一文澄清谜团：新疆伊犁州到底是不是【副省级自治州】？

新疆的行政区划，在我国所有省级行政区中是最复杂的。

前不久，野望谷在《95%的人都会困惑的问题：新疆生产建设兵团的级别与建制究竟是怎样的？》一文中，详细论述了新疆生产建设兵团到底是“正省级”还是“副省级”。

应朋友们的要求，今天就再给大家聊聊位于新疆的伊犁哈萨克自治州（以下简称“伊犁州”）到底是不是“副省级自治州”，毕竟这是一个连官方有时都会混淆的问题。

据澎湃新闻报道，2023年时曾有一位网友通过人民网领导留言板提问：“网上很多自媒体说伊犁哈萨克自治州是我国唯一一个副省级自治州，不知道这种说法正确吗？”

令人没想到的是，这么一个看似非黑即白的问题却把有关方面给问住了，伊犁州相关部门先是给这位网友留言答道：“经该局核实，伊犁州的行政级别为正厅级”；

可没过几天，该部门又改了口：“经该局核实，伊犁州的行政级别为副省级建制”。

然而，官方的答复并没能阻挡坊间的争议，前后矛盾的信息反倒让网友们对于“伊犁州到底是不是副省级”的讨论变得更加热烈了。那么，伊犁州到底是不是副省级行政区呢？野望谷今天也来掘地三尺剖析下这个问题。

开讲之前，各位看官不妨在心中默默想一下你对这个问题会给出怎样的答案。如果野望谷的分析最后印证了你的猜想、或者让你觉得确有道理的话，不妨给个关注或点赞~

【一】

在讲伊犁州之前，野望谷先谈一个很多人都会搞错的问题：

众所周知，在实践中我国采取的大体是“省、市、县、乡”四级行政区划管理架构；那么请问，如果严格按照法律规定，我国的行政区划管理架构到底应该是几级？

说到这里，估计很多朋友都会搬出《宪法》第30条作为依据——

“中华人民共和国的行政区域划分如下：

（一）全国分为省、自治区、直辖市；

（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；

（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。”

所以答案就很明显了：如果按照宪法规定，我国行政区划管理架构就应该是“省、县、乡”三级制，实践中的四级制与宪法规定的三级制是存在冲突的。

——但很可惜，上面这种观点属于典型的断章取义、以偏概全。如果我们仔细看一下《宪法》第30条就会发现，在上面这句规定后面还紧接着一句话：

“直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”

也就是说，同样都是“市”，但“较大的市”与普通的“市”并不一样，“自治州”与普通的“县、自治县、市”也不一样。

“较大的市”和“自治州”可以统辖普通的“县、自治县、市”以及相当于县的“区”，从而成为凌驾于县之上的一级行政区划。省既可以直接统辖普通的“县、自治县、市”，也可以辖属“较大的市”和“自治州”，再由该“较大的市”或“自治州”来统辖普通的“县、自治县、市”。

——注意，上面这段分析完全是野望谷依据《宪法》条文所做的拆解。也就是说，即便是严格按照《宪法》规定，我国实行的也是“省、县、乡”三级制与“省、市、县、乡”四级制并行的行政区划管理架构，现实实践与法律规定并不冲突。

这个道理在我国现行其他法律中亦有体现。比如《立法法》在地方性法规章节中，明确规定享有地方性法规制定权的行政区划主体为：（一）“省、自治区、直辖市”，（二）“设区的市、自治州”。

——也就是说，“设区的市”与普通的“市”是不同的。“设区的市”的区划级别建制和立法权限都远远超出了普通的“县、自治县、市”，“自治州”的区划级别建制和立法权限也远远超出了普通的“自治县”。

而这里所谓“设区的市”与《宪法》中规定的“较大的市”，两者在内涵上大体是一致的，翻译成更加通俗易懂的表述就是“地级市”。

再如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，也明确区分了“设区的市、自治州”与“县、自治县、不设区的市、市辖区”的区别。

——这两者不仅在区划级别建制上存在高下之分，而且在职权范围、工作程序、人员产生方式、机构设置、议事规则上皆有不同。

又如《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》中，也明确区分了“省、自治区辖市”“自治州”与“县、自治县”“不设区的市”“市辖区”的区别，前者对应“中级人民法院”和“设区的市级人民检察院”，后者对应“基层人民法院”和“基层人民检察院”。

