违法与否？出口复合肥至缅甸未提交许可证，企业被海关行政处罚

一、基本案情

2023年5月12日，当事人以一般贸易方式向海关申报出口复合肥560吨，申报规格含有氯化铵22.5%，申报CIF总价为182565美元，最终目的国缅甸。经查，氯化铵属于《两用物项和技术进出口许可证管理目录》所列之易制毒化学品，仅在向缅甸、老挝、阿富汗等特定国家（地区）出口时需办理《两用物项和技术出口许可证》。当事人申报时不能提交许可证件。经折算，氯化铵数量约126吨，货物价值约人民币5.8万元。最终，海关决定向当事人科处罚款5200元。

二、处罚依据

《海关行政处罚实施条例》第十四条第一款

违反国家进出口管理规定，进出口国家限制进出口的货物，进出口货物的收发货人向海关申报时不能提交许可证件的，进出口货物不予放行，处货物价值30%以下罚款。

三、海关律师评析

本案处罚的关键点在于涉案货物复合肥是否涉及两用物项和技术出口许可证管理。海关认为复合肥中含有列入《两用物项和技术进出口许可证管理目录》中的氯化铵，出口氯化铵至缅甸需办理《两用物项和技术出口许可证》。

这种处罚逻辑存在一定的跳跃。复合肥含有氯化铵，并不必然意味着其在法律属性认定上就等同于氯化铵本身。将“成分含有”直接作为“按成品管制”的逻辑前提，需要进一步论证，而这需要回到规范中寻找依据。

（一）易制毒化学品的范围

目前，我国对易制毒化学品实施双目录管理：第一个是《易制毒化学品管理条例》附表《易制毒化学品的分类和品种目录》（包含了药品类易制毒化学品品种目录），这个目录里是传统的易制毒化学品，主要是冰毒、K粉、摇头丸类毒品的主要原料与常见的化学配剂，无论出口到哪里都有极高的制毒风险；第二个是《向特定国家（地区）出口易制毒化学品目录》，这个目录里的化学品诸如氯化铵、乙醇、盐酸、硫酸等，本身并非传统定义的易制毒化学品，其具有极广的合法工业与民用用途，而当其出口流向被识别为毒品制造的高风险地区时，便存在被转用于非法药物制造的重大风险。

基于此，《两用物项和技术出口许可证管理目录》（在《两用物项出口管制清单》发布之前）将易制毒化学品分为“易制毒化学品（一）”“易制毒化学品（二）”，前者对应《易制毒化学品的分类和品种目录》，后者对应《向特定国家（地区）出口易制毒化学品目录》。

（二）易制毒化学品管理规则中关于混合物的认定与规定

本案中，复合肥本身未列入上述任一目录，争议焦点在于其含有22.5%氯化铵，而氯化铵列入了《向特定国家（地区）出口易制毒化学品目录》。需要讨论的是，货物含有氯化铵，就需要按照氯化铵的出口管理方式申报、监管吗？对此我们可以回到易制毒化学品管理规则中关于混合物的认定与规定。

1.《易制毒化学品进出口管理规定》中关于混合物的规定

《易制毒化学品进出口管理规定》第七条规定，混合物中含有易制毒化学品的，经营者应折算易制毒化学品数量后按照本规定申请进（出）口许可，含易制毒化学品的复方药品制剂除外。

不过，该规定所称的易制毒化学品是有明确的范围限定。其第二条规定，本规定所称的易制毒化学品系指《易制毒化学品管理条例》附表所列可用于制毒的主要原料及化学配剂，目录见本规定附件（详见下图）。也就是说，该规定规制的是《易制毒化学品管理条例》附表即《易制毒化学品的分类和品种目录》中的易制毒化学品，而不包含《向特定国家（地区）出口易制毒化学品目录》中的化学品。

2.《对含有易制毒化学品的混合物作出解释》（商务部公告2007年第23号）的规定

该公告是对《易制毒化学品进出口管理规定》第七条所称的“混合物”进行解释：（一）含甲苯、丙酮、丁酮、硫酸4种易制毒化学品之一且比例高于40％（不含）的货物以及含盐酸比例高于10％（不含）的货物；（二）含上述5种以外的《易制毒化学品进出口管理目录》所列的其他易制毒化学品的货物。

