基层治理的权力变迁与重构

一、

基层社会作为社会治理的“神经末梢”，其治理效能直接关系到社会稳定发展的大局。

以1978年十一届三中全会为时间节点，在此后四十余年的时间里，我国基层治理的权力变迁几经起伏，而在2021年初颁布实施的《行政处罚法》，则是最近一次基层治理权力变迁的节点。

二、

大约在1958年的时候，在农业合作化运动基础上，党中央将农业集体化继续向前推进，8月，中共中央政治局在北戴河召开扩大会议，会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》。到10月底，全国74万多个农业生产合作社改组成2.6万多个人民公社，参加公社的农户有1．2亿户，占全国总农户的99%以上，全国农村基本上实现了人民公社化。

人民公社实行政社合一体制，既是农村政权组织，亦是经济生产组织，并实行供给制和工资装相配合的分配制度。同时，人民公社还推行“组织军事化，行动战斗化，生活集体化”的劳动组织方式和生活方式。

人民公社为三级组织结构，即“人民公社—生产大队—生产队”，其权力特征体现为一元制混沌型，决策权归于公社内部的各级党组织。

三、

自1978年，党中央对社会政治经济体制进行全面改革，并从宪法层面“废公社、置乡镇”。1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，将人民公社改为乡镇，生产大队改为村民委员会，生产队改为村小组。1987年11月24日，六届全国人大第二十三次会议通过了《村民委员会组织法》，这意味着全国范围内农村政社改革的全面结束。

虽然，农村地区经政社改革之后，权力结构出现了党委与政府并重，村委会实行村民自治的局面，但由于社会变迁受制于历史惯性的必然，基层政权运行还是呈现出一元制混沌型的特征。

在上世纪八、九十年代，计划生育、林业土地、公余粮征收等，几乎就是农村工作的重点及难点。然而，可以毫不夸张的说，那时候的乡（镇）政府，为了做好计划生育工作，可以把村妇直接拉到计生办就给结扎了；为了刹住盗伐林木的违法行为，可以对盗伐者拉倒林业站直接进行体罚训诫；为了催收村民的公余粮，可以组织乡镇干部职工上门去拉村民的粮食。在那个莽荒时代，基层社会治理中公权运行，呈现出一种野蛮的混沌型状态。

然而，1989年4月4日，七届全国人大第二次会议通过了《行政诉讼法》；1990年11月9日，国务院第七十一次常务会议通过了《行政复议条例》。

四、

1996年10月，中共十四届六中全会首次提出了依法行政的原则；

1999年，国务院召开的全国依法行政工作会议上，出台了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，其中明确提出“各级政府机关都要依法行政、依法办事。”

依法治国、依法行政的前提是要有法可依。于是，从上世纪八十年代开始，国家开始大量制定行业领域的行政法律、法规，诸如《水法》（1988年）、《森林法》（1984）、《矿产资源法》（1986年）等，而这些法律的基本特征都是由“县级以上人民政府行政主管部门依法进行监督检查，依法查处违法行为”。

1996年3月17日，八届全国人大第四次会议通过了《行政处罚法》。在那个蛮荒时代，不仅乡（镇）可以规定处罚，而且处罚的种类亦是五花八门。《行政处罚法》正式颁布之后，这是对基层政府公权运行最直接的约束。

在此依法行政的演化过程中，县级行政主管部门依据部门，纷纷成立了县（区）级的执法队，这就意味着乡镇的公权运行，不断被约束、不断被削弱。

五、

以历史的维度，观察基层治理的权力变迁。法律构建了规则与秩序，而秩序则保障社会免于混乱。社会治理的本质是对失序行为的纠正，而对失序的惩戒则是这种规则必要的恶。

在上世纪八、九十年代，面对底层社会的那种蛮荒状态，公权的野蛮运行或是基层治理的唯一途径。正所谓“穷山恶水出刁民”，狡猾、无赖或蛮横，破坏秩序与规则等，正是这个群体的特征，而治刁民又需要酷吏，但酷吏又破坏了法治原则。

近年来，国家将依法治国作为治国方略，对依法行政的要求也是不断提高，以及公民的法治意识也在不断提升，这种社会发展状态本来是一件好事，但在社会基层治理过程中，却又滑向了事态的另外一个方向。

基层政府的权力被约束、被弱化，这意味着社会治理的强制力被削弱了，这对于守法公民而言是件好事，但对于秩序破坏者而言，这却是一个有利可谋的机会。社会治理的对象是人，说到人就不能脱离人性。对社会规则与秩序的破坏，就意味着获得暴利。

但对于社会治理而言，乡（镇）政府，看得见管不着；县级行政主管部门，管得着看不见。或者说，许多时候即使乡（镇）想作为，因缺乏执法权面临着行政违法的尴尬局面。

六、

2021年1月22日，十三届全国人大第二十五次会议对《行政处罚法》进行修订，此次修订第二十四条新增了乡镇人民政府的行政处罚权，以解决乡镇“看得见、管不着”的困境。

就路径措施而言，县级政府结合实际，从赋权指导清单中选取执法事项下放乡镇实施，并制定下放事项清单向社会公布。然而，就具体实践而言，“有权必有责、用权受监督、违法必追究”，特别是在当下这种法治环境中，多一事不如少一事，以行政执法为驱动的社会治理，有了管理职责、有了行政处罚，若是行政执法程序存在问题，就意味着行政复议与行政诉讼。

于是，就出现了这样的局面，许多乡镇不愿意开展行政执法，不愿承接县级下放的赋权清单。

七、

社会的本质是秩序与规则，而法律则是秩序与规则的载体。不论是政府的公权，或者是公民的私权，都应当在这个秩序与规则内运行。对于个体而言，这即是守法的公民；对于政府而言，这即是依法行政。

基于法治政府而言，社会治理即是对个体违法行为的纠正，而行政执法检查、行政许可、行政强制、行政处罚等，正是对这种个体违法行为矫正的必要之措施。

当然，垂拱而治固然善莫大焉，但如果基层社会矛盾丛生，乡镇政府又视而不见，不愿意承接下放的赋权事项，不愿意开展行政执法行为，这其实是乡镇不作为的表现。

因此，制定科学合理的政绩考核制度，就成为了推动基层社会治理的内在驱动。

在现行宪政法治体系下，依法治国已成为基本国策，依法行政在向纵深领域推进，但乡镇基层社会治理能力也到了最低谷，对于基层社会治理权力变迁的节点，也意味着基层社会治理能力的重构与提升，而这种重构则基于以下维度：其一、基于依法行政的原则，要规范乡镇行政权的运行；其二、行政复议、行政诉讼的监督、救济及保障；其三、基层社会治理能力要逐步提升，乡镇政府的属地职责要管事、要履职。

陈浩 记于知止堂上

2026年1月8日