市监总局《市场监督管理行政处罚案件违法所得认定办法（征求意见稿）》

国家市场监督管理总局关于公开征求《市场监督管理行政处罚案件违法所得认定办法（征求意见稿）》意见的通知

发布时间：2025-11-14 15:45 信息来源：法规司

为规范市场监督管理行政处罚案件违法所得认定，监督和保障市场监督管理部门依法实施行政处罚，国家市场监督管理总局研究起草了《市场监督管理行政处罚案件违法所得认定办法（征求意见稿）》，现向社会公开征求意见。公众可通过以下途径和方式提出意见：

1.登录国家市场监督管理总局网站（网址：http://www.samr.gov.cn），通过首页“互动”中的“征集调查”栏目提出意见。

2.通过电子邮件将意见发送至：fgs@samr.gov.cn。邮件主题请注明“市场监督管理行政处罚案件违法所得认定办法公开征求意见”字样。

3.通过信函将意见邮寄至：北京市海淀区马甸东路9号国家市场监督管理总局法规司，邮政编码：100088。信封上请注明“市场监督管理行政处罚案件违法所得认定办法公开征求意见”字样。

意见反馈截止日期为2025年11月30日。

附件：1.市场监督管理行政处罚案件违法所得认定办法（征求意见稿）

2.关于《市场监督管理行政处罚案件违法所得认定办法（征求意见稿）》的说明

国家市场监督管理总局

2025年11月14日

附件1：

市场监督管理行政处罚案件违法所得认定办法

（征求意见稿）

第一条 为了规范市场监督管理行政处罚案件违法所得认定，监督和保障市场监督管理部门依法实施行政处罚，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》，制定本办法。

第二条 市场监督管理部门办理行政处罚案件认定违法所得，适用本办法。

第三条 违法所得是指实施违法行为所取得的款项，包括实收款项、未完成兑付的应收票证以及因实施违法行为减少的支出等。

违法所得应当与当事人所实施的违法行为直接相关，是当事人基于该违法行为直接获得的款项。

第四条 当事人直接用于生产经营活动的合法必要支出和依法缴纳的直接相关税款，可以在认定违法所得时扣除。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。

第五条 市场监督管理部门计算违法所得时，可以扣除以下合法必要支出：

（一）直接用于生产商品的原材料购进价款；

（二）所销售或者使用商品的购进价款；

（三）人员薪酬；

（四）技术开发、管理和运维成本。

除前款规定外，当事人认为有其他合法必要支出应当予以扣除的，可以向市场监督管理部门提出申请。

第六条 以下款项不应当作为合法必要支出扣除：

（一）用于生产商品的不符合保障人体健康、人身安全要求的原材料购进价款；

（二）销售或者使用的不符合保障人体健康、人身安全要求商品的购进价款；

（三）直接从事违法活动人员的薪酬；

（四）其他依法不应当扣除的款项。

第七条 当事人应当在市场监督管理部门指定期限内，提供认定合法必要支出所需要的真实、完整的单证、协议、会计账簿等证据材料。市场监管部门根据当事人提供的材料，对合法必要支出作出认定。

