吕德文：关于“农民养老金”讨论的八个误区

2026年两会期间，关于提高“农民养老金”的讨论，再次成为会场内外热议的焦点。许多观点似是而非，有误导舆论之嫌。针对相关代表性观点，笔者尝试做一些辨析。

1.“农民养老金”的提法具有误导性。

无论是代表委员，还是舆论，都习惯用“农民养老金”来指代特定政策，这种说法通俗易懂，传播效果很好，但容易造成误解。从政策层面看，并没有“农民养老金”这一独立险种。

2009年，国家开始试点新型农村社会养老保险制度（俗称“新农保”），旨在解决农村老年居民的基本生活问题。2012年，该制度实现全覆盖。2014年，新农保与城镇居民养老保险并轨，打破了户籍限制，实行统一参保，建立了世界上覆盖范围最广的城乡居民基本养老保险制度。

当年宣传“新农保”时，许多地方便使用“农民养老金”作为代称。客观而言，这种宣传方式行之有效，使“新农保”深入人心。许多老年农民在领取养老金时，发自内心地“感谢党、感谢国家”。时至今日，尽管养老金水平不高，但农民普遍感到满意，仍将“养老金”视为国家给予的福利待遇。在调查中，许多老年人统一用“老人钱”来指代国家发放的各项补助，包括粮食综合补贴等。甚至有些村集体发放给老人的重阳节慰问金，也被称为“老人钱”。

如今，“农民养老金”的提法容易产生误导。第一，在城乡居民养老保险制度框架内，不存在专门针对农村居民的养老保险制度。因此，单独讨论提高农村居民养老金水平，缺乏政策路径依据。第二，城乡居民养老保险制度是一种具有中国特色的“福利+保险”混合制度。它本质上是带有福利性质的保险制度，其核心仍是保险。群众将其简化为福利制度可以理解，但在公共舆论及严肃场合，这种说法并不妥当。因为其中隐含的逻辑是，农民养老金的提高需完全依赖政府补贴，这忽略了保险制度中个人权利与义务相对等的基本原则。

2.以贫困线作为养老金标准，依据不足。

许多人同情农村老人的艰辛生活，不少代表和专家建议将贫困线作为基础养老金的发放标准。这种情绪可以理解，但理由并不充分。

“新农保”制度在建立之初便遵循“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，这一原则至今仍然适用。简言之，城乡居民基本养老保险解决的是“基本养老”问题，而非贫困问题。我国的“济贫”工作另有政策体系，如低保、社会救助等。更重要的是，通过长期的脱贫攻坚，我国已基本解决绝对贫困问题；当前，我国仍保有健全的防返贫监测体系，以防止规模性返贫。

农村低保早已实现动态调整、应保尽保，防返贫监测机制也极为健全。如果当前仍有农村老人因贫困陷入生活困境，大概率是其子女未充分履行赡养义务。

国外有些养老金制度以贫困线作为普惠标准，是因为其养老金制度本身兼具济贫功能。但中国拥有更为健全的“济贫”制度体系，养老金不宜也不应承担济贫功能。因此，将贫困线作为提高基础养老金标准的理由，是难以成立的。

3.通过提高养老金刺激消费，与社会保险的基本属性不符。

不少经济界人士主张提高“农民养老金”，理由是这可以扩大内需、刺激消费，从而促进经济形势好转。这一理由似是而非，缺乏循证依据，且过于短视，与社会保险的基本属性相悖。

从国际经验看，经济发展与养老金的关系十分复杂。更多情况下，是经济发展周期决定养老金的运行状态，而非相反。在经济上行期，增加养老金确实有助于刺激消费；但在下行期，增加养老金不仅难以刺激消费，反而可能加大政府财政压力，危及社保基金安全。社会保险总体上要求长期稳定，其政策效应具有长周期特点，绝不能受短期经济政策随意影响。

养老金具有典型的“福利刚性”特征。它并非适合作为宏观经济调控的政策工具。一旦养老金上调，便很难再下调，否则会引发政治和社会风险。换言之，即使未来财政承受能力不足，养老金也无法下降；甚至，若因物价上涨而养老金增幅过小，都可能引发问题。可见，有些地方财政再紧张，即便延迟发放公务员工资，也不能拖欠养老金——这被视为底线问题。