——这两类法院检察院之间不只是在级别建制上存在高下之分，而且在管辖范围、审理级别、机构人员设置、审判和监督权限上皆有不同。

我们通过以上对法律条文的梳理便可得知，“省、市、县、乡”四级行政区划管理架构并不是一种长期实践形成的自我发挥，而是有着明确法律依据作为保障的。尽管《宪法》提供了“省、县、乡”三级制与“省、市、县、乡”四级制这两种并行方案设计，但其他法律在进行相关规定时无一例外都默认了“省、市、县、乡”四级制才是我国行政区划管理架构的主体。

所以说，不论是观察现实实践、还是严格按照法律规定，我国行政区划管理架构的主体都是“省、市、县、乡”四级制，诸如“省、县、乡”三级制或“直辖市、区、街道”三级制只是一种特殊情形。

【二】

当然了，即便是“省、市、县、乡”四级制那也只是行政区划的标准情形。在我国疆域广袤的土地上，还存在着许多并不标准的行政区划管理架构，“副省级行政区”就是其中一种很有代表性的非标准情形。

在副省级行政区中，最主要的一类就是“副省级城市”了。1994年，中编委在1号《通知》中明确规定，重庆、广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波等16个城市的行政级别定为副省级。

这份文件也就给上述16个城市的副省级规格提供了法规依据。在90年代末重庆升格为直辖市后，全国总共15个副省级城市的架构一直维持到了今天。

除了上述15个副省级城市之外，我国历史上还存在过一些其他类型的副省级行政区：

第一个，是存在于1950年到1988年的“海南行政区”。

海南行政区的辖区范围跟今天的海南省基本一致，历史上的海南行政区政府曾长期称“海南行政公署”或“海南行政区公署”，是广东省政府的派出机构。1984年，海南行政区公署改称“海南行政区人民政府”，成为地方正式的一级行政区划，行政级别明确为副省级，仍归广东省政府领导。

在当时，副省级的海南行政区不仅直接领导了海南岛上的多个县和县级市，还直接领导了1个自治州（海南黎族苗族自治州）、1个地级市（海口市）。1986年，海南行政区曾被国家批准实行计划单列，海南成为计划单列行政区的时间要比深圳、青岛、厦门、宁波这些副省级计划单列市还要早。

1988年海南建省、办经济特区，副省级的海南行政区自此就退出了历史舞台。

第二个，是存在于1952年到1958年的“桂西壮族自治区”（“桂西壮族自治州”）。

1949年广西解放后，国家先是在这里设立了广西省。随后在1952年，国家在壮族人口聚居的广西省西部一带成立了桂西壮族自治区，级别地位相当于行政公署一级，1956年改称桂西壮族自治州，自治区（自治州）政府驻南宁市。

桂西壮族自治区（自治州）对上仍受广西省领导，对下统辖了邕宁专区、百色专区、宜山专区等3个专区，再由这3个专区向下统辖各个县，事实上形成了“省、自治区（自治州）、专区、县、乡”五级行政区划管理架构。

在鼓励实行少数民族自治政策成为主流后，1956年，中央首次提出建立省一级壮族自治区的倡议。历时两年准备后，相当于省一级的广西壮族自治区正式成立，取代了先前的广西省，原为副省级的桂西壮族自治州则顺势撤销。

至于第三个，就是我们今天要重点谈的伊犁哈萨克自治州了。

与上面的海南行政区、桂西壮族自治区已经消逝于历史长河中不同，伊犁州的行政区划建制一直维系到了现在，它的“副省级”色彩直到今天都随处可见。

因此，我们先来看看伊犁州现在到底是不是“副省级”，再去梳理它的历史脉络、看看它这种超越于一般地市级行政区的规格究竟是怎样形成的。

【三】

我们先看能够支撑伊犁州是“副省级”的证据：

第一，从行政区划管辖范围来看，伊犁州不仅下辖了8个县、3个县级市，还下辖了塔城地区、阿勒泰地区等2个地区，从而成为了目前全国唯一一个既辖县市、又辖地区的自治州（地级市）。

众所周知，地区是介于省和县之间的一级行政区划，地区的行政级别跟“较大的市”、“设区的市”、自治州、盟是等同的。

在90年代“地改市”的浪潮中，全国绝大多数地区都改为了市，也就是我们俗称的“地级市”。眼下全国仅剩7个地区还没有改为地级市，它们全都分布在新疆、西藏、黑龙江等边远省份，塔城、阿勒泰就是其中的两个。

伊犁州虽名为“自治州”，但却下辖了塔城、阿勒泰2个地区；在对上接受伊犁州管辖的同时，塔城地区向下辖属了3个县、3个县级市、1个自治县，阿勒泰地区向下辖属了6个县、1个县级市。

