开发区回归经济本位 湖南新政破题

网易号消息 记者项俊平 武汉报道 经过四十多年的发展，开发区的改革进入“深水区”，以问题为导向的“试水”，激发出蓬勃的创新力量。

5月1日，湖南省第一部关于开发区的地方性法规——《湖南省开发区条例》（以下简称《条例》）正式施行。 《条例》聚焦高质量发展这一主题和首要任务，将湖南开发区体制机制改革、功能定位、要素保障、运营模式创新、“五好”园区建设等举措上升为法规规范，如明确提出“开发区应当坚持经济功能定位”“支持开发区探索不设立管理机构的运营模式”，探索“公司化运营”，激活市场活力等等，颇见政策的力度和探索的新意。

湖南此次通过地方立法的形式强化开发区回归经济功能定位，突出改革的“全盘”市场化导向，在全国尚属首次。

“《条例》的亮点主要体现在‘四个突出’上：一是突出开发区坚持经济功能定位，明确管理机构职责，理顺管理体制；二是突出改革以市场化为导向，着力促进开发区管理模式和运行机制创新；三是突出推动科技创新和产业创新融合发展，引导开发区产业特色化、差异化、集聚化；四是突出强化资源分配整合能力，进一步推动开发区高质量发展。”国家高新区发展战略研究会副会长宋捷日前在接受《中国高新区》记者书面采访时表示，《条例》的出台，必将对包括湖南省高新区在内的其他开发区的未来发展产生深远的影响。

湖南探索 瞄准“问题”靶向
据了解，《条例》所称开发区，是指经国务院、湖南省人民政府批准设立的以发展制造业和生产性服务业为主的产业园区，包括国家级经济技术开发区、国家高新技术产业开发区和省级经济开发区、省级高新技术产业开发区以及其他产业开发区。

湖南开发区是全省经济发展的主战场、主引擎、主力军。2024年，全省137家省级及以上开发区贡献了全省70%以上的规上工业增加值、40%以上的税收、80%以上的进出口总额，开发区已成为地方经济发展的主引擎。

虽然成绩斐然，然而长期以来，湖南开发区建设和管理面临诸多矛盾和问题，特别是统筹规划不到位、功能定位不清晰、资源闲置浪费、与属地行政区职责关系不顺，以及机构重叠、人员固化、人浮于事等问题十分突出。

1月8日，湖南省十四届人大常委会第十四次会议表决通过《条例》，明确了开发区的法律地位，将机构、管理、职能职责等法定化，以法治之力引领和推动开发区高质量发展。

《条例》第八条规定：开发区管理机构是所属县级以上人民政府的派出机构，根据法律、法规、规章的授权或者县级以上人民政府的委托，履行组织领导、发展规划、经济管理、优化营商环境、协调服务等职能。

《中国高新区》记者了解到，湖南省最早的开发区规范性文件是1996年省政府出台的《湖南省开发区管理办法》。1998年，湖南省委、省政府下发了《关于加强开发区建设与管理的通知》，进一步明确了开发区机构设置及财政、税收、土地、项目审批等管理方式问题。但随着时间的推移和形势的变化，两个文件的一些规定与新形势的要求不甚相符，而且按照《湖南省行政程序规定》，这两个文件已经“失效”。

“要解决这些问题，必须深化开发区管理体制改革，推动开发区回归经济功能属性，增强开发区内生动力。”湖南省人大财经委相关负责人表示，立法成为了破解全省开发区发展难题的迫切需要。

作为科技界别的政协湖南省第十一届、十二届委员会委员，时任湖南郴州出口加工区（高新区）管委会总工程师范国强，一直为开发区立法而奔走。从2017年开始，他连续两届在湖南省政协会议上提交《关于尽快对湖南省开发区管理立法的建议》—— 如“允许开发区根据管理需要，合理设置组织机构，重点加强规划、招商、财税等经济管理部门职能，适当设置社会事务管理部门，形成权责一致、运转高效的组织架构。”“在人员编制方面，规定5年一周期，实行编制使用核准和调剂制；在干部身份方面，打破公务员和事业单位职员身份限制，实行竞争上岗的‘全员聘任制’”······等等。