4.将老年农民的历史贡献作为增加养老金的政策依据，缺乏可操作性。

许多人出于敬意和同情，肯定老年农民的历史贡献，这作为个人情绪表达可以理解，作为一种政治正确的话语也无可厚非。但作为政策依据，尚缺乏科学论证。

在农业税时代，农民通过缴纳农业税、三提五统、出“两工”，为国家建设做出了贡献。当时，我国财政以汲取型为主，需要从农业、农村和农民中汲取资源，以推进现代化建设。同时，城乡二元体制下，农村尚未建立养老保障制度。在当时制度框架中，农民拥有生产资料，土地承担着保障功能。在一些城镇化地区，许多失地农民通过“土地换社保”、农民转市民的方式，获得了城镇居民的养老保障。而在普通农村地区，直到2009年后，才通过“新农保”逐步建立养老保障制度。即使是今天，集体土地和“老年农业”仍是许多农民养老的重要支撑。目前，我国城镇化率已超过68%，即将完成城镇化进程。对大多数农民而言，“土地换社保”，甚至通过土地征收获得巨额补偿的可能性已大大降低。与此同时，土地产出效益下降，难以支撑较高生活成本；年轻人进城务工，家庭养老功能也逐渐弱化。土地保障水平与家庭养老功能的双重下降，与“历史贡献”并无直接关联。

关键在于，“历史贡献”如何具体操作？如果采用普惠制，所有具有农业户口或长期生活在农村的老人都应享受，但这可能缺乏现实针对性。那些在城镇化过程中获益、但仍保留农民身份的群体，显然并不需要。有人提出以70岁为界，这看似明确，实则标准模糊。最棘手的是，城乡居民养老保险已经并轨，如果“老年农民”提高养老金，那么城镇老年居民是否也应同步提高？他们的生活状况未必更好，同样也有“历史贡献”。若要精准施策，几乎需要重建一个极为庞大的政策瞄准系统。回想当年实施精准扶贫的复杂性，便可想而知。

5.将“农民养老金”与城镇职工养老保障水平简单对比，是在混淆概念。

城镇职工基本养老保险是按照国际通行标准建立的制度，严格遵循个人“权利-义务”对等原则，其资金来源于企业和职工个人缴费。简言之，城乡居民养老保险属于福利关联型，其保障水平依赖财政转移支付；而城镇职工养老保险属于缴费关联型，其保障水平与单位和个人缴费水平挂钩，多缴多得、少缴少得。

在社会舆论和调查中，不少人抱怨企事业职工退休工资高，而农民养老金却少得可怜。这种情绪可以理解，但事实上存在巨大误解。事实上，所谓的“农民养老金”虽然数额较低，但基本来自财政资金；而城镇退休职工养老金虽相对较高，却并非源于财政拨款。哪个群体“占了国家便宜”？基本事实是清楚的。早些年，在沿海务工的农民工，国家和企业都鼓励缴纳职工保险，但许多务工人员选择不缴。近年来，国家加大了职工养老保险的覆盖力度。例如，调研发现，许多地方的工业区，即使是小厂，也被要求必须为职工缴纳社保，否则将面临劳动监察和人社部门的处罚。从当前形势看，主要问题在于企业负担重、参保积极性不高，而大多数农民工参保意愿较强。2025年，相关法律规定，用人单位还需为灵活就业人员缴纳社保，这给许多个体工商户和小微企业带来较大困惑。

客观上，就业和养老是一体两面。长期以来，保就业是最大的民生，无论是政府，还是企业，以及农民工自己，都觉得有份工作，是首要目标。我们对很多初代农民工访谈时，大家都有“退社保”的经历。如今想起来，后悔莫及，但为时已晚。

6.“视同缴费年限”的移用，是错误的。

有些人试图引用上世纪九十年代中期城镇职工养老保险中特殊的“视同缴费年限”政策，作为老年农民因历史贡献而提高养老金的理由。这完全是对不同性质问题的混淆和概念误用。

“视同缴费年限”是制度转轨过程中的特殊产物。早期城镇职工养老保险实行现收现付制，即“年轻人养老人”，退休金与当年缴费无关，只与年轻人缴费有关。由于没有个人积累，养老待遇与当年收入水平关系不大。但九十年代中期开始，我国城镇职工基本养老制度从现收现付制逐步转向部分积累制，养老金分为社会统筹与个人账户两部分，待遇水平开始与缴费情况挂钩，体现多缴多得、少缴少得。在转轨过程中，基本原则是“老人老办法、新人新办法”。