由此，在塔城和阿勒泰地区便形成了“新疆自治区、伊犁州、塔城地区和阿勒泰地区、县（自治县、县级市）、乡”五级行政区划管理架构。

同时，为了与塔城、阿勒泰这两个地区作区分，伊犁州直接管辖的8个县、3个县级市则被称为“直属县市”或“州直区域”，由此也就形成了“小伊犁”（不包括塔城、阿勒泰地区）与“大伊犁”（包括塔城、阿勒泰地区）之分。

另外在历史上，伊犁州还曾代管过跟塔城地区、阿勒泰地区同级别的博尔塔拉蒙古自治州（如今博尔塔拉州已经划归新疆自治区直辖）。

从常理推断，既然伊犁州对上是受新疆自治区管辖，因此级别就不应该高于新疆自治区；对下又管辖了塔城、阿勒泰两个地区，历史上还曾管辖过博尔塔拉州，因此级别就不应该低于地区、自治州，那么伊犁州最符合逻辑的层次就应该是“副省级”了。

第二，从隶属关系来看，伊犁州的确在不少方面是塔城地区和阿勒泰地区的上级行政区划单位。

比如，在伊犁州发布的《国民经济和社会发展统计公报》中，向来都是以“伊犁全州”为口径的，各类统计数据既包括伊犁州直属的11个县市，也包括塔城和阿勒泰两个地区。

又如，由于塔城、阿勒泰都是“地区”，而“地区”在我国行政区划架构体系中并不是一级标准的区划建制，这主要体现在地区不会设立标准的政府、人大、政协，而只会设立行政公署、人大工委、政协工委，它们的性质分别是省政府、省人大常委会、省政协的派出机构。

但塔城和阿勒泰的特殊性在于，塔城地区和阿勒泰地区的行政公署、人大工委、政协工委都并不是新疆自治区政府、新疆自治区人大常委会、新疆自治区政协的派出机构，而是伊犁州政府、伊犁州人大常委会、伊犁州政协的派出机构。塔城和阿勒泰地区的人大工委、政协工委都要分别接受伊犁州人大常委会、伊犁州政协的领导，向伊犁州人大常委会、伊犁州政协汇报工作。

再如，当伊犁州人大、州政协举行会议时，塔城和阿勒泰地区的相关人大、行署、政协领导也会一同出席会议。

第三，从官方文书来看，伊犁州2009年出版的《伊犁哈萨克自治州概况》里有这么一段话：

“1987年经自治区党委和人民政府批准，伊犁州行政待遇调整，人大常委会主任、州长享受副省级待遇，政府各部门各级负责人按隶属关系享受副地级以下待遇，副地级以上职位由自治区任命。”

这段话传递出了几层意思：

（一）伊犁州的正职领导按副省级待遇配备；

（二）伊犁州下属各州直部门的正职领导按不超过副地级（即副厅局级）待遇配备；

（三）由于副厅局级以上干部一般至少都得是省管干部，所以伊犁州并不能自行决定所有州直部门的正职干部任免，如果该州直部门的正职干部为副地级的话，那么就需要按组织程序由新疆自治区任免；

（四）伊犁州这一级别高配的做法并不只是针对个别领导干部，而是具有普遍适用性的；

（五）决定将伊犁州调整为副省级待遇，是由新疆自治区层面做出的决定。

这份官方文书是伊犁州于2009年出版的，自那之后并无调整伊犁州级别待遇的新的官方文件问世，也没有听说上述规定被废止的消息，因此应当认为这种做法在今天仍然适用。

第四，从历史资料来看，1953年中央在《新疆省民族区域自治实施计划草案》中有这么一段话：

“以伊犁、塔城、阿勒泰3个专区建立以哈萨克为主的自治区，其行政地位相当于行政公署一级。”

——由于建国初期对民族自治区域的叫法尚不统一和规范，因此我们不必纠结于当时的伊犁州是叫“自治区”还是叫“自治州”，而应将关注点主要放在这段话里的“专区”和“行政公署”这两个词上。

民国十九年（1930年），南京国民政府在《建国大纲》中规定地方行政区划采用“省、县”二级制架构。然而在彼时交通、信息、科技都不甚发达的情况下，这种只求简约、不顾现实的行政区划制度设计显然是一种流于形式的空想。

随着抗战全面爆发、地方军政事务日趋繁琐，南京国民政府不得不在省与县之间增设了一级“行政督察区”。行政督察区政府称“行政督察专员公署”，简称“公署”，行政督察区首长称“行政督察专员”，简称“专员”。

后来，有的行政督察区下面还会设立二级行政区。

于是，民国中期的地方行政区划管理架构就在事实上变成了“省、行政督察区、县”三级制或者“省、行政督察区、二级行政督察区、县”四级制，这跟清朝时期“省、道、府（州）、县（州）”的三级或四级行政区划层级架构颇有相似之处。

