行政复议制度，是否已经名存实亡？

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实践中，不少当事人在遭遇行政处罚后，曾向律师咨询究竟应当选择行政复议，还是直接提起行政诉讼。依照现行法律制度的设计，复议与诉讼本应构成并行的救济路径。基于程序便捷、成本较低等考量，我通常仍会建议先行复议、再诉讼。

然而，随着大量案件在行政复议阶段折戟沉沙，问题已不再是“结果不满意”那么简单，而是复议决定中关于为何维持原行政行为的说理部分，逐渐演变成一场“法治版的皇帝新装”——对程序违法视若无睹、对关键质疑避而不答。

不仅是专业律师代理的案件如此，即便申请人未聘请律师，其所面对的复议程序体验也大抵相同。

或许有人会质疑：不能因为结果不符合你的期待，就否定行政复议制度本身。

当然不是。

正如前文所述，结果不尽如人意属于司法救济中的常态，任何制度设计都无法保证每一位申请人都能如愿。但问题在于：当复议申请人及代理人明确指出行政机关存在程序违法或事实认定不清等重大违法时，复议机关往往避而不谈；在办理过程中鲜少主动联系申请人，沟通渠道单一且敷衍，能获得的往往只是寥寥数语的短暂通话；最终“书面审查”复制粘贴行政处罚内容作出一纸“维持决定”。

如果行政复议的程序运行日趋形式化，具体审查内容流于表面，对争议焦点避重就轻，仅仅作为行政机关的象征性程序，那么我们确实需要追问：

在持续投入大量财政、人力成本的前提下，这样的行政复议制度是否还有存在的必要？行政复议是否已濒临“名存实亡”的境地？

1.行政复议较诉讼，入门门槛较低

行政复议机关虽以“人民政府”的名义作出决定，但制度运行终究要落实到具体人员身上。目前，一些地方政府的复议文书由外聘律所律师代为撰写，然而核心的事实审查、法律审查仍由政府内部工作人员负责。与检察院、法院不同，承担复议岗位的公职人员通常不要求具备法律职业资格，这直接导致其在适用《行政复议法》及相关法律原则时难以做到全面、准确、高效，审查能力与现实要求之间存在明显落差。

此外，行政体系内部固有的官僚惯性也深刻影响着复议工作的质量。相比“撤销行政行为”可能带来的责任风险，“维持原决定”往往被视为更安全、也更“不会出错”的选项。在这种影响之下，即便行政行为存在严重、明显、甚至无法回避的违法情形，复议机关仍倾向于以维持了事，而不会承担主动纠错的制度责任。

听起来夸张？并不。举一个真实案例——

在一位读者自行申请的行政复议案件中，申请人明确提出涉案物品并非法定意义上的“危险物质”。面对这一质疑，复议承办人员竟反问申请人：

“你有什么证据证明它不是危险物质？”

这一反问不仅荒诞，更暴露出复议人员在法律适用上的两处根本性错误：

第一，《行政复议法》第四十四条明确规定：“被申请人对其作出的行政行为的合法性、适当性负有举证责任。”

涉案物品是否属于“危险物质”，应由作出处罚的行政机关举证证实，而不是由申请人承担否定性举证的负担。该复议人员竟将举证责任倒置，已属明显违法。

第二，从证据规则的一般原理看，证据用于证明“发生了什么”“存在过什么”“是什么”。

而要求当事人证明某事物“不发生”“不存在”“不是”，在逻辑上本就几近不可能——就像任何人都无法证明“自己从未想过发财”，因为否定性事实本身往往缺乏可供举证的客观载体。

再举一个例子，仍然来自这起案件。

申请人在阅卷过程中发现，其案卷中出现了疑似由民警代签的本人签名；更离奇的是，同一名民警的签名在不同笔录中呈现出三种截然不同的书写方式，笔迹差异明显，不可能出自同一人之手；此外，还有一名在整个办案过程中从未出面、未曾参与的民警，其姓名竟然堂而皇之地出现在笔录签名栏中。

