企业6亿项目遭当地“反悔” 山阴县招商承诺为何落空？

在山西省朔州市山阴县，总价超6亿元投资的绿色循环经济项目正陷入前所未有的困境。

开工仪式，图片由受访者提供

2024年底，山阴县经济技术开发区(以下简称“山阴开发区”)与山西绿保鑫环境科技有限公司（以下简称“绿保鑫公司”）签下招商合同，计划建设年处理100万吨煤矸石的资源化利用项目（以下简称“绿保鑫煤矸石利用项目”）。土地出让合同、党工委会议纪要、交地确认书，乃至媒体的开工报道，都显示这一项目曾被寄予厚望。

然而，仅仅半年之后，企业就收到一份来自山阴开发区管委会的正式函告：由于朔州市政府将新能源指标集中倾斜至华能集团在当地的百万千瓦煤电项目，合同中明确写入的新能源配套承诺“无法兑现”。

一边是企业已累计投入超2600万完成场地平整和基础施工；另一边是地方政府的临时“反悔”，将企业置于进退两难的境地。招商承诺如何才能真正兑现？这不仅是一家企业的困局，也是一道地方发展与诚信治理的考题。

开工仪式，图片由受访者提供

政府承诺：配合企业争取保障性风电或光伏指标

山阴县，地处山西北部，是典型的资源型县域。多年来，煤炭、电力是当地财政的支柱，但随着国家“双碳”战略和能源转型要求，地方政府亟需寻求新的经济增长点。

正是在这样的背景下，2024年12月26日，山阴开发区与绿保鑫公司签署招商合同，约定投资建设“年处理100万吨煤矸石资源化利用项目”。这是一项以煤矸石固废为原料，生产绿色建材和新型预制构件的环保产业，既符合国家循环经济政策，也契合地方产业转型方向。

项目书截图，受访者提供

据双方签订的合同显示，地方政府除了承诺提供土地、电力等基础保障外，还写入“积极配合企业分批申报争取400兆瓦保障性风电或光伏指标”的条款。这意味着项目不仅是传统意义上的固废利用，还被规划为与新能源协同发展的绿色工程。

进入2025年初，地方政府的一系列动作更是验证了这种重视。3月7日，山阴开发区党工委召开专题会议，明确为绿保鑫项目提供临时用电与后续生产用电保障，甚至要求县电力公司“特事特办”。3月10日，山阴县自然资源局下发《国有建设用地交地确认书》，企业获得宗地编号“山自然202427”的土地使用权。国内媒体4月报道了该项目开工的消息，将其列为当地“重点招商引资项目”，强调其环保价值和产业带动效应。

这原本是一个“政企双赢”的样板工程：地方借此展示绿色发展决心，企业依托政策环境寻找落脚点。然而，伴随朔州市级能源布局的调整，此“示范项目”却突然遭遇前景未卜的变数，项目未来或会反转。

企业投资已超2600万元 项目落地暨全面停工

走进山阴经济技术开发区北侧，一片刚刚平整完毕的土地映入眼帘。地面硬化，围挡整齐，施工车辆穿梭其间，实验桩已完成布设，工地上竖起了“绿保鑫年处理100万吨煤矸石资源化利用项目”的标牌。

“从去年底签约到现在，我们是真正一天天盯着工地干过来的。”绿保鑫项目部的一位负责人指着施工现场说，“项目上累计投资已经超过2600万元，基础建设基本完成，设备和工艺的前期招标也已启动。”

合同签订后，企业在春节前完成施工设计招标。2月底，现场进入“三通一平”阶段，即水、电、路接入和土地平整。道路硬化、供水管线铺设完成，为混凝土搅拌站和工人生活区提供保障。临时供电建设在开发区党工委协调下完成，县电力公司接入500KVA临时电力，用于施工和办公。

项目临建、施工围挡及实验桩的完成，标志着项目进入实质性建设阶段。实验桩用于检测地基承载力，确保大型设备和生产厂房能够安全运行。绿保鑫公司董事长司焕明表示，“光实验桩就花了百万，真金白银砸下去，不可能说停就停，但未来看不清楚，项目现在只能停工了。”

据司焕明介绍，项目被视为“公司未来十年的核心布局”。建成投产后，年产值预计11亿元，年纳税额超过5000万元，可支撑企业迈向新发展阶段。当地干部和群众也对项目寄予厚望，期待就业和税收效应。“厂子建起来，咱们年轻人不用外出打工，在家门口也能挣钱。”企业附近一位村民说。

