「前沿|译述」金融稳定委员会加密资产活动全球监管框架——与最终框架配套的总括公开说明｜FSB报告

目　录

概述

1. 背景

2. 金融稳定委员会建立全面监管框架的方法

3. 近期事件及其对加密资产活动和稳定币监管的影响

4. 下一步工作

附件：金融稳定委员会-行业标准制定机构共同工作计划

■原文：FSB. FSB Global Regulatory Framework for Crypto-Asset Activities. 17 July 2023. https://www.fsb.org/wp-content/uploads/P170723-1.pdf.

■编译：王逸扬，复旦大学法学院硕士研究生。

■审校：聂思琪，复旦大学法学院硕士研究生；孙丽颖，复旦大学法学院硕士研究生；董家杰，复旦大学法学院博士研究生。

■声明：本文编译中经删节整理，仅供学术研究使用。完整内容请参阅原文。

概 述

金融稳定委员会（Financial Stability Board，FSB）正在最后确定其加密资产活动全球监管框架，以促进监管和监督方法的全面性和国际一致性。该框架包括两套不同的建议：

（1）关于监管、监督和监察加密资产活动和市场的高级别建议（CA建议）；

（2）经修订的关于监管、监督和监察“全球稳定币”安排的高级别建议（GSC建议）

该框架基于“相同活动、相同风险、相同监管”（same activity, same risk, same regulation）的原则，为确保加密资产活动和稳定币受到与其所带来的风险相称的、一致的、全面的监管，同时为技术变革可能带来的负责任的创新提供了坚实的基础。这些建议的重点在于应对金融稳定风险，并没有全面涵盖与加密资产活动有关的所有具体风险类别。央行数字货币（Central Bank Digital Currencies, “CBDC”）作为数字化的中央银行负债，不受这些建议的约束。

过去一年发生的事件凸显了加密资产及相关参与者内在的不稳定性和结构脆弱性。这些事件还表明，加密资产生态系统中一个关键服务提供商的失败会迅速将风险传递到该生态系统的其他部分。正如近期事件所表明的，加密资产市场对更广泛金融体系的溢出效应可能会随着其与传统金融的联系进一步加强而增加。20国集团已要求FSB协调为加密资产提供一个有效的监管、监督和监察框架，包括在2023年7月前完成FSB关于加密资产活动和所谓的全球稳定币（global stablecoins，GSCs）的监督和监管的高级别建议。此外，这些建议构成了加密资产和稳定币的监管和监督框架，将被写入2023年9月向20国集团提交的与国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）的联合文件，该文件将通过综合IMF在宏观经济和货币问题上的工作以及FSB在监督和监管问题上的工作所得出的政策结论，支持对加密资产采取协调和全面的政策方法。

FSB和行业标准制定机构（sectoral standard-setting bodies，SSBs）制定了2023年及以后的共同工作计划。通过该计划，它们将继续协调各自职责范围内的工作，促进制定一个全面、一致的全球监管框架，以应对加密资产市场活动可能给全球各管辖区带来的风险，包括通过SSBs提供更详细的指导、监测和公开报告。

一、背景

加密资产活动具有全球性，这些活动跨越了划分传统金融活动的部门界限。FSB的核心任务是协调监管、监督和其他金融部门政策的制定，20国集团要求FSB促进各管辖区金融当局和SSBs之间的合作，以确保加密资产活动受到与其所带来的金融稳定风险相称的强有力的监管和监督，同时支持负责任的创新。

2022年10月，FSB以两套独立建议的形式发布了该框架的拟议版本，以征求公众意见，意见征求持续至2022年12月15日。意见征求答复摘要和个别答复已单独发布。FSB认真考虑了这些答复，并于2023年2月召开了一次外联会议，进一步讨论了对不同观点的答复。鉴于上述考虑以及对加密资产市场近期事件的审查，FSB现发布建议的最终版本。

本文件：（1）描述了这两套不同的建议如何为全球稳定币安排和其他加密资产活动的监管、监督和监察建立一个框架，该框架还吸取了2022年和2023年初加密资产市场事件的经验教训；（2）列出了下一步工作。

FSB一直与巴塞尔银行监管委员会（Basel Committee on Banking Supervision，BCBS）、国际清算银行支付与市场基础设施委员会（Committee on Payments and Market Infrastructures，CPMI）、国际证券委员会组织（International Organization of Securities Commissions，IOSCO）、金融行动特别工作组（Financial Action Task Force，FATF）、IMF、世界银行（World Bank）和经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）紧密合作，以确保正在开展的有关加密资产活动和市场的监测和监管工作相互协调、相互支持和相互补充。

FSB的高级别建议对全球稳定币采取了广泛的方法。为特定行业设计的国际标准侧重于相关SSBs职权范围内的独特功能。当国际行业标准适用于某一特定经济功能的GSC时，这些标准将处理该经济功能特有的风险。因此，有关当局应执行这些国际标准。