然而，“中人”（即在制度转轨前参加工作、转轨后退休的人群）面临特殊问题：他们年轻时缴费供养了当时的老人，个人账户却没有积累。例如，一位58岁的职工，若不计算“视同缴费年限”，其个人账户仅有一年的积累。这部分缺失如何弥补，需要专门政策安排。为防止个人养老金大幅下降，顺利实现制度转轨，才设置了“视同缴费年限”这一特殊政策。

“视同缴费年限”是我国独有的概念，是制度转轨的产物。“中人”事实上缴纳过养老金，只是在制度转轨过程中面临账户衔接问题。国家通过财政和社保基金补足其个人账户，并不意味着职工个人占了国家便宜。试图将老年农民的“历史贡献”视为缴费年限，既混淆了两类养老金的差异，也忽视了制度转轨的特殊背景。

7.养老保险不等于养老保障。

社会上热议养老金问题，目的是想通过提高养老金来解决养老问题。这种想法未免过于简单化。

农村的养老保障是一个复合型制度体系，包括城乡居民养老保险、家庭养老、社区养老、互助养老等多种形式。客观而言，养老金只是其中一环，甚至不是最关键的因素。即使将养老金立即提高到五六百元，甚至上千元，所能解决的问题依然有限。我们在京郊调研，农民养老金虽然已经接近千元，但仍然得通过互助养老等体系，来保障农民养老的问题。

现实中，仍有劳动能力的“年轻老人”并不急需养老金，他们不仅要养活自己，还要支持子女家庭，这种情况比比皆是。而对高龄老人来说，当前养老金水平杯水车薪，他们最需要的是照护。半失能老人需要简单照料，有人能帮忙做饭即可；失能老人则需要24小时陪护和护理。如果选择机构养老或雇佣保姆，生活能自理的老人每月需花费一两千元；半失能老人需三四千元；失能老人则需五六千元以上。某种意义上，仅靠所谓“农民养老金”来解决养老保障问题，无异于缘木求鱼。

国家更需要依托农村现有资源，建立简约高效的养老服务体系。例如，鼓励年轻老人从事“老年农业”，为他们提供与小农经济和现代农业相衔接的农业服务，十分重要；对丧失劳动能力的老人，建立邻里守望相助的互助养老体系，发挥村级组织的服务功能，尤为关键；对于需要照护的老人，利用农村社会网络和资源优势，在社区内嵌入小型养老院，是非常可行的方向。

养老金主要面向个人，具有市场化导向，未必是应对中国老龄化问题的最优路径。

8.如何算账，是一个关键问题。

“农民养老金”问题涉及面广，既需算政治账，也要算经济账，两本账必须统筹兼顾，才能稳妥推进。

不少专家对提高养老金的可行性进行过论证，但究竟需要多少资金，尚无统一标准。一个基本常识是，算账不能仅考虑“老年农民”群体。一旦提高该群体的养老金水平，必然产生连锁反应，其他群体也会要求相应调整。因为无论以何种理由为依据，都必须兼顾社会公平和各群体感受，否则可能得不偿失，花了钱反而引发矛盾。更重要的是，必须考虑财政的可持续性。算账不能只算一年，至少要展望二十年。二十年是一个长周期，必须为未来发展留出空间。

一个客观事实是，我国已连续三年将城乡居民基本养老金的社会统筹部分每年提高20元。这个金额平摊到每位老人身上，虽然杯水车薪，但在财政紧张的情况下，实属不易。

有人打起了国企收益、财政赤字的主意，以此来提高养老金。权且不说是否可行，就是可行，是否到了必须要动用这些资源的时刻？

每个人都应为自己算账，而不仅是为国家算账。调研发现，年轻农民工参保意识增强，积极缴纳社保；在新经济形态下，新就业群体的权益维护也成为重要议题。现有政策中，养老金设有多个缴费档次，个人可选择较高档次进行缴纳；许多地方也允许一次性补缴。这些都是提高养老金水平的有效措施，而非完全依赖国家财政投入。

从养老金本身而言，大家都愿意算经济账。但就养老保障而言，我们更该算政治账和社会账。从实践中看，养老危机最严重的地方，未必是经济发展水平较低的地方。从我们的调查看，恰恰是一些经济条件不错，家庭收入也可以的地方，老年人养老状况堪忧。因为，养老金也好，老年人积蓄也罢，最终形成了挤出效应，把子代的养老责任给挤出去了。从内部视角看，养老危机本质上是伦理危机。