推动城市发展的重磅文件，释放了哪些信号？

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日前，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》（下称《意见》）正式公布。这一《意见》是对7月中旬时隔10年再度召开的中央城市工作会议精神的落实和细化，信号意义显著。

在中国的文件体系中，中共中央和国务院联合发布的文件，是政策性文件的最高一档。为什么要在当下推出这样的重磅文件，和当前城市化面临的重大阶段性变化有关。

从上世纪九十年代到本世纪前二十年，是中国城市化、城镇化狂飙突进的二十多年。在这二十多年的时间里，城镇化带动房地产，房地产带动上下游产业，是中国经济增长和地方政府财政收入增长的一条主线。

2021年，中国人口规模和房价都出现见顶，此后人口进入负增长，房地产市场深度调整，给中国经济和财政带来明显拖累。决策层的应对思路有两重，一方面是培育消费、科技、出海等多个新的增长点，另一方面是继续挖掘城市化的潜在空间。

《意见》在一开头就重申了中央城市工作会议的定调：我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

把这句话简单翻译一下，就是城市化的蛋糕就这么大了，但是以后这个蛋糕要用更好的原材料，有更漂亮的外观，更好的口感，从而实现更大的价值。

具体怎么做，我注意到三个有意思的信号。

第一点信号，就是要“分类”。其实房地产市场本身就是一个要“分类”的市场，不同线级城市的楼市属性天然不同，城市化的进程当然也是如此。在城市化高速推进的时期，不管什么线级的城市都是大干快上，许多县城也是高楼大厦、大广场、大马路、双向十车道，这就是没有“分类”的产物。

这一次的文件提“分类”，对超大特大城市是利好。五年前的“十四五规划”在提到超大特大城市时，用的表述是“优化提升超大特大城市中心城区功能”，而这一次是“增强超大特大城市综合竞争力”。超大特大城市在中国城市体系中，处于金字塔的顶层，高层直接提出了“结合实际推进制度创新”、“增强对全球高端生产要素的配置能力”“布局科技创新平台基地”三点要求。高层释放了非常明显的信号，推动高端服务业和科技创新进一步向超大特大城市集中，大城市要在经济转型升级突破上“挑大梁”。

但需要注意的是，高层对房价重回上升通道没有预期，促进超大特大城市发展，能稳住房价就不错了。稳住了超大特大城市，就稳住了房地产市场的定价锚点，避免房地产市场继续往下往深里掉，普通人对于买房投资这件事仍然要谨慎。

在提到中小城市和县城的时候，《意见》也提到要“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”，具体又分了几类：其一，适时调整扩大经济规模大、人口增长快的县级市和特大镇经济社会管理权限；其二，推动人口持续流出的城市和资源型城市转型发展；其三，支持边境城镇增强稳边固边、人口集聚、安全发展能力。

时至今日，中小城市和县城分化非常明显，少数发达地区或依托强势都市圈的县城，和人口出生率高的县域，仍然在增长，但绝大多数县域都面临人口减少和外流的问题。能增长的地方就做强作精，人口外流和减少的城市就探索转型，不要再继续铺摊子。边境城镇比较特殊，肩负国家战略使命，不能完全任由市场因素决定人口流动，因此政策和资源投入还要加码。

第二点信号，就是“可持续”。《意见》明确提出要“建立可持续的城市建设运营投融资体系”，这里的具体措施不展开分析了。这一条针对性非常强。过去在城市化狂飙突进的年代，地方政府通过各种方式方法开展建设，出现了巨额的债务扩张，许多地方积累了严重的债务压力。高层现在强调城市发展“转型”，不仅是城市发展要从增量时代走向存量时代，也要求城市投融资从“软约束”走向“硬约束”，有多大脚穿多大鞋，有多少钱办多少事。

第三点信号，是“完整社区建设”。《意见》有一条是说，要系统推进“好房子”和完整社区建设，这两个点是放在一起谈的，很有意思。在房地产高增长的年代，大家更多关心的是房子本身，在居住功能之外，有没有完整的社区生态，大家不太关心，因为反正“房价永远涨”，所以产生了大量社区功能不完整、居住不便利的区域，无论是老城的“老破小”，还是新城里的“睡城”，居住体验都很差。

做社区建设，其实不只是改善居住体验的考虑，实际上也是为了促消费，尤其是线下消费，服务消费。

要之，《意见》作为地产增长引擎熄火之后，高层第一次对城市工作的整体性部署文件，本质上和经济整体转型的大战略是一致的。大战略重视科技，超大特大城市的高质量发展就要围绕科技做文章；大战略重视消费，城市更新和社区建设就要给消费场景留出更多空间；大战略强调安全，城市建设就不能再大干快上，该转型就要转型，债务风险必须控制住。

城市工作方略，也是对经济转型大势的注脚。