计划单列市是“经济直辖市”吗？

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今天是深圳特区成立45周年纪念日。在经济特区之外，深圳的另一个关键属性，是“计划单列市”。

“计划单列市”，是研究中国政经的一个重要概念。目前，除深圳外，全国还有4个计划单列市，从南到北厦门、宁波、青岛、大连。

现在的“计划单列市”，全称是“国家社会和经济发展计划单列市”。在许多“国字头”的文件行文中，各计划单列市和省、自治区、新疆生产建设兵团并列，所以许多人也习惯把“计划单列市”称为“经济直辖市”。

在一些人看来，“计划单列市”除了在政治和行政管理层面隶属所在省，在经济方面就是独立的。

而经济独立的显著表现之一，是“分灶吃饭”。有人以为，计划单列市在财政上相对于所在的省是完全独立的。其实不然。

我在中提到，在上下级的财政往来中，除了分税和转移支付之外，还有另外一种形式，就是“上解和下划”。事实上，省基本不参与计划单列市大部分税种的分税，但计划单列市仍然要向省上解一部分财政收入，而省也会有对计划单列市的财政下划和补助。

目前，全国各地都已公布2023年的财政决算。我用2023年财政决算的数字来做一些分析。

首先来看深圳。

2023年，深圳市的财政收入中，上解广东省的是233.51亿元；而深圳从广东获得的税收返还、一般性转移支付和专项转移支付，分别是6.37亿、6.63亿和12.70亿。综合计算下来，2023年深圳对广东省的财政净贡献是207.82亿。

由于广东省参与广州市的分税，广东省从广州市拿走了多少财政收入无法像深圳这样直接查，但经过测算，大体上2023年广州市对广东省的财政净贡献在500亿元到600亿元之间。（这篇文章不讨论所谓深圳和“二级财政”“三级财政”对城市发展的影响问题，只客观呈现数据）

由此计算，深圳对广东省的财政净贡献，大约是经济体量略小于其的广州的三四成。

但这里我们已经可以厘清事实，非计划单列的省辖市对省的财政贡献明显更大，但并不是计划单列市对省财政就没有贡献。

当然，由于计划单列市在大部分税种分税时直接对财政部户头，它们对中央财政的贡献要大得多。

2023年，来源于深圳市的财政收入是10645.2亿元，其中中央级收入高达6532.4亿元。如果说广州给省上的财政净贡献是养省内“穷兄弟”，而深圳给中央的净贡献是养全国的“穷兄弟”。

光看深圳的例子还不够，我们再来看2023年宁波市的情形。2023年，宁波市上解浙江省财政104.33亿，获得省补助计划单列市收入36.91亿，对浙江省的财政净贡献是67.43亿。

而且，2023年时，浙江和一样，省级财政并不参与增值税、企业所得税、个人所得税三大税种的分成，和下级所有市县都是“上解下划关系”（2024年开始浙江调整为省级和市县财政二八分成，省级拿走20%，市县保留80%）。所以在当时浙江的财税体制下，宁波对省财政的贡献方式和力度，甚至和其他地级市没有太大区别。

除了深圳和宁波，其他计划单列市和省的财政关系也大同小异。虽然省不和计划单列市分税，但计划单列市一般也要向省上交一部分财政收入，省上也要做一定的下划和返还。但由于计划单列市都是人口净的发达市，所以一般来说，计划单列市对全国财政和省财政都是净贡献。

行笔至此，已经可以得出结论，计划单列市的“分灶吃饭”其实是相对的，而不是绝对的，把计划单列市直接视为财税“直辖市”，并不成立。

既然行政上不独立，财税上也不完全独立，计划单列市到底哪些事是真正独立于省的呢？

这就要回到计划单列市的原始定义——“省一级的经济管理权限”。

什么是“经济管理权限”？关键在“管理”。什么是“管理”？本质上包括发展计划（现在称规划）、市场规制、监管审批等。

所以，计划单列市真正“独立”于省的权力，除了在“计划”（“规划”）层面，集中表现在以下几个领域——

以发改、商务、工信、交通等为代表的审批权独立于省。

政府性基金收入（以卖地收入为主）相对独立。计划单列市一般只上解一般预算收入，不上解政府性基金收入。

独立的发债权。计划单列市的债务余额单列，不和所在省混同。

中央经济金融领域垂直管理单位和省平行——央行、金融监管、税务、海关等部门，计划单列市所属的和省属的对应机构平行设置互不隶属（相应的，金融机构如大型银行的架构计划单列市也是独立的）

计划单列市的本质，是这些省一级权限的集合。

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