到了抗战时期，由于各省的实际治理区域逐渐变得支离破碎，原先主要负责民政事务的各级地方政府也不利于国民党政府统合军政、一体指挥，因此国民党政府在省政府、行政督察区之外又新设立了“行政督察公署”，简称“行署”，行署首长称“主任”。

从那之后，各地行署就代行了省政府的职权，行署主任名义上是省政府主席的副手，但实际上就是一省的省长。

后来，民国政府的这种做法也被解放区吸收借鉴。

“行政公署”简称“公署”，相当于省级政府，“行政公署”统辖的区域称“行署区”，行署区就是解放区的最高一级地方行政区划。行政公署向下可设立“专署”，专署统辖的片区称“专区”，专区相当于省之下、县之上的二级行政区。

在刚解放那会儿，公署、专署的做法还被保留了一段时间。

比如在建国初期，如今的江苏省、安徽省、四川省还都不存在，彼时在这些地方上设立的是苏北、苏南、皖北、皖南、川东、川西、川南、川北等若干行政公署，这些行政公署都是正儿八经的省级行政区，行署主任就相当于省长。

同时，省、行署之下亦可继续设立“专署”，作为介于省（行署）与县之间的二级行政区。

因此，1953年中央在文件中规定伊犁自治区“行政地位相当于行政公署一级”，实际上就是赋予了伊犁州“准省级”的地位，尽管伊犁州在这一时期对上还是得接受新疆自治区的领导。

但是，伊犁州的“准省级”地位存续时间相当短。

随着国家从1952年起陆续裁撤各地行政公署，统一整编为“省”或“自治区”的建制；同时又将原先隶属于省的“专署”更名为“地区行政专员公署”，简称“行署”，行署首长称“专员”，行署在性质上是省政府的派出机构、代表省政府统辖若干个县，其所辖片区也由“专区”改称“地区”，后来又演变为了我们今天常见的“地级市”，因此伊犁州所依托的“省级”地位也很快就不存在了。

第五，从干部职务任免程序来看，伊犁州的领导干部与普通的地级市、自治州存在很大不同。

我们都知道，“党组”与“党委”不能等量观之。党委由党代会产生、受上级党委领导，而党组由设立它的党委产生、并向其汇报工作。党委书记、副书记职务本身就带有某种行政级别，而党组书记、副书记职务本身并不带有某种行政级别。

以一个地级市来举例，尽管它的市人大常委会主任、市政协主席都是省管干部，他们的市人大常委会主任、市政协主席这些职务也都是由上级省委研究决定（再按程序提名选举）的；但他们是否兼任、或者由其他谁来担任市人大常委会党组书记、市政协党组书记却是由本级市委研究决定的，因为市人大常委会党组、市政协党组都是由本级市委产生设立的，而不是由上级省委产生设立的。

然而伊犁州却是一个例外，伊犁州人大常委会党组书记、伊犁州政协党组书记这些职务都是由新疆自治区党委决定任免的，而不是由伊犁州党委自行决定任免的。

因此从这个角度来看，伊犁州的规格地位显然被拔高了，这与一般地级市、自治州的情况迥然不同。

第六，从干部个人级别来看，伊犁州的领导干部与普通的地级市、自治州存在很大不同。

如果我们观察近年来在伊犁州任职的州领导干部履历就会发现，很多领导干部的职务后面都会被注明一个指示个人级别的括号，如“（正厅长级）”或者“（副厅长级）”。

我们都知道，在官方正式文书中于干部职务后面特别注明一个指示个人级别的括号，通常发生在个人级别与职务级别不对等的情况，可能是“低职高配”，也可能是“高职低配”。那么伊犁州的情况属于哪一种呢？

在仔细观察后我们总结出一个规律，就以伊犁州副州长为例，排名靠前的副州长职务后面往往不会被注明一个指示个人级别的括号，而排名靠后的副州长职务后面往往才会被注明一个指示个人级别的括号——“（副厅长级）”；同一位副州长在职务未发生任何变动的情况下，早期可能在他的职务后面注明一个指示个人级别的括号——“（副厅长级）”，而后期这个括号可能就被拿掉了。

这种普遍性的现象只能指向一种结果，即伊犁州的副州长按惯例是需要按照正厅级配备的。一位副州长在刚上任时，或许他的个人级别还停留在副厅级，属于“高职低配”，故而才需要加上一个括号——“（副厅长级）”；假以时日后，随着这位副州长资历渐长、排名向前，他的个人级别逐渐与职务达成一致，这个括号自然也就可以拿掉了。

