《行政复议法》实施中需要把握的十二个新问题（授课提纲）-王才亮

修改后的《行政复议法》已经正式实施。与修改前相比较，最大的变化是行政复议作为化解行政纠纷的主渠道，肩负着上上下下的更大期望。如何不辜负人们的期望，关键是认真的实施《行政复议法》，发挥行政复议工作监督依法行政的作用。

作为行政法学者和执业律师，我认为行政复议工作在实践中需要掌握的法律上的变化，归纳起来是“两个一致”即修改后的行政复议法在管辖范围、审理程序、证据与裁判规则等方面与行政诉讼法趋于一致；而听证程序、作出复议决定等与新行政处罚法的规定趋于一致。

行政复议的实践中可能会有争议的问题有以下十二个方面需要重视。

一、复议前置与主渠道

行政复议成为主渠道的重要措施之一是扩大了复议前置案件的范围。《行政复议法》第二十三条规定：“有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：

（一）对当场作出的行政处罚决定不服；

（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；

（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；

（四）申请政府信息公开，行政机关不予公开；

（五）法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。

对前款规定的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。〞

其中，第（三）项“认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；”原则上应该做广义上的不作为理解，即“未履行法定职责”包括拒绝履行、不依法履行、不予答复等具体情形。对于“法定职责”既包括了法律、法规、规章明确规定“应该”的职责，还包括了法律、法规、规章允许即“可以”的职责以及因行政协议等合意行为产生的给付义务等等，从而把行政不作为案件纳入了复议前置范围。

又如第（四）项规定的“申请政府信息公开，行政机关不予公开”之情形一直占行政诉讼案件数量的大头，纳入复议前置范围将极大的减轻法院的压力。

二、调解与和解

行政复议成为主渠道的重要措施之一是修改后的行政复议法规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解，双方也可以自行和解。其限制性的条款是：调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。

又如行政复议法第七十四条规定，当事人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解，和解内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。

当事人达成和解后，由申请人向行政复议机构撤回行政复议申请。行政复议机构准予撤回行政复议申请、行政复议机关决定终止行政复议的，申请人不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是，申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意愿的除外。

而行政诉讼法第六十条规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”

出现上述区别的原因主要是司法权不能代替行政权，所以行政诉讼活动中的调解受到了制约，而行政复议没有这种制约，在总则当中作为主要原则加以规定。我一直有一个观点，就是能用人民币解决的问题就不是问题。

三、 终局裁决与复议终局

《行政复议法》第二十六条规定，对省、自治区、直辖市人民政府依照本法第二十四条第二款“省、自治区、直辖市人民政府同时管辖对本机关作出的行政行为不服的行政复议案件〞的规定、国务院部门依照本法第二十五条第一项“国务院部门管辖下列行政复议案件：（一）对本部门作出的行政行为不服的；”的规定作出的行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。

第十三条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

四、注意与行政诉讼的衔接

虽然行政复议成为解决行政纠纷的主渠道，但是行政诉讼仍然是终结性的法律救济渠道，行政复议工作必须

第一，复议前置的案件，行政机关应告诉相对人，如果对行政行为不服应先申请行政复议。

法院在2024年1月1日后收到了当事人起诉状时不应受理，经审查没有超过复议期限的，应当告知其在规定的期限内先行向有管辖权的行政复议机关申请行政复议，对于复议决定不服可以再诉至法院。如审查发现已经超过复议期限的，人民法院应该释明复议程序或诉讼程序，如果当事人坚持选择行政诉讼，人民法院应该作出不予受理的裁决。

第二，在2024年1月1日之前，已经受理的行政复议或者行政诉讼案件，均应按照原法律规定继续审理，其依据是《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》（法〔2004〕96号）确立的程序从新、实体从旧规则。

第三，起诉与复议受理限制。

《行政复议法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，在行政复议期间不得向人民法院提起行政诉讼。

公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。

《行政复议法》第三十条第一款不予受理的情形第（七）项规定，“行政复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，并且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼。〞

五、要重视与行政法规、规章等下位规定的衔接

行政法规、规章等对于正确实施行政复议法具有十分重要的意义。

例如，行政复议机关在审理有关土地的行政案件当中，我们不仅要了解土地管理法的规定，还需要了解土地管理法实施条例的规定。

又如， 在信息公开案件列为复议前置范围之后，这个国务院办公厅转发的《司法部关于审理政府信息公开行政复议案件若干问题指导意见的通知（国办函〔2021〕132号）》对于复议工作就有了特殊的意义。