2020年1月，范国强在政协湖南省第十二届委员会第三次会议上再次建议：园区发展由政策优惠转向法制管理，结合本地实际进行立法，明确园区管委会的法律地位和具体管理权限，依法规范其机构设置。实行园区管理模式市场化，鼓励有实力、有经验的专业管理团队或公司机构等参与园区投资运营。

湖南省司法厅向省发改委转发了范国强省政协提案的会办意见：“建议由贵单位牵头，会同省科技、商务等有关部门做好该立法的前期调研论证工作，对该立法的必要性、可行性、需要解决的主要问题和立法主要内容进行深入研究，在条件成熟时向省政府立法部门（省司法厅）申报年度立法计划。我厅将积极配合做好相关工作。”

为开发区立法呼吁的，还有湖南省人大代表阳飞卫。2024年1月26日，他在湖南省第十四届人民代表大会第二次会议上建议，尽快制定《条例》。

三个月后，湖南省司法厅函告省发改委:《条例》已作为出台项目列入省人民政府2024年立法计划，“建议贵委加快工作进度，切实保证起草质量，推动《湖南省开发区条例》及早出台。

” 至此，湖南省开发区立法工作的进展，有了清晰的“眉目”。

事实上，围绕开发区的立法条例，湖南省有关部门和有关开发区早就展开了大量的前期探索与实践。

在探索园区市场化建设运营方面，湖南在全省启动园区市场化建设运营改革试点，鼓励园区在管运分开、平台公司市场化转型、引入第三方专业化运营、创新“管委会+”模式、“产业+基金”等方面开展探索，提升园区专业化、市场化运营水平。

在支持园区创新选人用人制度、实行全员聘任、健全绩效激励机制方面，湖南省启动园区岗位聘用制改革试点和园区绩效薪酬制改革试点，除公务员和参公管理人员外，鼓励具备条件的园区探索档案封存、岗位聘用的选人用人模式，推动人员竞争上岗、能上能下；探索建立园区绩效薪酬制度，实行可量化的绩效考核和差异化的薪酬分配。

在推进园区整合优化方面，湖南省按照国家“一县一园”有关要求，持续推动园区优化整合，宜章氟化学循环产业开发区、永兴稀贵金属再生资源利用产业开发区分别并入宜章经济开发区、永兴经济开发区，桃江高新区与桃江灰山港产业开发区实现合二为一。

在推进园区剥离社会事务管理职能方面，湖南省委编办全力推进湘潭高新区、永州经开区、衡阳常宁水口山经开区、湘西古丈产业开发区等4家开发区剥离社会事务管理职能试点工作落实落地。

湘潭高新区，是长株潭国家自主创新示范区，省委、省政府重点打造的中部“智造谷”，在湖南省省级以上产业园区中位列第一方阵。自建区以来，他们一直托管街道、学校、卫生院等机构，承担大量社会事务管理职能。沉重的“包袱”，成为影响园区高质量发展的一大“症结”。

湘潭高新区聚焦主责主业，抓牢“确权”“剥离”“交接”三个环节，坚持职能、机构、人员同步剥离，推动社会事务应剥尽剥，职能“瘦身”，轻装上阵。

为此，湘潭高新区制定《社会事务管理职能剥离清单》，将文化、旅游、广电、教育、卫健、民政、城管等共计227项社会事务，以及代管的街道、学校、医疗卫生、村（社区）等共计43个机构460人，全部移交岳塘区管理，实现职能应剥尽剥、机构应移尽移、人员应归尽归，园区大幅“瘦身”。

