矿业诉讼丨政府违法批准建筑物压煤，应对建筑物损坏承担赔偿责任

导语：在我国中东部的一些煤矿矿区，建筑物压煤的情况较为多发。本案系最高人民法院公布的一典型案例，建设单位在已设煤炭采矿权矿区范围内，经行政审批建设房屋，后由于房屋倒塌引发赔偿纠纷。案件经过一审、二审及再审阶段，最终司法机关认定地方政府在煤矿早已明确告知风险的情况下，依然为建设单位发放土地使用权证及办理房屋所有权证，其违法行为是造成建设单位财产损失的主要原因，应对财产损失承担主要责任。建设单位未尽到注意义务，应对财产损失承担次要责任。

1

案情概要

1998年7月，A市政府发文赋予东富管理区乡镇级计划、财政、税务、工商、城建、土地等方面的管理权与审批权。1999年9月，经东富管理区管理委员会批准，B公司取得东富管理区23360平方米的土地使用权。B公司在未办理规划建设审批手续的情况下，建设形成了面积为6922平方米的房屋，用于公司生产经营，并于2000年11月取得房屋所有权。

上述土地使用权区域位于C煤矿矿区范围内，C煤矿于1993年取得了采矿许可证并开始实施煤炭开采。1998年11月，C煤矿曾向东富管理区管理委员会作出《关于东富管理区不应在矿区回采范围内修建沿公路开发小区地面建筑的报告》，说明东富管理区招商引资范围在地下采煤红线范围内，该地区建筑物有受井下采煤造成损坏的风险，并将此报告抄送给A市政府。

2004年，东富管理区被撤销。2010年8月，B公司房屋发生倒塌。2011年9月，经省矿山开采损害技术鉴定中心鉴定，房屋倒塌的主要原因系C煤矿地下采煤引起的地表沉陷所致。

经协商赔偿未果，B公司提起行政诉讼，请求法院判令A市政府赔偿因其违法批准行为导致房屋倒塌造成的损失。

2

争议焦点

案涉压煤建筑物倒塌赔偿责任应由谁承担？

3

法院裁判

一审法院经审理认定：A市政府作为东富管理区的权利义务承继主体，应当对东富管理区存续时在其被授权范围内作出的行政行为承担责任。B公司房屋主要因C煤矿地下采煤引起的地表沉陷而相继倒塌，但C煤矿采矿系经依法批准，且在东富管理区成立前就已经取得了相应的采矿许可证与煤炭生产许可证，在C煤矿于1998年11月作出的《关于东富管理区不应在矿区回采范围内修建沿公路开发小区地面建筑的报告》中，就已经说明该地区建筑物有受井下采煤造成损坏的风险。按照规划、建设房地产管理等相关法律、法规规定，任何人在从事建筑行为时，均须取得规划、建设等行政审批后方可进行，经建筑质量验收合格后方可申请办理房屋所有权证书。

本案中，B公司并未取得上述许可，即从事房屋建筑行为，违反了法律强制性规定。无上述要件，本不应申请办理房屋所有权证书。同时，东富管理区未严格审查B公司是否具备申请条件，即为B公司颁发了房屋所有权证书，也违反了相关法律规定。B公司房屋未经任何审批，建设在采煤塌陷区内，不仅存在安全及倒塌隐患，同时也违反了国务院的规定，综上可以看出，B公司房屋倒塌的主要原因是未经任何审批，违反相关规定将房屋建在国家禁止从事任何建设行为的采煤塌陷区内，对此损失B公司应承担主要责任，东富管理区未经严格审查发放房屋所有权证书，也存在部分责任。结合本案实际情况，酌定A市政府作为东富管理区的权利义务承继主体应承担相应责任。综上，一审法院判决A市政府赔偿B公司房屋倒塌经济损失的10%。

B公司不服一审判决提起上诉，二审法院经审理认定：

第一，东富管理区为B公司审批并发放土地使用权证即表示B公司在该土地上建设房屋的行为是经过审批同意的，结合房屋建设位置为采煤沉陷区的事实，东富管理区为B公司发放土地使用权证并批准建设争议房屋的行为是违法的。

第二，B公司房屋倒塌的根本原因是采煤沉陷，C煤矿于1993年即取得采矿许可，B公司负责人员为熟知当地采矿情况的居民，建房地点为采煤沉陷区应是东富管理区和B公司均应当知晓的事实。B公司明知建房地为沉陷区，仍然申请并建设房屋，对于房屋倒塌的损失，应当承担相应责任。且其在房屋开始出现裂缝及塌陷情况时，没有及时采取措施降低损失，直至建筑倒塌，故B公司应承担房屋倒塌损失的主要责任，本院酌定其应承担80%的责任为宜。

第三，东富管理区作为具有行政管理职权的部门，对其区域内相应的行政管理范围内的事务具有管理监督的义务，其为B公司所建房屋确认产权的行为本身并不损害其权益，但考虑到东富管理区在明知B公司建房地点为采煤沉陷区，不宜进行建设的情况下，仍同意B公司建房并发放产权证，属于在审批及发证过程中未尽审核义务，A市政府作为东富管理区的权利义务承继方，应当承担其余20%责任。综上，二审法院判令撤销一审判决，由A市政府赔偿B公司房屋倒塌的经济损失的20%。