当地的这种“期待感”与企业的投入形成了某种默契，项目已跨过“纸面阶段”，进入无法轻易停下的轨道。然而，当建设进入正轨，一纸来自山阴县管委会的函告，让这份信任骤然动摇。

开发区管委正式函告：招商承诺已“无法兑现”

2025年6月底，绿保鑫公司接到山阴经济技术开发区管理委员会的正式函告，确认招商合同中关于新能源指标的承诺“无法兑现”。

管委会答复函文，图片由受访者提供

函件明确指出：

“鉴于华能山阴2×100万千瓦‘上大压小’煤电项目于2025年6月16日顺利通过华能集团公司投资委员会审议，已进入施工准备阶段，以7月份开展‘五通一平’、年底正式开工为目标。朔州全市新能源指标将向华能山阴2×100万千瓦‘上大压小’煤电项目倾斜，确保项目下半年开工建设。鉴于此，我区在2024年12月26日与贵公司签订的《山西省绿保鑫环境科技有限公司新建山西山阴年100万吨煤矸石资源化利用项目招商合同》协议内容中‘双方权利与义务’一项第一条第二款指出的‘甲方积极配合乙方向政府分批申报争取400兆瓦保障性风电或光伏指标’，承诺无法兑现。”

这一函件意味着，在企业已投入大量资金并完成前期施工的情况下，地方政府突然调整政策，拒绝履行原合同条款。这份函告的措辞清晰，直接以华能集团项目优先为由，否定了此前对绿保鑫项目的承诺。

而在此前的合同文本中，山阴开发区明确承诺：“甲方积极配合乙方向政府分批申报争取400兆瓦保障性风电或光伏指标。”

合同生效后，绿保鑫公司不仅完成了土地出让、用地交付等手续，还按合同约定办理了环评、安评、能评等前期工作，并已开始实质性建设。党工委会议纪要、土地交地确认书及《招商项目合同书》均佐证了项目的合法合规推进。

对企业而言，当地政府这种“反悔”行为不仅影响项目建设，也触及投资安全与政策预期。企业内部人士表示：“合同签订时，新能源指标是我们投资决策的重要依据。资金、人员、工期安排都是基于政府承诺进行的。现在指标被撤，意味着项目融资、运营模式都将受到影响。”

从函告中可以看出，地方政府将资源和政策倾斜于已通过集团投资委员会审议的华能煤电项目，而绿保鑫煤矸石利用项目的新能源配套承诺则被直接否定。对于民营企业而言，这种政策调整的危害几乎是覆灭性的，它无法预料，也缺乏提前沟通和过渡方案。

专家谈合同条款与企业权利：法律保护能否落地存疑

从绿保鑫公司与山阴县签署的《招商项目合同书》来看，合同对双方权利义务、违约责任以及争议解决方式做了明确规定。合同文本明确约定：

“甲乙双方应严格履行本合同之约定，若一方不履行合同或不完全履行合同，另一方有权要求对方采取补救措施或追究对方违约责任，包括要求赔偿守约方的损失并可要求继续履行或解除合同。”

这意味着，一旦甲方即开发区及其相关部门无正当理由未能兑现合同承诺，乙方——即绿保鑫公司——有权要求赔偿已造成的损失。“在合同履行过程中，甲方无正当理由未能兑现本合同约定条款，则乙方有权要求甲方对因此造成的损失给予补偿。”

在合同附加条款中，双方也约定如果违约原因系甲方或因不可抗力，乙方权益应受到保护。这一条款为绿保鑫在当前政策突变情况下的维权提供了法律依据。

中国政法大学博士生导师、经济法学教授符启林认为，该案中当地政府以政策调整为由，企业仍有可能通过合同维权：一方面合同条款明确保护乙方在甲方无正当理由情况下的损失赔偿权；另一方面，企业已有实质投入，包括土地交付、前期建设及设备招标等，这些都是合同履行的一部分，且发生在当地政策变更之前。

对于企业而言，各种维权路径虽然摆在眼前，但其时间、经济成本巨大，对于民营企业来说难度巨大，一位绿保鑫公司的高管表示：“公司依然希望能按照双方之前协商好的争取到保障性风电或光伏指标，这对我们至关重要！我们只是希望在法律及双方合同框架下得到公平合理的处理。公司之前所有投入都是合法合规的，我们只是要求合同条款应得到尊重。”

符启林教授认为，该案的推进与政策变化虽是个例，但体现了民营企业在地方绿色能源产业中所面临的困境，也凸显了政策、合同与投资安全之间的微妙关系。对于地方政府而言，公平、透明、可预期的招商承诺不仅关系到单个项目的落地，更影响未来民营投资环境与社会信任度。