湖南慈利：国企澧水公司与民企图发建材续签协议引发的争议和思考

2025年7月，湖南慈利县江垭镇的夏日格外闷热。在江垭水库旁的一处砂石料厂内，锈迹斑斑的破碎机静静矗立，几名留守工人望着紧闭的厂区大门发呆 —— 这里曾是慈利县图发建材有限公司（下称 “图发建材”）的生产基地，如今却因一场持续四年的土地租赁纠纷陷入停滞。
这场纠纷的双方，一方是国企湖南澧水流域水利水电开发有限责任公司（下称“澧水公司”），另一方是当地民营企业图发建材。争议的核心，是一份2010年签订、2021年到期的土地租赁合同，但其背后牵扯的优先续租权争议、千万元土地使用税转嫁、采矿许可证注销、国有资产闲置等问题，已演变成一场关乎营商环境与国企责任的公共事件。

（慈利县图发建材有限公司投资近五千万建成的采砂场。）
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从合作到对峙：一份租赁合同的十年变迁
时间回到2010年1月，澧水公司与江垭镇临江村村民王辉军、江垭图发石料厂（图发建材的前身）分别签订《江垭水库料石场租赁协议书》。根据合同，澧水公司将江垭水库建成后遗留的800亩闲置料石场（分东北、西南两区，各约400亩）出租，租期10年至2021年12月30日，年租金各1万元，合同明确“期满后同等条件下承租方享有优先续租权”。
彼时的料石场，是水库建设遗留的废料堆积地。图发石料厂负责人涂华回忆：“当时这里遍地是建筑垃圾，连像样的路都没有。”根据图发建材提供的资料，2013年12月，经澧水公司书面同意，王辉军将东北区土地转租给涂华。此后十年间，图发建材累计投入4000余万元，清理废料、修复植被、建设生产线，相继成立混凝土搅拌厂、沥青搅拌厂等，将闲置地块改造成年产值超2000万元的建材基地。同时公司在创建绿色矿山时投入1000多万，建好了办公楼，做好了绿化、道路硬化，对生产区、线进行了封闭。
澧水公司起初对此持支持态度。2012年4月，其第七届董事会第四次会议明确将江垭电站闲置土地委托全资子公司泽通公司经营管理。2020年5月，泽通公司曾向慈利县自然资源局发函，提出“与图发建材合作开发，将料石场列入专项规划”，涂华与泽通公司李总、凌总的聊天记录也显示，双方2020年仍在协商续租或合作事宜，凌总曾询问 “续租的话，租赁价格你的底线是多少？”。
转折发生在2021年。当年6月，距离合同到期还有半年，澧水公司突然向涂华、王辉军发出《到期终止函》，明确 “不再对外出租”。这与图发建材2018年提交的《变更租赁期限报告》、2021年6月的《续租报告》形成直接冲突 ——涂华在报告中强调，企业刚耗资400万元取得2018-2023年采矿许可证，且因疫情影响正处恢复期，“如中断租赁将万劫不复”。

（图发建材建好了办公楼，做好了绿化、道路硬化，对生产区、线进行了封闭。）
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国企违约豪横：一地二租，续约租金猛涨75倍，矛盾不断
图发建材涂华认为，问题的根本在于谈不拢的租金，在续租问题上，图发建材最初一直保持积极态度，希望能优先续约，但最终矛盾出现在租金金额上，澧水公司坚持要将原2万元/年的租金骤升至150万元/年，或者以租金作为干股。涂华称，公司愿意按照国家土地流转政策增加租金，但30万与150万，差距太大，已经远远超越公司承受能力，谈判陷入僵局。
同时澧水公司存在“一地两租”等明显的违约行为。据了解，图发建材租用的此地块，澧水公司又于2014年租给同性质企业慈利县溇江建材有限公司，法人刘孟志，股东鲁观东、任泽满，租期8年，每年租金5000元。澧水公司先与一方签订了土地租赁合同，在合同有效期内又将同一块地出租给另一方，这种行为违反了与第一个承租人签订的合同约定，构成违约。根据《民法典》规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。第一个承租人有权要求出租人承担违约责任，赔偿由此造成的损失。
澧水公司违约在先，却坚持涉嫌的恶意诉讼，涂华认为其举有悖常理。

