宅基地改革新风向：退休干部与城镇居民回乡定居的三种途径

最近一号文件的出台，其中有些关于农村宅基地的内容着实让一些退休干部和城镇居民受到了“刺激”，他们中不少人想着如何在未退休时回老家盖房子。

据我所知，前面这两类人，也都有操作成功的经验。毕竟，中国这么大，农村这么多，在一个贵族缺失的土地上，往上数五代，不，大部分人三代即可，有几个的祖先不是农民？操作空间必然存在，不然何须三令五申。

上面呢，为了振兴乡村的大业，也操心退休干部和城镇居民回乡定居的事情。矛盾的是，上头既担心农村的精英、乡贤出走后不再归来，又担心他们回来后挤压农民的生存空间，这既要又要，既怕也怕的心态，从一众专家的问答中，清晰可见。

有些话，专家更好说，毕竟专家那么多，从来不缺口舌。

这个事情吧，说简单也简单，说复杂也复杂。

先说复杂的地方。

回乡定居，总要有个住处，那就涉及到宅基地与自建房问题。

我们国家的宅基地制度，自49年鼎革以来，大致经历了五个阶段。

第一个阶段，属于农民私有阶段（1949—1956年），也就是在土地改革初期，实行的是农民私人所有的土地制度，这个阶段，“宅基地”的概念并未出现。《土地改革法》（1950年）明确，土地改革废除封建土地所有制，实行农民的土地所有制。地主的土地归农民私人所有，可自由买卖、继承。“宅基地”与农地同为农民重要财产，权利完整。

打了土豪，分到了田地！“耕者有其田”的目标实现了！

不过很快，我们来到了第二个阶段，也是比较魔幻的一个时期。

这便是集体所有权确立阶段（1956–1978年），其大背景则是农业合作化运动及人民公社化的全面推进，结果便是土地逐步收归集体。

1962年《农村人民公社工作条例》（“六十条”）正式提出“宅基地”的概念，并确立宅基地“集体所有、农民使用”制度，禁止宅基地买卖、出租，即便是公社内部成员也不允许。“六十条”的出台，标志着宅基地从私有转向集体所有制，成为计划经济下农村土地制度的核心特征。

第三个阶段，使用权逐步稳定阶段（1978–2000年），此时已经进行改革开放，分田下户，家庭联产承包责任制推行，但宅基地制度基本沿袭六十条之规定，未根本改变。1986年首次颁布的《土地管理法》明确宅基地归村集体所有，农户仅享有使用权。86年土地管理法第38条第三款规定：农民出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。但不禁止宅基地使用权人对地上建筑物进行买卖、出租，并且第41条规定了非集体组织成员可以获得农村宅基地使用权。1982年，国务院出台《村镇建房用地管理条例》，第14条规定：

农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。

可见，在这个阶段并不拒绝非农村集体成员取得农村宅基地。

直到1998年新修订《土地管理法》，进一步限制宅基地流转，禁止城镇居民购买农村宅基地。1998年新《土地管理法》将86年土地管理法前述第41条完全删除，1999年国务院办公厅发39号文件、2004年国务院办公厅发28号文件、国土资源部文件都规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”

在城乡二元结构下，宅基地成为农民基本居住保障，但权利封闭性绝对强化。

第四个阶段，改革探索阶段（2000—2015年），这个阶段，正值城镇化加速，农村空心化问题与宅基地闲置矛盾凸显。2007年《物权法》将宅基地使用权界定为用益物权，但未放开流转。地方试点探索宅基地有偿退出、置换（如重庆“地票”制度）。2013年十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权”，推动改革破冰。

总体而言，政策开始松动，但中央层面仍以审慎为主，改革集中于地方试验。

第五阶段：深化改革阶段（2015年至今），上面多次提出乡村振兴战略实施，土地要素市场化改革加速。2015年启动“三块地”改革试点，探索宅基地“三权分置”（所有权、资格权、使用权），并对宅基地进行确权登记，明晰产权。

2018年中央一号文件提出“适度放活宅基地和农民房屋使用权”。

2020年《土地管理法》修订，允许集体经营性建设用地入市，但宅基地流转仍受限。2023年中央一号文件提出“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”。

这个阶段，宅基地使用权权能单一，农民在宅基地上建造的房屋无法产权化，不利于农户房产增值及实现增值收益。更为严重的是，尽管相关规定严格限制了农村宅基地的流转，但随着社会经济的发展，私下流转灰色交易愈演愈烈。据相关研究表明，全国各地农村宅基地流转已较为普遍，出租房屋是目前农村宅基地私下流转最主要的方式，其次是买卖房屋形成事实上的买卖宅基地和新农村建设名义下的“小产权房”买卖。这些交易由于不受法律保护，产生了大量的社会纠纷，影响到社会稳定。

整体而言，在保障农民居住权的前提下，探索宅基地财产权实现形式，但仍面临法律与实操矛盾。

说了这么多历史，言归正传，简单说说，退休干部与城镇居民如何才能回乡定居。

第一种方式，是最简单，也是上面希望这些出走的“乡贤”花钱做的，便是租赁乡村已有的宅基地和自建房用来定居，注意，是租赁性质，不管合伙还是单独，不能买卖。这就跟我们乡下人进城租房住差不多，不过上面现在想着提升租赁的长期性和稳定性。

这种方式，听起来很美好，双赢，农民的闲置资产盘活了，乡贤的返乡定居愿望实现了，而且还没有阻断农民的后路—宅基地使用权还在农民手里，不过是最长20年的租赁权交出去了。

但是，孟子两千年前就说过：“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心，苟无恒心，放辟邪侈，无不为已。”

租来的资产，谁愿意，谁又敢在这里面投入更多的财力、物力呢？

至少我每次在城里租房子，都不会大张旗鼓的进行装修，没必要也不敢。

第二种方式，便是继承取得。自然资源部明确：城镇户籍子女，仍可继承宅基地上房屋，按“房地一体”“地随房走”原则获得宅基地使用权。当然，这样的取得方式是有限制条件的：房屋只能修缮不得翻建，若房屋倒塌，宅基地则由村集体收回。但这种继承，就要看各自的命了。

第三种方式，重新获得集体经济组织成员资格，堪称一劳永逸，按照一户一宅原则，重新申请宅基地使用权。当然，这种方式，排除了已经获得公务员身份的人员（最新规定，聘任制公务员除外）。不过，这样总感觉哪里有点不对劲。

不得承认，农村宅基地私下交易屡禁不止，显示其客观合理性。此类交易对农民、交易方和政府均有利，促进土地资源财产化、资本化，满足农民对财产价值的追求，并是城乡一体化的关键。

同时，这暴露了宅基地制度的不公和对农民的歧视。城镇居民房产可自由交易，而农民房产因宅基地限制无法作为资产流通，加剧城乡差距。法律规定农民只能占有、使用宅基地而不能处分，剥夺了其最为核心的处分权，违背现代物权制度原则。