由此可见，该公告针对的也仅限于《易制毒化学品进出口管理目录》所列的易制毒化学品。

3. 没有关于含特定目录化学品的混合物的出口许可规则

无论是商务部公告2007年第23号，还是《易制毒化学品进出口管理规定》第七条，都明确将混合物的认定规则限制于《易制毒化学品进出口管理目录》所列的易制毒化学品。

经检索，所有关于易制毒化学品的规定也均没有规定含有《向特定国家（地区）出口易制毒化学品目录》中的化学品的混合物（以下简称“含特定目录化学品的混合物”）需要按照易制毒化学品的出口管理方式申请许可证后方能出口。

（三）对于含特定目录化学品的混合物，参照适用上述出口许可规则存在的问题

首先，从第一部分的分析可见，《向特定国家（地区）出口易制毒化学品目录》的管理逻辑，是以化学品的最终流向和用途风险为核心，而非仅依据其固有的化学性质。因此，对其施加针对性的“最终用户和用途核查”是必要的风险管控措施，在出口管理时则参照易制毒化学品的管理方式，这是一种基于目的地风险的扩大化管制。然而，若将此项管制进一步延伸至含有上述化学品的混合物，相当于在已有范围基础上进行二次扩张，属于“扩大化之上的再扩大”，在风险相称性与管制必要性上值得商榷。

其次，如本案的复合肥，其中含有多少比例的氯化铵是需要进行规制的？如果只含有1%、10%、20%是否仍具有相当的制毒风险性？这是需要进一步讨论的问题。从监管角度上看，一方面，如果没有明确阈值豁免规定，很多普通商品都会因为含有少量的特定化学品而涉及出口许可证管理。例如，对含“乙醇”的化妆品、洗手液、酱油、料酒等商品，在出口至缅甸、老挝、阿富汗等地区时，是否也会被认定为需申领两用物项和技术出口许可证？另一方面，若缺乏明确的成分含量阈值，实践中容易产生执法标准不一的情况。对出口经营者而言，也将面临合规指引不清、违规风险不当上升、合规成本增加等问题，不利于形成稳定、可预期的营商环境。

（四） 关于“含有”的阈值限定

退一步而言，即便从监管的角度认为对含有特定目录化学品的混合物需要进行出口许可管理，也需要结合含量的高低、提纯的难易程度对阈值进行明确规定。由此，既可以有效规制通过混合物逃避监管的行为，同时又将明显含量较低、提纯制毒可能性较小的商品排除出管制范围之外。

如，《对含有易制毒化学品的混合物作出解释》（商务部公告2007年第23号）对《易制毒化学品进出口管理目录》所列的易制毒化学品的“混合物”进行解释，其中，对含甲苯、丙酮、丁酮、硫酸4种易制毒化学品之一且比例高于40％（不含）的货物以及含盐酸比例高于10％（不含）的货物，纳入混合物的管理范围。如果达不到上述阈值标准，则不属于混合物的管理范围。

此外，监控化学品中也有类似的规定，工业和信息化部、商务部、海关总署发布的《关于优化低浓度三乙醇胺混合物进出口监管措施（2024年版）的通知》（工信部联安全函〔2024〕377号）明确规定，该通知附件一中的非医用消毒剂、合成洗涤粉、化妆品、墨水等商品，以及附件二中的除三乙醇胺单一水溶液之外的三乙醇胺浓度低于10%（含）的有关商品，其三乙醇胺浓度较低，防扩散风险可控，不属于管控物项，无需办理《监控化学品进出口核准单》和《两用物项和技术进出口许可证》。

显然，浓度含量的具体标准需要在执法实践中逐步明确，而在该类标准正式确立之前，进出口经营者无法预先知晓尚未公布的含量阈值，只能依据现行目录中的商品名称、编码以及有关混合物的既有规定作出合规判断。那么，海关在此类案件的定性与处罚中，更应保持审慎与谦抑。

四、结语

现行规定尚未明确要求出口含有《向特定国家（地区）出口易制毒化学品目录》所列化学品的混合物至特定国家（地区）时必须申请两用物项和技术出口许可证，同时相关公开文件中也不存在任何具体的含量阈值标准。可见，混合物管理的具体条文解释上存在探讨空间，而在当前监管实践中，出口含特定目录化学品的混合物至高风险地区，被要求申领许可证并可能面临处罚的风险极高。

鉴于相关规定仍在不断完善和探索阶段，企业在出口前可主动向海关进行事前咨询，以便获取明确指引，确保贸易行为符合监管要求。

本文作者：上海兰迪（深圳）律师事务所 海关与财税团队 吴欣潼律师