为全面了解加密资产监管和监督政策措施，FSB和SSBs制定了一项共同工作计划，将其已完成、正在进行和计划开展的工作汇集在一起。SSBs正在单独或联合推进工作，以帮助监管机构在其职责范围内应对加密资产和GSCs带来的风险，并避免该行业监管的过度和不足。SSBs的工作至关重要，有助于在必要时推进更详细的行业标准制定工作，并探索各SSB的任务中可能需要在适当时候开展额外分析工作或采取政策措施的独特问题。本文件附件中的表格反映了FSB和SSBs的初步意见。

二、金融稳定委员会建立全面监管框架的方法

自FSB意见征求报告发布以来，各管辖区当局继续努力加强对加密资产活动的监管和监督。一些管辖区在制定加密资产和稳定币及相关活动的监管框架方面取得了进展。在其他一些管辖区，当局继续对加密资产市场参与者适用和执行现有的适用要求、法律和法规，这些参与者一直在开展不符合这些现有要求、法律和法规的活动。法规的制定和要求的实施，以及现有要求的适用和执行都符合FSB的框架，并表明加密资产活动并非在无监管的空间内运作。除非加密资产服务提供商符合所有适用的监管要求，否则不得在任何管辖区开始运营。

考虑到对公开征求意见的回应，最终建议继续以意见征求框架的原则为基础，同时借鉴各管辖区机构实施国际标准的经验，纳入了一些关键方面。这些原则是：

（一）“相同活动、相同风险、相同监管”（Same activity, same risk, same regulation）

FSB的建议旨在确保监管框架适用于全球稳定币和加密资产活动，与其可能对金融稳定造成的风险相称。监管框架还应确保任何寻求发挥与传统金融体系中同等经济功能的加密资产活动都受到相同或同等的监管，无论加密资产活动的开展方式或这些活动的营销方式如何。

（二）高级别和灵活性

FSB的建议是高级别的，为各管辖区当局提供了足够的灵活性，使其能够通过适用相关的现行法规或制定新的国内监管框架来实施这些建议，并适应当前快速发展的市场。这种方法也为SSBs留出了足够的空间，使其能够在各自的职责范围内制定解决行业问题的细化标准。

（三）技术中立

FSB的建议侧重于应对与全球稳定币和加密资产活动相关的金融稳定风险，旨在适用于可能采用的不同技术。无论使用何种技术手段，都必须根据其经济功能及其带来的风险对加密资产活动进行监管。

虽然CA建议适用于包括稳定币在内的任何类型的加密资产活动，但那些可在多个管辖区广泛用作支付手段和/或价值存储的稳定币——GSCs——可能会对金融稳定构成特殊风险。因此，针对符合GSC定义的加密资产活动发布了单独的补充建议，以反映其特殊风险和更高的监管要求。下表说明了两套建议分别涵盖的监管原则。作为对公开意见征求的回应，每套建议的措辞都更加一致。

表1：CA和GSC建议的覆盖范围

三、近期事件及其对加密资产活动和稳定币监管的影响

自2022年初以来，加密资产市场经历了重大动荡。2022年5月，加密资产价格大幅下跌，表明加密资产市场固有的高波动性可能导致市场突然紧张和加密资产中介机构倒闭。TerraUSD/LUNA币的消亡和一些所谓稳定币的取消挂钩也凸显了其稳定机制的无效性。11月，当时最大的加密资产交易平台之一FTX破产，加密资产市场再次受到震动。FTX事件揭示了纵向整合业务活动可能产生的一系列漏洞，这些业务活动没有在其运营的所有管辖区内都受到充分监管，或者不符合现有法规，以及因不符合现有要求而产生的风险，包括：公司结构、主要职能负责人和财务状况缺乏透明度；挪用客户资金；依赖自行发行的加密资产；以及与关联实体之间的相互联系。最近在美国，加密资产价格和活动的下降导致一家为加密资产客户提供服务的银行关闭，并可能导致另一家银行倒闭。相反，一家为稳定币发行商提供存款服务的地区性银行倒闭，导致其稳定币暂时取消挂钩，因为发行商能否获得其存款存在不确定性。

这些事件表明，加密资产市场与传统金融体系之间存在相互联系。虽然对传统金融体系的溢出效应有限，但加密资产市场的压力事件给投资者造成了重大损失，动摇了对这些市场的信心。鉴于这一领域的发展速度，加密资产和传统金融体系之间的相互联系和可能的溢出效应可能会显著增加，这就更加需要具有前瞻性，必须确保通过适当和全面的监管和监督来应对加密资产给金融稳定带来的风险。