当事人未在指定期限内提供足够证据证实的款项，或者合法必要支出与其他支出混同且难以区分的款项，不予扣除。

当事人提供虚假证据材料的，不予扣除合法必要支出。

第八条 违法使用计量器具的，违法所得按照当事人多收或者少付的价款计算；多收或者少付的价款无法确定的，按照当事人实施违法行为的全部收入计算。

第九条 多收或者少付价款的价格违法行为，违法所得按照当事人实施该行为多收或者少付的价款计算。

第十条 拉人头、骗取入门费式传销活动的违法所得，按照当事人实施该传销活动所取得的全部收入计算。

第十一条 违反法律、行政法规、部门规章的规定，为违法行为提供便利条件的，违法所得按照当事人实施该违法行为所取得的全部收入计算。

第十二条 当事人已经依法退赔的款项，市场监督管理部门不予没收，但应当计入违法所得。

第十三条 市场监督管理部门计算违法所得可以参考以下数据：

（一）人民法院生效裁判文书或者仲裁机构生效裁决文书中确认的数据；

（二）经过审计部门审计的生产经营数据；

（三）统计部门或者其他有权机关公开发布的相关统计数据。

第十四条 市场监督管理部门可以委托具有相关业务能力的第三方机构，开展违法所得的核算、评估等工作。

受委托的第三方机构应当独立开展相关工作，并对工作中知悉的国家秘密、商业秘密和个人信息予以保密。

第十五条 市场监管领域法律、行政法规未规定没收违法所得，市场监督管理部门依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款的规定予以没收的，应当查明当事人所取得的款项是否与其实施的违法行为直接相关。

市场监管领域同一部法律、行政法规的法律责任中，部分条款对没收违法所得作出规定，部分条款未作出规定的，对未作出规定的条款所涉及的违法行为，原则上视为违法所得无需单独计算。

第十六条 经充分调查，违法所得数额仍然无法查清的，可以不再单独计算违法所得，但应当在确定罚款数额时作为考量因素。

当事人全部违法所得无法准确计算，但是其中部分违法所得能够确定的，可以将该部分款项认定为违法所得；无法计算的部分，按照前款规定处理。

有前两款规定情形的，须报经市场监督管理部门主要负责人审批同意。

第十七条 市场监督管理部门依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款规定，作出不予行政处罚或者免予行政处罚决定的，不再没收违法所得；法律、行政法规另有规定的，从其规定。

第十八条 国务院药品监督管理部门和省级药品监督管理部门办理行政处罚案件认定违法所得，适用本办法。

法律、行政法规授权的履行市场监督管理职能的组织办理行政处罚案件认定违法所得，适用本办法。

第十九条 本办法自2026年X月X日起施行。2008年11月21日原国家工商行政管理总局令第37号公布的《工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》同时废止。

附件2：

关于《市场监督管理行政处罚案件违法所得认定办法（征求意见稿）》的说明

为了规范市场监督管理行政处罚案件违法所得认定，监督和保障市场监督管理部门依法实施行政处罚，保护公民、法人和其他组织的合法权益，营造法治化营商环境，市场监管总局组织起草了《市场监督管理行政处罚案件违法所得认定办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）。

一、制定背景和必要性

2021年修订的行政处罚法第二十八条第二款规定：“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。”该条款对违法所得的计算予以明确，并授权部门规章可以对违法所得计算另外作出规定。目前，市场监管领域认定违法所得的部门规章仅有原工商总局2008年颁布的《工商行政管理机关行政处罚案件违法所认定办法》。行政处罚法实施后，部分领域处罚案件适用该规章的规定计算违法所得，部分领域按照行政处罚法的规定计算违法所得，导致同一部门不同处罚案件违法所得计算方法不一致，影响市场监管执法的统一性和规范性。同时，市场监管领域的违法行为涉及领域广、案情复杂多样，社会危害严重程度差异大，需要适应经济社会发展实际，对违法所得的计算作出具体规定。为此，制定部门规章进一步明确违法所得的认定标准，对统一市场监管执法规则，提升市场监管执法的法治化和规范化水平具有积极意义。

二、起草过程

市场监管总局2021年启动了《办法》制定工作，期间严格落实科学立法、民主立法、依法立法的要求，遵循立法调研、专家论证、征求意见、修改完善的立法程序，集思广益、深入开展研究。

一是组织开展专题研究。重点针对执法实践中亟待解决的违法所得认定难点问题开展专题论证，系统收集整理市场监管领域涉及违法所得的法律规范、解释、批复、答复以及相关案例和学术文献，编印立法研究资料，为立法工作提供理论支撑。