B公司不服二审判决，向省高级人民法院申请再审。省高级人民法院再审认定：A市政府在C煤矿早已明确告知风险的情况下，依然为B公司发放土地使用权证及办理房屋所有权证，应当认定A市政府存在违法行为。A市政府的违法行为是造成损失的主要原因，应承担主要责任。B公司负责人系当地人，且该地区地表沉降问题已是公众知晓的问题，B公司未尽到注意义务，应承担次要责任。遂撤销一、二审判决，改判A市政府赔偿B公司房屋倒塌经济损失的80% 。

4

法律评析

（一）认定压煤筑物损坏原因时应考虑的事实因素

查清压煤地上建筑物损坏的具体原因，是判断各方过错并进行责任分担的前提。具体案件中，应结合实际情况从以下方面查明压煤建筑物损坏的原因：

第一，建设单位对建筑物损坏风险是否明知。一方面，有的煤矿企业已向有关政府部门发送书面通知或报告，对新建建筑物有受井下采煤造成损坏的风险进行了告知，并要求新建建筑物需事先征得采矿权人同意。另一方面，地区地表沉降问题往往是当地公众知晓的问题，如果建设单位属于当地企业，对于未来可能出现因沉降、塌陷导致建筑物损害后果的发生通常是有预判的。

第二，建设单位是否开展了工程勘察。建设工程实施前，建设单位应按照法定程序开展工程地质勘察，查明、分析、评价建设场地的地质地理环境特征和岩土工程条件，并将勘察结果作为工程设计和施工的重要依据。

第三，建设单位是否开展了地质灾害危险性评估。在地质灾害易发区内进行工程建设，应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成部分。对经评估认为可能引发地质灾害或者可能遭受地质灾害危害的建设工程，应当配套建设地质灾害治理工程。

第四，建设工程质量是否合格。我国法律对建设工程质量管理做出了明确规定，工程建设必须严格执行基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施工的原则。建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位应履行各自义务，依法对建设工程质量负责。

第五，行政机关是否存在违法审批行为。有关行政机关对辖区内工程建设具有审批管理职责。建设单位建设房屋前，须依法取得建设用地使用权、建设工程规划许可证、施工许可等审批手续。房屋建设完成后，须完成竣工验收，并办理不动产权属登记。政府批准同意在煤矿矿区范围内建造地上物的行为，往往会使建设单位形成一定的合理信赖。

（二）关于案涉压煤房屋损坏责任承担主体的法律分析

本案中，地方政府作为案涉房屋的批准建设和颁发产权证书的行政机关，B公司作为在煤炭矿区内建设房屋的行为人，双方对于房屋损害结果的发生均存在过错，建筑物损害赔偿的法律责任应在A市政府和B公司之间分担。

本案原审判决认定B公司应对房屋损害结果承担主要责任，系基于以下理由：第一，B公司负责人员为熟知当地采矿情况的居民，建房地点为采煤沉陷区应是B公司均应当知晓的事实。B公司明知建房地为沉陷区，仍然申请并建设房屋，对于房屋倒塌的损失应当承担相应责任。第二，B公司在房屋开始出现裂缝及塌陷情况时，没有及时采取措施降低损失，直至建筑倒塌。再审判决认定行政机关在C煤矿早已明确告知风险的情况下，依然为B公司发放土地使用权证及办理房屋所有权证，应当认定行政机关存在违法行为，且行政机关的违法行为是造成损失的主要原因，为此应承担主要责任。

笔者认为，B公司作为企业法人，具有民事权利能力和民事行为能力，应该对自己的行为所产生的法律后果承担相应责任。本案中，B公司在明知案涉区域存在沉降危险的情况下，未履行工程勘察、地质灾害防治等程序，未采取抗变形措施，未进行工程质量管理，属于自甘冒险行为，对房屋损坏结果的发生存在重大过失，应对房屋倒塌的损失承担主要责任。地方政府在审批及发证过程中未尽审核义务，存在行政行为违法，但并非房屋倒塌的主要原因，因此应承担次要责任。本案再审判决判令地方政府对B公司的房屋损坏承担主要责任，似有不妥。

5

借鉴意义

在我国中东部的一些煤矿矿区，地上建筑物压煤的情况较为多发。压煤建筑物损坏赔偿纠纷案件中，需要查明的一个重要事实是，煤炭采矿权设立和地上建筑物形成的时间先后关系。司法实务中，有的司法机关未考虑到采矿权和地上建筑物形成时间先后的事实，认为煤矿采矿权人应对压煤建筑物的损坏承担赔偿责任。甚至有的司法机关以煤矿的地下挖掘活动属于高度危险活动为由，按照无过错归责原则，判令煤矿采矿权人对压煤建筑物损坏承担全部赔偿。

事实上，对于煤矿采矿权取得在先，建设工程实施在后的情况，煤矿企业的合法权益应受法律保护。《民法典》第三百二十九条规定，依法取得的探矿权、采矿权受法律保护。《煤炭法》第五十二条规定：“在煤矿矿区范围内需要建设公用工程或者其他工程的，有关单位应当事先与煤矿企业协商并达成协议后，方可施工。”本案中，法院在查明煤矿采矿权设立在先，且煤矿企业早已就新建建筑物有受井下采煤造成损坏的风险进行告知的情况下，认定房屋损坏责任应在房屋建设方和批准建设房屋的行政机关之间分配。本案作为最高人民法院公布的典型案例，对于压煤建筑物损害赔偿纠纷案件中有关责任的认定，具有指导和借鉴意义。