其中，第三条规定“公民、法人或者其他组织对政府信息公开行为不服提出行政复议申请，有下列情形之一的，行政复议机关不予受理：

（一）单独就行政机关作出的补正、延期等程序性处理行为提出行政复议申请的；（二）认为行政机关提供的政府信息不符合其关于纸张、印章等具体形式要求的，或者未按照其要求的特定渠道提供政府信息的；（三）在缴费期内对行政机关收费决定提出异议的；

（四）其他不符合行政复议受理条件的情形。”

六、行政复议范围的调整

调整主要是扩大，行政复议范围增加明确下列几种情形，公民、法人或者其他组织也可以申请行政复议：

一是对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服；

二是对行政机关作出的不予受理工伤认定申请决定或者工伤认定结论不服；

三是认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议；

四是认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益。

七、撤销或者部分撤销

《 行政复议法》第六十四条行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：

（一）主要事实不清、证据不足；

（二）违反法定程序；

（三）适用的依据不合法；

（四）超越职权或者滥用职权。

行政复议机关责令被申请人重新作出行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与被申请行政复议的行政行为相同或者基本相同的行政行为，但是行政复议机关以违反法定程序为由决定撤销或者部分撤销的除外。

这里需要把握的两点：

一是原撤销是因为违反法定程序；

二是新的可以“部分撤销”规定。

八、适用依据冲突的处理

在行政复议工作当中会遇见适用法律法规规章时出现规定不一致而产生冲突的情况。对于这种情况的处理原则：

（ 一）同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，特别法优先于一般法；新的规定与旧的规定不一致的，优先适用新的规定。

（二）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；

（三）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；

（四）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

九、申请行政复议的特殊情况处理

行政复议受理过程中还会有一些特殊情况，需要依法作出处理。

一是对两个以上国务院部委共同作出的行政行为不服，可以向任何一个国务院的部委申请复议，由作出行政行为的国务院部委共同作出复议决定。

二是对担任本级行政复议机关的行政复议机构职能的司法行政机关作出的行政行为，申请人可以自行选择向该司法行政机关所属的行政机关即本级政府申请复议，也可以选择向上级司法行政机关申请复议（行政复议法第二十八条）。

十、复议期间执行的停止

行政复议法第四十二条规定，行政复议期间行政行为不停止执行；但是有下列情形之一的，应当停止执行：

（一）被申请人认为需要停止执行；

（二）行政复议机关认为需要停止执行；

（三）申请人、第三人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行；

（四）法律、法规、规章规定停止执行的其他情形。

比较原行政复议法规定的“可以停止执行”，“应当”更有利于保护行政相对人的合法权益，减少矛盾激化的可能性。

十一、复议可以一并处理赔偿问题

行政复议法第七十二条规定，申请人在申请行政复议时一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定应当不予赔偿的，在作出行政复议决定时，应当同时决定驳回行政赔偿请求；对符合《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销或者部分撤销、变更行政行为或者确认行政行为违法、无效时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿；确认行政行为违法的，还可以同时责令被申请人采取补救措施。

申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定撤销或者部分撤销、变更罚款，撤销或者部分撤销违法集资、没收财物、征收征用、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的价款。

十二、维护行政复议决定的权威

作为化解行政争议的主渠道，行政复议决定要有权威性。

第一，要做到尽可能的公平公正，化解矛盾，减少对行政复议决定不服的行政诉讼。

第二，要认真的执行行政复议法的相关规定，对不主动执行行政复议决定的行政机关和工作人员要依法严肃处理。

附相关的法条：

第八十条　行政复议机关不依照本法规定履行行政复议职责，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的处分；经有权监督的机关督促仍不改正或者造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的处分。

第八十一条　行政复议机关工作人员在行政复议活动中，徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的，依法给予警告、记过、记大过的处分；情节严重的，依法给予降级、撤职、开除的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八十二条　被申请人违反本法规定，不提出书面答复或者不提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，或者阻挠、变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的处分；进行报复陷害的，依法给予降级、撤职、开除的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八十三条　被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的处分。

王才亮

学者型律师，北京市才良律师事务所名誉主任，北京航空航天大学法学院、人民大学律师学院兼职教授，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任，中华全国律师协会宪法与行政法专业委员会顾问。出版专著三十余本，发表论文百余篇。2010年获《时代周报》时代人物，《中国律师》杂志年度新闻人物。2011年获《中国新闻周刊》“影响中国年度人物”；《南方人物周刊》“50名中国年度魅力人物”。

才行法道 良举公正