另外我们还会发现，近年来出现了许多例外地正厅局级领导干部调任伊犁州副职的情况。

假如伊犁州的副职是副厅级的话，那么某一位正厅局级干部被降职使用倒还有可能，而发生多位正厅局级干部都被降职使用的概率那就太小了；更何况干部从外省调任新疆，往往都带有帮扶、交流的意味，个人级别不太可能被降，因此也就只剩下了一种最有可能的结果，也就是伊犁州的副职本身就会按正厅级配备。

第七，从州直部门的级别建制来看，伊犁州的规格也高于普通的地级市、自治州。

众所周知，普通地级市、自治州的政府直属部门、市直机关的级别一般都是正处级，即使是发生了个别部门首长的个人级别被高配的情况，也不会影响机构本身的正处级建制。

然而伊犁州却不是这样，不论是早前成立的伊犁州机关事务管理局、交通运输局、文物局等等，还是在近年来的机构改革中新成立或新整合的伊犁州退役军人事务局、税务局等等，它们在自己的官方介绍中都无一例外明确指出了自身是副厅局级建制。

同时，这些伊犁州州直部门的内设机构也不是像普通地级市、自治州那样实行科级，而是统一被提升为了副处级。

显然，伊犁州的这种情况就跟副省级城市有些类似了。按照1995年中编委《关于副省级城市若干问题的意见》的规定，副省级城市的市直工作部门为副厅级。

由于伊犁州各州直工作部门的正职大多都是副厅级干部，所以对他们的职务任免就是由新疆自治区党委决定的，而不是由伊犁州党委决定的。同理，由于伊犁州各州直工作部门内设机构的正职大多都是副处级干部，所以对他们的职务任免就是由伊犁州党委决定的，而不是由所在部门自行决定的。

第八，从法院和检察院的设置来看，伊犁州的规格不仅高于普通的地级市、自治州，甚至会高于副省级城市。

众所周知，普通地级市、自治州都是设立中级人民法院、设区的市级人民检察院，“两院”都是标准的正处级建制，只有院长会被高配为副厅级，常务副院长会被高配为正处级，其他副院长都是副处级。

即便是在副省级城市，设立的也同样是中级人民法院、设区的市级人民检察院，同时“两院”会跟其他市直部门一样提升为副厅级建制，只有院长会被高配为正厅级，常务副院长会被高配为副厅级，其他副院长都是正处级。

然而伊犁州的情况却大为不同。

首先，设立在伊犁州的并不是普通的中级人民法院、人民检察院，而是新疆自治区高级人民法院伊犁州分院、伊犁州人民检察院。

尤其是在法院这一块，目前全国范围内仅有两个由省高级人民法院派出的分院，它们恰好都在新疆，一个是新疆自治区高级人民法院新疆生产建设兵团分院，另一个就是新疆自治区高级人民法院伊犁州分院。

按照相关规定，高级法院的分院作为高级法院的派出机构，其审级地位高于中级人民法院，相当于承担了一部分高级人民法院的职能。

新疆高级法院伊犁州分院不仅拥有一个中级人民法院的全部职权，还会代为行使一部分自治区高级人民法院的职权；伊犁州分院对下不仅对伊犁州各直属县市的基层人民法院拥有监督指导权和案件管辖权，还对塔城地区、阿勒泰地区的两个中级人民法院拥有监督指导权和案件管辖权，伊犁州分院有时可以直接代行新疆高院承担塔城、阿勒泰2个地区中院的案件上诉法院职能。

检察院方面也是同理，塔城和阿勒泰地区的检察院全称分别是伊犁州人民检察院塔城地区检察分院、伊犁州人民检察院阿勒泰地区检察分院；伊犁州检察院是塔城、阿勒泰两个地区检察分院的上级机关，对其拥有监督指导权和案件管辖权。

其次，伊犁州法院和检察院的机构级别建制和领导个人级别也都是向副省级城市看齐的。

比如，按照《检察官法》的规定，普通地级市、自治州人民检察院副检察长对应的检察官等级至高只能是二级高级检察官，而伊犁州人民检察院副检察长的检察官等级有的却是一级高级检察官，这也是参照副省级城市检察院的做法。

第九，从每年春节前夕看望慰问老同志的名单来看，曾担任过伊犁州党委、人大、政府、政协正职岗位的离退休领导干部是会被纳入新疆自治区“老同志”名单的。

野望谷梳理了近年来新疆自治区在春节前夕看望慰问老同志的名单，发现能够进入这份名单的正省级（不含）以下离退休老同志包括：

（1）曾担任自治区党委、人大、政府、政协副职的老同志；（2）曾担任新疆生产建设兵团副政委、副司令员、党委常委的老同志；（3）曾担任自治区高级人民法院院长、高级人民检察院检察长、“两院”党组书记的老同志；（4）曾担任伊犁州党委、人大、政府、政协正职的老同志。