二是深入开展立法调研。先后对多省份违法所得认定工作开展实地和书面调研，梳理总结各地执法经验，最大程度凝聚立法共识，为科学合理确定违法所得计算标准奠定基础。

三是广泛听取意见建议。多次征求国家药监局和各省级市场监管部门的意见，2021年底通过中国政府法制信息网和总局门户网站公开征求意见。召开多次座谈会，邀请专家和执法条线业务骨干对重点难点问题深入研讨论证。今年以来，又两次组织地方市场监管部门对《办法》进行深入研讨，并召开有关立法机关和专家学者参加的论证会。在此基础上，对有关问题深入研究，形成了《办法》征求意见稿。

三、主要内容

《办法》共19条，主要包括以下内容：

（一）明确违法所得的概念和认定的基本原则。一是从违法所得的定义和功能出发，明确违法所得是指实施违法行为所取得的款项，违法所得应当与当事人所实施的违法行为直接相关，是当事人基于该违法行为直接获得的款项，排除与违法无关的合法收入，合理确定没收范围。（第三条）二是规定违法所得认定的基本原则，明确除法律、行政法规、部门规章另有规定的外，当事人直接用于生产经营活动的合法必要支出和依法缴纳的直接相关税款，可以在认定违法所得时扣除，既符合“禁止不法获益”原则，又充分保障当事人合法权益，切实减轻经营主体负担。（第四条）

（二）明确违法所得的计算规则。一是明确可以作为合法必要支出扣除的范围，包括原材料和商品购进价款、人员薪酬、技术开发管理运维成本等；除此之外，当事人认为有其他合法必要支出的，可以向市场监督管理部门申请扣除。（第五条）二是规定不予扣除的情形，明确规定对不符合保障人体健康、人身安全要求的原材料和商品的购进价款、直接从事违法活动的人员薪酬等不予扣除。（第六条）三是要求当事人提供认定合法必要支出所需要的证据材料。规定当事人应当在指定期限内，向市场监督管理部门提供所需的证据材料，当事人未在指定期限内提供或者提供虚假证据材料的，不予扣除。（第七条）

（三）明确特殊违法行为的违法所得计算方式。一是违法使用计量器具行为，违法所得按照当事人多收或者少付的价款计算；多收或者少付的价款无法确定的，按照当事人的全部收入计算，强化对故意计量作弊行为的威慑。（第八条）二是价格违法领域，对多收或者少付价款的价格违法行为，直接按当事人实施该行为多收或者少付的价款计算违法所得。（第九条）三是拉人头、骗取入门费式传销行为，违法所得按照当事人实施该传销活动所取得的全部收入计算。（第十条）四是为违法行为提供便利条件的行为，违法所得按照当事人实施该行为所取得的全部收入计算。（第十一条）

（四）明确违法所得认定中争议问题的解决规则。一是明确当事人已经依法退赔的款项，不予没收，但应当计入违法所得。（第十二条）二是规定法律、行政法规未规定没收违法所得，依据行政处罚法第二十八条第二款没收的，应当查清款项与违法的直接相关性；同一部法律、行政法规中部分条款有没收规定、部分条款没有规定的，没有规定的条款涉及的违法行为原则上视为违法所得无需单独计算。（第十五条）三是规定经充分调查违法所得仍无法查清的，可以不再单独计算违法所得，但应当在确定罚款数额时考量；部分违法所得可确定的，认定该部分为违法所得；上述情形须报市场监督管理部门主要负责人审批，以控制执法风险。（第十六条）四是明确市场监督管理部门作出不予或免予行政处罚决定的，不再没收违法所得；法律、行政法规另有规定的，从其规定。（第十七条）

此外，规定市场监督管理部门计算违法所得可以参考裁判数据、审计数据、统计数据等，并可以委托具有相关业务能力的第三方机构开展违法所得的核算、评估等工作，在解决执法专业能力不足的同时，使得认定依据更透明。