（澧水公司“一地两租”，明显违约。图发建材租用的此地块，澧水公司又于2014年租给同性质企业慈利县溇江建材有限公司。）
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争议升级：从土地收回到许可证注销
澧水公司的终止租赁决定，很快引发连锁反应。
2021年12月合同到期后，澧水公司连续发出3份终止函、3份律师函、2份归还土地函，要求图发建材撤离。更关键的是，其开始向行政部门施压：2022年8月，澧水公司向慈利县自然资源局发函，以“租赁到期”为由请求撤销图发建材的采矿许可证，称其“采矿权范围在澧水公司土地使用权证内，且超期开采”。
对此，图发建材提出两点质疑：一是采矿许可证有效期至2023年3月，澧水公司在2018年对此未提出异议；二是泽通公司2020年曾申请将料石场列入专项规划，如今却以 “规划调整”为由要求注销许可证，存在矛盾。如果按租期提前撤销采矿许可证，这将图发建材2018年投入的400万元采矿权成本尚未收回，便失去了生产资质。
2023年3月，慈利县自然资源局向图发建材发出《限期注销采矿许可证通知》。
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诉讼风暴：2000万土地使用税的转嫁争议
2025年3月，澧水公司的举动将矛盾推向高潮——其以图发建材 “拒不腾退土地”为由，向慈利县人民法院提起诉讼，核心诉求是要求图发建材支付2014-2024年间垫付的土地使用税1568万余元，并赔偿后续税费及占用费，合计超2457万元。
这场诉讼的争议点，是土地使用税的缴纳主体。根据《城镇土地使用税暂行条例》，土地使用税由“拥有土地使用权的单位或个人缴纳”。澧水公司缴税凭证显示，上述1568万元税费的纳税人明确为澧水公司。
“他们自己缴了税，现在反过来让我们承担，这完全违背税法。”涂华出示的租赁合同显示，合同中从未约定土地使用税由承租方承担。更让其不满的是，法院应澧水公司申请，查封了图发建材8辆运输车辆、涂华与妻子唐璇共有的房产及车辆，冻结了公司及个人账户每个账户额度200万元，导致企业彻底停摆，濒临破产。
澧水公司在起诉状中主张，“被告作为实际使用人，依权利义务一致原则应承担税费”。但其提交的证据中，并无双方关于税费承担的补充约定。
按照规定：“土地使用税的纳税人是土地权属人，这是基本规定。如果出租方与承租方有约定，可按约定执行，但必须有书面协议。”
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国资闲置与民企困境：政策导向下的现实悖论
这场纠纷的背后，是两组耐人寻味的数据。
图发建材的税费统计表显示，2017-2025年间，其累计缴纳税费1121万余元，年均安置50人以上的人就业。而澧水公司的土地现状照片显示，其在江垭区域有多处土地闲置，其中皂市水库矿区已闲置超十年。
“他们收回土地后并没有开发计划，就是不让我们做。”涂华认为，澧水公司的真实目的是扼杀民营企业。这一说法得到部分印证：澧水公司2021年12月总经理办公会纪要明确“不再续签租赁协议”，2022年函件称“无合作意向”，却未提及土地回收后的用途。
更值得关注的是政策导向的冲突。2025年5月实施的《中华人民共和国民营经济促进法》明确，“国家坚持依法鼓励、支持、引导民营经济发展”。而澧水公司作为国企，其行为与该政策相悖。
一位民营经济研究者指出：“国企利用资源优势和诉讼手段挤压民企空间，不仅损害营商环境，也造成国有资产低效利用——图发建材每年贡献200万税费，而土地闲置后这笔收益归零。”
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未解的疑问与呼吁
截至2025年7月，这场纠纷仍无定论。当地村民对此忧心忡忡。有村民表示：“图发建材倒了，我们50多个村民没了工作，周边砂石价格也涨了不少。”
这场由租赁合同引发的纠纷，已超越企业间的利益之争。它提出了三个亟待解答的问题：国企如何平衡资产保护与民企发展？土地使用税的转嫁争议是否存在法律边界？闲置国有资产的盘活与民企经营权的保障，该如何在政策框架下找到平衡点？
江垭水库旁的那片料石场，仍在夏日的阳光下沉默，等待着一个关乎公平与发展的答案。（全文完）