续问题的单方解释，对于选矿厂手续缺失问题未进行深入核实。并购完成后，选矿厂因违规建设而被责令停产整顿，矿山原有生产运营模式被迫调整，项目盈利受到重大影响。
矿业投资并购尽职调查过程中，针对矿山配套项目建设问题应注意关注以下事项：一是基于矿山项目生产工艺、生产流程，调查了解目标矿山的配套工程项目建设需求。二是调查了解当地矿产资源开发政策，以及政府矿业权出让文件中，是否对矿山配套工程项目建设提出了要求。三是对于已建设的配套项目，核实其审批手续的合法合规性；对于亟需投资建设的配套项目，了解项目审批手续办理情况及建设进度。

七、关于做好矿山项目法律尽职调查工作的几点建议

（一）关于矿山项目尽职调查的准备
一是确定尽职调查的目的。法律尽职调查应当以协助委托方实现商业计划和商业目的为中心，因此律师应和委托方充分沟通协商，确定尽职调查的目的，进而明确工作范围和工作重点。二是充分了解有关法律法规政策。特别是目标项目所在地矿产资源管理政策，以及目标项目矿业权所属矿种可能涉及的特定管理政策。三是提前查询目标项目有关信息。可以通过委托方介绍、公开网络查询等途径，查询了解目标项目审批手续、项目进展、行政处罚等信息。四是提前准备尽职调查清单。在现有矿山项目尽职调查清单模板的基础上，结合本次目标项目的特点，对尽职调查清单进行调整完善。

（二）关于矿山项目尽职调查的开展
一是要全面收集和审查矿山项目有关书面材料。可以按照项目前期、项目建设期、项目生产运营期等分类方式，对资料进行分类整理审查。原则上需要核对资料原件，对于无法提供原件的，应通过查询、函证、访谈等方式予以核实。针对部分资料缺失的情形，可以通过矿山项目不同审批手续之间的关联关系予以印证，例如矿山项目已取得核准批复的，可以判断其已完成社会稳定风险评估。
二是要做好现场核查和访谈。核查和访谈是矿山项目尽职调查中不可或缺的环节，律师应本着审慎原则认真进行现场核查和访谈。对于审查书面资料过程中梳理的重点问题、存疑问题，往往可以通过核查和访谈获得答案。
三是要走访有关行政主管部门。矿山项目涉及诸多行政审批事项，走访有关行政主管部门对于核实项目的合法合规性，分析评估项目风险并研究解决措施，具有不可或缺的作用。在具体矿山项目尽职调查过程中，应在审阅资料、现场核查和访谈的基础上，根据实际需要确定需要走访的部门。以笔者参与的一则矿山项目尽职调查为例，由于目标公司提供的资料中缺少当地矿产资源总体规划，通过网络检索也无法查询到该规划，为此笔者决定走访当地自然资源主管部门了解有关情况。根据自然资源主管部门介绍，按照当地正在编制的新一轮矿产资源总体规划，目标矿山已被列入矿产资源整合范围。这一信息成为尽职调查报告中提示委托方关注的重点事项。
（三）关于尽职调查报告中矿山项目部分的撰写
矿山项目是矿业投资并购尽职调查报告中的重要组成部分。结合矿山项目尽职调查的特点，对尽调报告中矿山项目内容的撰写提出以下建议：
一方面，事实描述要条理清晰。矿山项目从前期手续办理到最终投入生产运行，期间涉及行政审批手续较为复杂，在进行事实描述时应对具体事项进行分类、整合，并进行必要的归纳和总结。在事实描述的方式上，既要有客观事实的定量陈述，也要有事实问题的定性结论。例如，对于建设期矿山项目的环保问题，既要对环保审批手续、环保设施建设事实进行客观描述，也要对保护设施是否与主体工程同时设计、同时施工作出结论判断。
另一方面，法律分析建议要切合实际。矿山项目尽职调查中，对于法律问题的分析方式通常有三种：第一种是针对矿山项目中的不规范事项作出提示性分析。这类事项虽然存在法律瑕疵，但对并购交易不构成实质性影响。第二种是就重大法律问题发表法律分析意见。这类问题通常属于重大法律风险，对并购交易构成实质性影响。律师可根据项目实际情况，在尽调报告中或者另行出具专项法律意见，对重大法律问题进行详细分析。第三种是因不合理法律政策导致的法律风险。比较典型的是因矿业用地政策和矿产资源开发政策之间缺乏有效协调,导致矿山项目用地存在普遍性违法现象。此种类型的风险，是矿山开发中不可避免的问题，尽调报告中做出简要提示即可。