永州经开区大刀阔斧剥离社会事务管理职能，16个正科级内设机构压减至6个，原托管的1个街道移交冷水滩区。剥离民政和农业农村等社会管理和公共服务职能48项、非涉企行政许可事项76项，实现应剥尽剥。 ············
2024年6月11日，湖南省有关部门对省政协十三届二次会议委员提交的第0522号提案作出答复：《条例》已被列为2024年度省政府立法出台项目，省发展改革委在前期立法调研、广泛征求意见、召开质量评估会的基础上，修改形成《条例（草案送审稿）》，拟于近期呈报省政府。

此后，《条例（草案）》公开向社会征求意见。湖南省第十四届人大常委会第十二次会议分组审议了《条例（草案）》。

2025年1月8日，湖南省第十四届人大常委会第十四次会议通过《条例》，自5月1日起正式施行。 “《条例》的出台，解决了此前湖南开发区法规空白的问题，为开发区高质量发展提供了强力支撑。

”南京邮电大学高质量评价研究院研究员王凤良告诉《中国高新区》记者，湖南通过立法推动开发区改革，破除开发区发展过程中利益固化、因循守旧、路径依赖、按部就班、方法不多、思路不宽、标准不高等体制机制障碍，推动了开发区改革项目化、清单化、责任化，在破题破局中为全国开发区提供了丰富的借鉴。

回归经济本位，剥离社会事务 《条例》亮点纷呈
改革走向深水区。

党的二十届三中全会明确提出，“深化开发区管理制度改革”。 王凤良说，“开发区之间的竞争愈加激烈，也愈加考验发展的质与量，胶着的态势往往意味着更多争先进位的机遇，关键的‘胜负手’就是改革。” 而改革的活力与生命力，关键在于创新。

《条例》聚焦经济功能定位：剥离社会事务，推动“轻装上阵”。《条例》第九条明确要求“开发区应当坚持经济功能定位，开发区内的社会事务管理职能由所在地人民政府负责，开发区不得托管、代管行政区划建制或者部分行政区域。” 这一改革将彻底改变过去开发区“大包大揽”的管理模式，使其集中精力抓产业、促创新，解决开发区与行政区职责交叉、资源分散等长期痛点，推动省内开发区“轻装上阵”，成为湖南省经济发展的主引擎。

从长三角的开发区到珠三角的开发区，“管运分离”已成为一个不可逆转的重要改革趋势。

在管理体制创新上，《条例》第十条针对开发区普遍存在的机构臃肿、效率低下等问题，提出两大创新机制，探索“公司化运营”，激活市场活力，促进开发区管理模式实现公司化运作、政府化服务。

一是“管理机构+公司”模式：允许开发区管理机构与市场化运营公司协同运作，将设计、建设、招商、服务等事项，通过政府购买服务、委托外包等方式交由市场承担，提升专业化水平。

二是开展无管理机构试点，探索不设立传统管理机构的开发区运营模式，进一步减少行政干预，增强市场化导向。

同时在优化开发区政务服务上，《条例》第十九条明确指出，根据开发区类型调整优化开发区政务服务中心设置模式；中小开发区可以不单独设立政务服务中心，探索入驻所在地政府政务服务中心、由所在地政府政务服务中心派驻人员、组建开发区专班包片到企和上门代办等模式。 上述创新，必将打破体制机制束缚，激发开发区内生动力，助力打造市场化、法治化营商环境。 ············
“作为2025年全国范围内第一批新的地方立法文件，《条例》充分体现了湖南省在依法管理开发区、依法守正创新方面的新突破。”上海市开发区协会总经济师周思勰如是说。