由此看来，伊犁州正职领导就是按照副省级来配备的，他们在退休后不只是伊犁州一级的老同志，同时也是新疆自治区一级的老同志。

【四】

说完了能够支撑伊犁州是“副省级”的证据，我们再来看看有哪些不能支撑伊犁州是“副省级”的证据：

第一，前面说过，伊犁州不仅下辖了8个县、3个县级市，还下辖了塔城、阿勒泰2个地区。然而除了司法等少数领域以外，伊犁州对塔城地区和阿勒泰地区的管辖权更多是停留在名义上的；塔城地区和阿勒泰地区事实上都是直接接受新疆自治区领导，同普通的地区并无二致，这体现在：

塔城地区党委、阿勒泰地区党委都是直属于新疆自治区党委领导的，并不受伊犁州党委的领导；

塔城地区和阿勒泰地区的行政公署尽管是伊犁州政府的派出机构，但却要接受新疆自治区政府的直辖，这就等于明确了新疆自治区对塔城地区和阿勒泰地区行政事务的直接领导关系；

塔城和阿勒泰地区的党委、行署、人大工委、政协工委四大班子的正副职领导和地区中级人民法院、地区检察分院的正职领导都是新疆自治区管理的干部，对这些职务的任前考察都是由自治区党委组织部负责，而不是由伊犁州党委组织部负责；对塔城和阿勒泰地区党委、行署领导的职务任免决定都是由自治区党委直接作出的，只有对塔城和阿勒泰地区人大工委、政协工委、法院、检察院领导的任免决定才需要按程序由伊犁州人大或伊犁州政协产生；

塔城和阿勒泰地区的财政也都是直接对口新疆自治区财政，并不需要对口伊犁自治州财政。

也就是说，所谓伊犁州对塔城地区和阿勒泰地区的管辖，更多是停留在程序上、名义上的；但凡涉及人、财、事的具体管辖场景时，塔城地区和阿勒泰地区都是直接受新疆自治区的领导，伊犁州对它们并无支配权。

第二，众所周知，组织部门对领导干部的管理权限是“下管一级”，因此县处级干部就要由市委管理，厅局级干部就要由省委管理，省部级干部就要由中央管理。故而只要是副省级以上的干部，那么一般来说就必然是中管干部。

比如1994年中组部在《关于广州等16城市干部管理范围问题的通知》中就要求，副省级城市的市委书记、市人大常委会主任、市长、市政协主席职务都要纳入中管干部序列，其职务任免由省委报中央审批决定。

然而，伊犁州的州党委书记、州人大常委会主任、州长、州政协主席都是由新疆自治区层面决定任免的，显然这些职务并未被纳入中管干部序列，这也是外界质疑伊犁州是否是“副省级”的一个重要理由。

这一点也能从前面提到的伊犁州2009年出版《伊犁哈萨克自治州概况》中那段话里找到答案——伊犁州“副地级以上职位由自治区任命”，这里的“以上”自然也就包括了身为“副省级”的伊犁州正职。

第三，由于副省级城市的“副省级”身份是有明文规定的，因而副省级城市的市委书记、市人大常委会主任、市长、市政协主席天然就是副省级，市委副书记、市委常委、市纪委书记、市人大常委会副主任、副市长、市政协副主席天然就是正厅级，他们的职务后面都无需再加一个指示个人级别的括号。

然而，在四大班子正副职领导的职务后面加一个指示个人级别的括号，这种情况在伊犁州却十分常见。也就是说，伊犁州的正职领导既有可能副省级，也有可能是正厅级；副职领导既有可能是正厅级，也有可能是副厅级。

这背后真实的原因，大概率还是对伊犁州领导干部高配级别的做法只是一种惯例行事，而并不拥有法理依据。

所以当一名干部成为了伊犁州副职领导后，他并不会自动获得正厅级的个人级别，他能否获得正厅级待遇还有待上级机关另行确定；此时为了避免误解，可能就需要在他的职务后面加一个括号——“（副厅长级）”。

第四，按照中编委1995年《关于副省级市若干问题的意见》之规定，副省级城市的市直工作部门为副厅级建制，市直工作部门的内设机构为正处级建制。也就是说，副省级城市下面的局长是副厅级，副局长是正处级，处长同样是正处级。

