江苏“十三太保”，都是“二级财政”？

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这些年，在讨论中国区域经济问题时，所谓“二级财政”还是“三级财政”成为了一个显学。

而其中，江苏全省13个省辖地级市（含副省级省会城市南京）均是“财政直接和中央对接”、“不经过省里”的“二级财政”的说法又流传甚广。

许多人甚至把所谓“二级财政”，视为江苏经济得以均衡发展的财税制度基础——因为江苏各市都是二级财政，省级财政的力量薄弱，市县留下了绝大多数财源，所以市县发展才更好。

这样的观点并不能说它全然偏颇，但江苏全省各市都是“二级财政”，的确是一个巨大的误解。

要理解江苏的财税制度，我们需要对当代中国的财税体制，有一些更宏观的基本认知。

1、中国的财政分级

在现行体制下，不含作为村民/居民自治组织的居委会、村委会，全国实体的政权机构有中央、省、地（含副省级市、地级市、地区、盟、自治州）、县（含县、自治县、县级市、旗、市辖区等）、乡（镇、街道）五级。由于乡镇街道财权基本在县区一级，所以整体上全国是中央、省、地、县区的四级财政格局。

所以，今天中国在严格意义上并不存在所谓“二级财政”“三级财政”，这种说法本身就很“民间”。

2、分税制和包干制

从改革开放之初到上世纪九十年代中叶，中国实行的是财政包干制。简单地说，中央对各个地方有一个财政上交的指标要求，只要地方政府交够了中央的，剩下的都是自己的。在这一体制下，地方政府尤其是广东等发达地区政府财力较强，而中央政府财力较弱。

而分税制改革之后，中央和地方“分税”，尤其是增值税、企业所得税、个人所得税等核心税种，中央和地方直接按一定比例分成。目前，中央和地方对增值税实行“五五分成”，即中央拿走50%，地方（包括省、地、县三级）合计拿50%，所得税实行60%：40%分成，中央拿走六成，地方（省、地、县）合计拿四成。在这种体制下，中央政府财力得到明显增强，地方政府财力相对弱化。

3、上解下划和转移支付

在财政预决算中，我们经常看到上解、下划和转移支付这几个词。我尽量化繁为简把问题讲清楚。

归根结底，所有的财税都来源于基层，最终很大部分都要返回基层并用于基层。财税体制本质上是上级和下级之间的一种权力体制。

在中国，上级政府要获得财政收入，有两种方式。一种是“分税”，比如中央可以按一定比例分走来自地方的税收；同理，省也可以分地级市的，地级市也可以分县的，形成“层层分成”的逻辑；而另一种方式则是，“接受上解”，下级政府获得的财税收入，按照某种计算公式或者定额上解给上级政府——在“财政大包干”的年代，中央政府最主要的财政收入就来源于地方政府的“上解”。

实际上，“下划”在当代中国财政运作中并不是常规动作。上级政府给下级政府钱，这种行为在财政预决算中大多称为“转移支付”。中央对省转移支付，省又对市县做转移支付。（关于的逻辑，可参阅此文）。

理解了上述三点，就能够理解江苏的财税体制。

我们来看2024年江苏省的一些财税数据，江苏省省本级的税收只有23.11亿元，而江苏全省的税收高达7642.03亿元，江苏省本级的税收大概只占全省税收的千分之三。江苏的省级财政收入合计6022亿，和广东的8451亿相去不远，但江苏的省本级收入只有251.75亿，不到广东（3062.61亿）的零头。

江苏省本级的收入占全省财税收入的比例非常低。这背后的逻辑是，江苏省一级在主要税种的层面，基本不和下属市、县分税。增值税五五分成，所得税四六分成，江苏省属于地方的部分在“分税”这个一次分配过程中，基本都留给了市县，没有到省上。

但是，江苏省的地级市就不给省上交财赋了吗？答案是否定的。2024年，江苏省财政收到的“下级上解收入”高达2055.39亿，是省本级收入的大概8倍之多，也是全国唯一一个“下级上解收入”超过2000亿的省份。

什么是“下级上解收入”？其实就是各个地级市留存的地方财政收入，要交一部分给省里。江苏省的制度是“增额集中上解”，即以2016年的一般预算收入（以税收为主，不含以卖地为主的政府性基金收入）为基数，此后每年在这一基数上增加的超额部分的一定比例（目前是20%）集中上交给省里。

这是什么模式？这其实就是财政大包干的逻辑，市一级只要交够了省里的，留下的都是自己的。

所以，我们就能够理解江苏财政体制为何与其他省份明显不同。在其他省份，中央、省、地市、县区之间，都是“分税逻辑”；而在江苏，中央和省层面是分税逻辑，而省和省以下，却是包干逻辑。

包干逻辑下，市还是要向省里上交很多的财税。但相较分税逻辑，省的财力会弱一些，市的财力会更强一些。2024年全年，广东地方财政收入在市以下留存的占比是66.92%，浙江是75.75%，而江苏是77.02%。由此来看，江苏财政相对其他省份的“强枝弱干”客观存在，但其程度和其他省份没有拉开数量级意义上的差距，更不能说江苏在省一级没有或者很少拿走地市的钱。

2024年4月，江苏省政府办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革实施方案的通知》，根据《通知》要求，江苏省将适度强化省级财政事权，规范收入分享方式，特别是直接提出了“适时调整省与市县税收收入分享方式，将‘增量集中’调整为‘按比例直接共享’”。未来，中央和江苏搞分税，江苏省和市县搞包干的特殊财政模式将走入历史，江苏会和其他省份一样，彻底进入“层层分税”的大逻辑。

到那时，江苏的财税体制将不再特殊，彻底融入全国主流的财税模式之中。

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