在他眼里，《条例》的突破，来自五个方面—— 一是将全省各类各级开发区涵盖其中，体现了对开发区发展的全覆盖。 二是创新性地明确了由一个省级政府部门——发改委负责统筹全省开发区的指导协调等工作，创新地解决了目前在全国范围内存在的各类开发区由各业务主管部门管理的“九龙治水”格局，更好地为开发区发展解决了管理制度上的根本问题。 三是明确了开发区的运营机制，在明确开发区不得代管行政区的同时，又积极推进给开发区赋权，厘清了开发区与行政区的关系，在全国范围内树立了在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等重要法律框架下，有序推进开发区体制机制改革的样板。 四是在招商引资、土地利用、产业发展、人才引育等方面，为开发区具体日常工作的开展指明了原则，充分创新地体现了地方立法的“落地性”。 五是创新地将区域合作内容纳入条例中，为全省园区的良性竞争与合作共赢提供了坚实的法律基础。 “社会事务应剥尽剥、经济权限应放尽放”，《条例》大开大合、大破大立，勇于创新，生动诠释了湖南人敢为人先、兼收并蓄的创新精神。

发展新质生产力 五好园区争创“三个高地”
产业园区是经济建设的主阵地、主战场。

为实现园区高质量发展，助力“三高四新”战略实施。2021年6月，湖南吹响了“五好”园区建设的号角。短短三年间，一批规划定位好、创新平台好、产业项目好、体制机制好、发展环境好的园区，脱颖而出，成为全省高质量发展的主引擎。

郴州高新区、岳麓高新区便是其中的优秀代表之一。

郴州高新区以有色金属新材料、电子信息技术、先进装备制造三大主导产业为核心，聚焦“两主一特”优势产业，推动产业集聚发展。2024年，郴州高新区规模工业增加值同比增长21.2%，外贸进出口额完成160亿元，同比增长20%，实际使用外资1.59亿美元，同比增长68.4%，总量保持湖南省第二。 近日，湖南省2024年度“五好”园区创建综合评价排名出炉，130个产业园区参评，平均得分为120.70分。郴州高新区以166.89分夺得“五好”园区创建全省第三，国家高新区排名全省第一。至此，该园区实现“五好”园区创建综合评价连续三年排名国家级园区全省第一。

岳麓高新区锚定持续创建“五好”园区、加速挺进国家高新区的目标，全力以赴强产业、强改革、强品质，综合实力不断提升。其中，经济运行稳中有进，技工贸总收入增长10.75%，规工产值增长18.67%，勇夺省级园区之冠。

在“五好”园区创建方面，《条例》第三条为开发区指明了发展方向：坚持改革创新、规划引领、集聚集约、特色发展，围绕五好园区建设目标，培育和发展新质生产力，将开发区打造成为国家重要先进制造业高地、具有核心竞争力的科技创新高地、内陆地区改革开放高地的示范区。

《条例》同时还鼓励开发区之间开展跨区域合作，促进协同发展。探索合作共建、委托管理、异地孵化、飞地园区等模式，建立指标核算和成本分担、利益共享机制，实现科技、人才、资本、项目等资源互通，共享创新平台、资本平台、产业平台、服务平台。

将开发区打造成为培养经济型管理人才的主阵地，也是《条例》赋能园区的一项重要任务。

《条例》要求，开发区应当建立健全人才培养、引进和服务保障机制，通过政策和资金扶持，吸引高层次、高技能领军、创业创新等各类人才在开发区就业创业，支持开发区内企业与高等院校、科研院所共建合作，联合培养产业发展所需人才；支持高校科研人员通过兼职取酬等方式参与开发区企业技术创新和成果转化工作。

在绿色低碳发展上，《条例》指出，开发区应当坚持绿色发展理念，促进绿色低碳循环发展，支持企业开展清洁生产、循环利用和节能降碳改造，推广应用先进低碳技术与设备，提升可再生能源建筑应用比例，打造绿色工厂和绿色低碳园区。

可以肯定的是，《条例》的实施，将推动湖南开发区科技创新和产业创新融合发展，加快创新资源集聚，最终实现创新链、产业链、供应链、资金链、人才链的深度融合。