然而伊犁州的情况却有所不同。如前所述，伊犁州的州直工作部门一般都是副厅级建制，但州直工作部门的内设机构却普遍为副处级建制。也就是说，伊犁州下面的局长是副厅级，副局长是正处级，处长是副处级。

因此从这个角度来说，伊犁州的机构级别设置并没有完全比照副省级城市的做法，较副省级城市的规格略有降低。

第五，副省级城市的市直工作部门正职作为副厅级，属于市委管理干部；其选拔考察由市委组织部负责，职务任免决定由市委做出，发生违纪问题后的查办也是归市纪委负责。

然而伊犁州的情况却有所不同。伊犁州的州直工作部门正职同样是副厅级，但对他们的职务任免决定却是由新疆自治区党委做出，发生违纪问题后的查办也是归新疆自治区纪委负责。

同理，副省级城市市直工作部门内设机构的正职作为正处级，属于部门管理干部；而伊犁州州直工作部门内设机构的正职作为副处级，却属于伊犁州管理干部。

从中我们便可看出差异了，即副省级城市市委拥有对副厅级干部的管辖权，副省级城市市直工作部门拥有对处级干部的管辖权；然而伊犁州党委却不拥有对副厅级干部的管辖权，伊犁州州直工作部门也不拥有对处级干部的管辖权。

这背后的原因，大约还是伊犁州并不真正享有副省级行政区的完整管理权限。所以尽管伊犁州各级领导干部的职务级别都被上调了，但伊犁州本身的职能权限还是按地市级层级来配置的，伊犁州各州直部门的职能权限还是按处级机关来配置的，故而伊犁州的职权边界也就不如副省级城市那么充分。

【五】

由此看来，伊犁州一方面的确具有副省级行政区的色彩，另一方面又同真正的副省级行政区存在不少差距，那么这种似是而非的局面究竟是如何形成的呢？这就要从伊犁州特殊的历史背景说起了。

上世纪40年代初期，新疆军阀盛世才抛弃亲苏亲共立场，投靠了国民党，他杀害了大批进步人士，新疆民众的生活也变得愈加艰难。盛世才还撕毁了同苏联签署的协议，进而引发了苏联的不满。

1944年11月，伊宁当地民众发起了一场反抗盛世才的暴动，苏联也在暗中提供了支持，史称“伊宁事变”。事变很快蔓延到了伊犁、塔城、阿勒泰三个专区，三个专区的土地上新成立了与军阀盛世才针锋相对的“三区政府”，这便是“三区革命”。

在1945年初的雅尔塔会议上，美国和英国劝说苏联放弃《苏日中立条约》、加入对日作战，苏联则提出可以加入对日作战、但条件之一是要维持外蒙古的“独立”现状。消息传回国内，蒋介石回应说，如果苏联能够保证中国对东北和新疆的领土主权，那么中国可以考虑苏联提出的条件。

就这样，在经过一番要挟和妥协之后，外蒙古获得了独立地位，苏联势力也退出了新疆。伊犁、塔城、阿勒泰“三区政府”一开始是愿意同国民党政府恢复合作的，但在1947年国民党政府任命了麦斯武德接替张治中成为新疆省政府主席后，刚刚组建的新疆省联合政府再度破裂，“三区”再次发生暴动。

尽管国民党政府很快用包尔汉替换了麦斯武德，但“三区”与国民党政府的离心离德已经无法挽回。就这样，在1949年11月“三区革命”爆发5周年之际，伊犁、塔城、阿勒泰“三区”率先投入了解放军的怀抱，此举也成为了新疆和平解放的前奏。

基于新疆刚解放后的局势稳定考虑，以及先前对“三区革命”领导人的承诺，国家便答应以1944年“三区革命”的成果为基础，将伊犁、塔城、阿勒泰“三区”作为实施民族区域自治的一个整体，不做分开。

随后便产生了前面提到的1953年中央批准的《新疆省民族区域自治实施计划草案》，《草案》明确规定：“以伊犁、塔城、阿勒泰3个专区建立以哈萨克为主的自治区，其行政地位相当于行政公署一级”。

如前所述，解放初期的行政公署相当于省一级政府，专署则介于省级政府和县级政府之间。所以在1953年底成立的伊犁哈萨克自治区在名义上就获得了省一级行政区的地位，它向下就统辖了伊犁、塔城、阿勒泰3个专区。