这些情形，无论从文书真实性、程序正当性还是行政处罚的合法性来看，都是必须查明、必须回应、且直接影响行政行为效力的重大问题。

然而，面对申请人提出的明确质疑，行政复议机关在其作出的复议决定书中却既未进行任何事实查明，也未予以任何解释，更未在决定书中对这一情况予以记录。

这样的审查能力、这样的法治素养，却承担着纠错监督的制度使命，其结果可想而知。

2.存于纸面的“听证”

相较于一审诉讼必须开庭，行政复议只有在法定的几种情况下，才会有类似开庭的程序——听证。

《行政复议法》第五十条明确规定：“重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。”

法律中的“应当”，各位可以简单理解为“必须”；只要案件属于“重大、疑难、复杂”，组织听证便是复议机关的法定义务，而非自由裁量。

然而，现实情况却与制度设计南辕北辙。

仍以本文前述案件为例：在法定的60日期限届满后，复议机关并未作出复议决定，反而向申请人送达了《行政复议延期通知书》，通知书中写明：

“因情况复杂，不能在法定期限内作出复议决定，依据《行政复议法》第六十二条，复议决定延期30日。”

⬆️本案延期通知⬆️

各位捕捉到关键词了吗：“复杂”。

既然复议机关已在书面文书中确认案件“复杂”，那么该案是否自然落入第五十条规定的必须听证情形？

事实如何？

没有组织听证。

不仅没有听证，复议机关对申请人提出的听证申请所作出的《不予听证告知书》更是典型的断章取义。

⬆️本案不予听证通知书⬆️

申请人明确是基于《复议法》第五十条第一款（重大、疑难、复杂案件应当听证）；延长期限通知书中对案件“复杂”的认定”，依法提出听证申请。

然而，复议机关的回复却避开第一款的“应当听证”义务，转而援引第五十条第二款“请求听证情形，可以组织听证”的规定来拒绝听证申请，完全回避其自身已作出的“复杂”认定。

⬆️郑律师代理另一起复议案的听证申请书⬆️

换言之，复议机关一方面声明“复杂”以延长期限，另一方面又否认“复杂”以拒绝听证——前后矛盾、法律适用随意，听证程序沦为纸面上的摆设。

这种情形并非孤例。2025年10月，我在代理北京某区的一起行政诉讼一审案件时，亦遭遇了几乎完全相同的情节：被告二某区政府在复议阶段先以“案件复杂”为由延长期限，随后未组织听证。

案件进入诉讼程序后，承办法官在庭审中直接向被告二代理人询问：为何未组织听证？

各位可能很难想象，在2025年的今天，一个区级政府竟然能给出这样的答复：

“第五十条和第六十二条中的‘复杂’，不是同一个‘复杂’。”

这一表态所暴露的问题，远远超出个案本身。

其实如果复议机关承认未依法组织听证，也不会直接导致被诉行政行为违法。复议机关如能坦诚依法纠正，反而更能体现法治自省。

但现实却是：面对如此明显、纸面可见的程序违法，政府不仅不承认错误，反而以近乎诡辩的方式否认自身在同一案件、同一文书体系内的前后矛盾。

这种回应方式带来的冲击，远甚于不组织听证本身。

3.律师观察

当然，以上所述，仅是我作为“井底之蛙”在代理和接触的少量案件中所见到的缩影，既不具备统计意义，也不可能代表全国行政复议制度的全貌。

行政复议在不同地区、不同层级、不同机关之间，运行状况差异极大，其间也不乏依法审查、敢于纠错的典型。

如果各位读者曾亲自申请过行政复议，或对行政复议制度有更深入的理解，亦或本身从事行政复议相关工作，非常欢迎在评论区留言，或添加作者微信加入读者交流群，与更多读者共同交流对于法律与社会的观察与思考。

-完-

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