这些事件进一步突出表明，许多加密资产活动涉及与传统金融类似的经济功能，应酌情对其进行全面监管和/或使其符合新规则或现有规则。大多数失败的市场参与者，包括TerraUSD/LUNA、Celsius Network和FTX背后的参与者，都从事着与传统金融类似的职能。这些职能在没有适当治理结构或不遵守监管要求的情况下执行，造成了FSB所确定的脆弱性。这些脆弱性包括流动性和期限错配、杠杆累积、服务提供者之间复杂相互关系的产生，以及在没有适当治理结构、监管监督或不遵守适用监管框架的情况下，将多种职能整合到一个或多个相关实体之下。鉴于这些经验教训，FSB在以下三个方面加强了两套高级别建议：

（一）保护客户资产

持有或控制客户资产的金融服务提供商必须确保这些资产与自身资产有效隔离。然而，据观察，许多加密资产服务提供商经常在未经客户同意的情况下，将自有资产与客户资产广泛混合。这使得这些服务提供商能够滥用客户资产，并通过重新使用混合资产放大杠杆和流动性转换。当其中一些中介机构倒闭时，客户和投资者蒙受了巨大损失，而未能明确所有权又增加了破产程序的复杂性。通过指出当局应要求加密资产服务提供商充分保护客户资产并保护所有权，包括在破产时，高级别建议得到了加强。

（二）利益冲突

各种加密资产中介机构兼具多种功能。在某些情况下，它们的运作方式不符合现行要求，现行要求通常要求某些职能由不同实体履行，并遵守特定的行业标准。一些实体的治理结构不透明，并建立了复杂的关联实体结构，这些关联实体经常相互融资，导致严重的利益冲突，增加了加密资产市场的相互关联性和传染风险。FSB加强了高级别建议，指出有关当局应制定要求，以应对与利益冲突相关的风险。集多种职能和活动于一身的加密资产服务提供商，包括其关联公司，必须接受或应遵守适当的监管、监督和监察，包括酌情在法律上分离某些职能。

（三）跨境合作

加密资产的无国界性质凸显了强有力和一致的司法监管、监督和执法做法的重要性。加密资产发行商和服务提供商可能会迁移到监管较松的地方，以逃避监管和监督。这就需要采取强有力的措施来解决监管套利问题。FSB的高级别建议加强了信息共享，包括跨越多个管辖区的活动的合规程度，特别是那些尚未实施国际标准的管辖区。

四、下一步工作

FSB和IMF将于2023年9月向20国集团提交一份联合报告，该报告将综合IMF关于宏观经济和货币问题的工作（如2023年2月向20国集团提交的关于加密资产的宏观金融影响的说明中所述）和FSB今天发布的关于监督和监管问题的工作所得出的政策结论。这将通过考虑宏观经济和监管角度，包括加密资产带来的各种风险，支持对加密资产采取协调和全面的政策方法。

作为这一方法的重要组成部分，FSB和SSBs将继续努力提高对加密资产和稳定币活动的监管、监督和监督的有效性和国际一致性。虽然高级别建议适用于所谓的去中心化金融和兼具多种功能的服务提供商，但FSB还将酌情就这些领域开展后续政策工作，以确定是否有必要提供更多指导或建议。FSB还将探讨如何应对GSCs给新兴市场和发展中经济体带来的跨境风险，并考虑如何加强监督和监管协调。

SSBs将在各自的职责范围内继续审查现有标准如何适用于加密资产和稳定币安排，并根据需要对其行业国际标准和指南进行修订，或在必要时根据FSB的建议提供补充现有标准和原则的额外指南。来自SSBs的任何额外的细化指导都将进一步阐明全球层面的监管预期，有助于根据各自的职责取得一致的结果，同时降低监管套利的风险。

由于许多加密资产活动仍在不受全面监管的情况下运作，或在不遵守适用的管辖法规的情况下进行，FSB成员必须全面一致地执行这些高级别建议和相关国际标准。管辖当局可以应用和执行现有的要求和法律，也可以制定新的或额外的监管方法。FSB将继续促进FSB成员之间的讨论和信息共享，只要这种协调有助于对加密资产市场的发展做出有效的集体监管反应。FSB还将定期评估是否有必要就加密资产活动开展进一步的国际政策工作，例如支持司法执行的方法。

FSB将在2025年底之前，对这两套建议在各管辖区一级的执行情况进行审查。考虑到许多加密资产活动是在非FSB成员管辖区内进行、许可或注册的，FSB将与SSBs和其他国际机构一起采取措施，促进和监测建议在FSB成员以外管辖区的有效实施，包括与有重大加密资产活动的管辖区接触，以减少监管套利的范围。作为这项工作的一部分，FSB将与IMF、世界银行和SSBs一起：

1. 与更广泛的管辖区合作，鼓励实施FSB的建议和国际标准，

2. 通过FSB的地区磋商小组，评估非FSB成员辖区的监管进展和挑战，以及

3. 监测并解决与稳定币和其他加密资产相关的跨境问题。

▼▼▼附件：金融稳定委员会-行业标准制定机构共同工作计划

编辑|孙丽颖