但由于伊犁哈萨克自治区对上仍需接受新疆省政府领导，所以这一时期的伊犁哈萨克自治区就跟位于广西省的桂西壮族自治区情况类似，事实上享有的是副省级地位。

另外也是在这一时期，博尔塔拉从伊犁专区中独立出来，成为了一个单独的专区级建制。受新疆省政府委托，博尔塔拉继续由伊犁州代管。

1955年新疆撤省、改建自治区，伊犁便不再使用“自治区”的名号，改称“自治州”。再之后，伊犁专区被撤销，塔城、阿勒泰2个专区则改称“地区”。

在这一时期，按照新疆自治区的统一安排，伊犁州的实际管辖范围逐渐收窄至原伊犁专区的地域范围、也就是今天的伊犁州州直县市；塔城、阿勒泰、博尔塔拉三个地区（自治州）的事务则逐渐收归新疆自治区直辖，尽管塔城和阿勒泰在名义上仍然是伊犁州的辖区，这种局面一直延续到了今天。

到了80年代，尽管此时距离“三区革命”已经过去了近半个世纪，但出于民族团结和统一战线的考虑，国家便一直尊重了伊犁州这一介于自治区与地区之间的行政区划建制的历史，默许了其作为一个行政区划制度体系的“例外”而继续存在。

在1988年海南行政区升格为海南省后，“行署区”便彻底退出了历史舞台。由于此前一批过时的法律法规已被废止，所以彼时伊犁州的“副省级”地位已经失去了法理依据，于是便有人大代表提出提案，希望国家能够解决伊犁州在区划建制上存在的特殊问题。

1989年，全国人大民族委员会在认真考虑后对此提案给出了答复：

伊犁州设立派出机关的法律依据问题“建议在制定新疆维吾尔自治区自治条例和伊犁哈萨克自治州自治条例时作出规定”；

“新疆维吾尔自治区党委和政府领导同志都表示，今后工作中要让自治州对所属地区在人事、计划、财政、物资等方面真正管起来，尊重和帮助自治州自治机关行使自治权”；

“为使自治州便于领导所属地区，自治州领导干部配备和待遇问题也要适当解决”。

这一答复为后来伊犁州的区划建制设计定下了基调，那就是：

继续尊重伊犁州的革命历史，尊重伊犁州现行的区划建制；不改变伊犁州对塔城、阿勒泰地区的管辖权，不改变塔城、阿勒泰地区受新疆自治区直辖的事实；

新疆自治区尊重和保障伊犁州依法行使自治权，伊犁州的区划建制和机构设置问题由新疆自治区自行确定；为了理顺伊犁州的领导汇报关系，伊犁州的干部配备和级别待遇问题应当“适当解决”、“特事特办”。

从那之后，伊犁州这种在全国独一无二的行政区划建制做法就一直被延续到了今天，伊犁州的“副省级”规格也就成为了一项约定俗成的惯例。

【总结】

到此，本文对伊犁州行政区划历史沿革与特殊现状的分析已经啰啰嗦嗦写了近1.3万字了，是该就伊犁州是不是“副省级自治州”的问题做个简单总结了：

第一，伊犁州成为“副省级自治州”是有着深刻而特殊的历史背景的，伊犁、塔城、阿勒泰三地“构成一个整体”是有着长期而深厚的历史渊源的。历史上设置在伊犁州的“行政公署”就相当于一个省级行政区，但伊犁州对上隶属于新疆自治区的现实则使得它在客观上变成了一个“副省级行政区”，这跟当年海南、桂西的情况颇为类似。

第二，“副省级”待遇对应的是伊犁州本身，而不仅仅是伊犁州的个别领导干部。伊犁州各级干部和机关部门的级别待遇都被整体拔高了，这跟如今一些地级市、国家级新区的领导干部个人级别被高配的情况不可同日而语。

第三，伊犁州的“副省级”规格是通过整体拔高机关部门和各级干部的级别待遇来实现的，而不是来自于伊犁州本身自带的法定“副省级”级别，这是它跟一般副省级城市的根本差异。而这一点，也是造成伊犁州各级机关部门职权范围不如一般副省级城市那么大、伊犁州各级干部经常出现“同职不同级”现象、伊犁州干部级别被高配“普遍却又不绝对”的原因所在。

第四，伊犁州的“副省级”身份并没有来自国家层面的法律法规或制度文件作为依据，而更像是新疆自治区依据上级精神所颁发的一种“内部粮票”。而这一点，也正是伊犁州正职干部尽管其个人级别被提上去了、但对他们的干部管理权限却没有一起跟着被提上去的原因所在。

第五，“大伊犁”主要是程序上的、名义上的，“小伊犁”才是更真实的、更贴切的。伊犁州虽仍保有对塔城、阿勒泰2个地区的管辖权，但这并不影响塔城、阿勒泰2个地区都是接受新疆自治区直辖领导的客观事实。