95条金融法草案向社会公开征求意见｜政策与监管

文/《清华金融评论》丁开艳

2026年3月20日，司法部、中国人民银行、金融监管总局、中国证监会、国家外汇局联合在门户网站公布《中华人民共和国金融法（草案）》（以下简称“草案”），向社会公开征求意见。作为我国金融领域首部基础性、综合性、统领性法律，草案共11章95条，系统整合党的十八大以来金融法治建设成果与实践经验，将党中央关于金融工作的决策部署、理论创新及改革实践转化为法律规范，聚焦“强监管、防风险、促发展”主线，全面回应金融高质量发展中的突出问题，为加快建设金融强国筑牢法治根基。此次立法不仅是填补我国金融领域基础性法律空白的关键一步，更标志着我国金融法治建设迈入体系化、统筹化的新阶段。

金融法草案的主要内容

制定金融法，是党中央作出的重要决策部署。作为我国金融领域第一部管总的基础性法律，草案坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记关于金融工作的重要指示批示和中央金融工作会议精神，坚定不移走中国特色金融发展之路，全面加强金融监管，防范化解金融风险，推动金融高质量发展，着力解决制约我国金融高质量发展的突出问题，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

草案共11章95条，全面总结吸收党的十八大以来我国金融法治建设成果和经验，立足新时代新征程面临的新任务新要求，把党中央对金融工作的决策部署、理论创新和金融管理实践中形成的改革成果、有效做法转化为全行业和全社会共同遵守的法律规范，为加快建设金融强国提供坚实法治保障。草案主要规定了以下内容：

一是明确金融工作方向性总体性要求。强调坚持和加强党中央对金融工作的集中统一领导，坚持以人民为中心。确立建设金融强国、有力支撑以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的立法目的。鲜明体现“中国特色金融发展之路”“中国特色现代金融体系”等要求。

二是建设现代中央银行制度。围绕推动建设现代中央银行制度，进一步明确中央银行职能定位，不断完善科学稳健的货币政策体系，积极推动构建宏观审慎管理体系，维护人民币币值稳定和金融稳定。

三是规范金融机构行为活动。对金融机构准入、经营、退出实施全周期管理。明确金融机构及其分支机构设立、重大事项变更须经批准。

四是提升金融产品和服务规范性。围绕推动建设多样化专业性的金融产品和服务体系，强化合规性管理，满足实体经济和人民群众多层次多样化金融服务需求，严厉打击财务造假等行为。

五是优化金融市场体系功能。明确金融市场基本功能、交易原则，健全金融市场稳定机制。建立健全金融基础设施运营主体风险管理制度，强化金融基础设施履约保障。

六是全面加强金融监管。明确金融各领域监管职责和央地监管分工，并建立兜底监管机制，实现监管全覆盖。完善金融消费者、投资者权益保护体制机制。同时，对监管协同、履职保障和追责问责提出明确要求。

七是健全金融风险处置机制。坚持市场化法治化风险处置原则，着力完善金融风险处置机制，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。八是统筹金融高质量发展和安全。坚持金融服务实体经济，着力提高金融资源配置效率，切实做好金融“五篇大文章”。推进金融领域信用体系建设，健全反洗钱监管制度，提高金融安全保障能力。九是强化法律责任。加大对金融领域违法违规行为的惩处力度，提高违法成本，进一步加强制度约束。

立法背景和过程

《中华人民共和国金融法（草案）》的说明介绍，党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国金融实践创新、理论创新、制度创新持续深入推进，走出了一条中国特色金融发展之路。

与此同时，我国金融领域仍然面临着金融风险隐患多，监管和治理能力薄弱，服务实体经济质效不高，金融法律体系协调性不足、缺乏基础性法律规制等问题。2023 年 10 月召开的中央金融工作会议提出，全面加强金融监管，防范化解金融风险，推动金融高质量发展，坚定不移走中国特色金融发展之路，加快建设金融强国。

因此，有必要制定一部金融领域基础性法律，将党的十八大以来党中央对金融工作的决策部署、理论创新和金融管理实践中形成的改革成果、有效做法转化为法律规范，协调金融各领域主要制度，聚焦突出问题予以规制，提高金融法治与金融实践的匹配度和适应性，为推动金融高质量发展提供坚实法治保障。在起草审查过程中，扎实开展调查研究，广泛听取各方意见，就相关重点问题开展专题攻关，组织多场座谈会听取地方、专家、行业协会、金融机构意见，对各方提出的意见建议逐条认真研究、充分吸收采纳，持续修改完善形成草案。

立法的定位：金融业基础性法律

习近平总书记指出，金融的安全靠制度、活力在市场、秩序靠法治；要及时推进金融重点领域和新兴领域立法，建立定期修法制度，不断适应金融发展实践需要。

对于 在法治轨道上推进金融高质量发展，监管部门负责人及学者进行了解读：

中国人民银行党委委员、副行长陶玲2025年11月《学习时报》发表署名文章《在法治轨道上推进金融高质量发展》。文章提到，党的二十届三中全会提出制定金融法，作为深化金融体制改革重大任务。金融法定位于金融业一部管总的基础性法律，落实 中央金融工作会议 提出的强监管、防风险、促高质量发展的要求，实现金融监管全覆盖，强化“五大监管”，完善金融消费者和投资者保护体制机制；规范金融机构全生命周期，提升金融产品和服务水平，防范化解金融风险；构建科学稳健的金融调控体系，促进金融市场稳健运行，健全金融基础设施功能，提高金融服务实体经济质效。

“十五五”时期，金融法治建设面临新形势新任务。从外部形势看，国际环境复杂性严峻性持续上升，对我国经济金融运行产生外溢影响，金融法治要应对外部环境变化和冲击挑战，促进金融高水平开放，防范洗钱、金融制裁、“长臂管辖”等风险。从国内形势看，金融体系要在稳增长、调结构和防风险之间协调平衡，金融法治要促进金融服务实体经济，防控重点领域金融风险，防范金融市场异常波动，打击非法集资等非法金融活动，将快速发展的数字金融、互联网金融等创新活动及时纳入法治轨道。

北京金融法院党组书记、院长张雯在2025年2月的《清华金融评论》发表文章表示，在金融法的立法过程中践行全过程人民民主，吸纳民意、汇集民智，是我国社会主义民主政治本质属性的体现，必将充分彰显人民立场、人民权利、人民利益、人民力量。立法阶段贯彻全过程人民民主，必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。

金融是国民经济的血脉，是国家核心竞争力的重要组成部分。完善的金融法律体系，将筑牢金融强国建设的制度基础。金融活动与每一个经济主体息息相关，无论是个人还是企业，金融市场的稳定和发展直接影响到经济活动的效率和质量，人民群众广泛参与到金融法的制定当中，是广大人民的知情权、参与权、表达权、监督权的重要保证，是人民当家作出的生动体现。与此同时，金融立法面临着金融机构“跨行业”、金融产品“跨市场”、金融业态“跨领域”、金融业务“跨区域”、金融科技“跨平台、跨国界”等诸多挑战，人民群众广泛参与到金融法的制定当中，才能有效吸纳民意、汇集民智，妥善应对上述挑战。

在制定金融法时践行全过程人民民主，可以确保法律的制定过程能够充分听取社会各界的意见和建议，使得最终出台的法律更能够反映广大人民群众的真实意愿和需求。通过广泛的公众参与，可以汇集多方智慧，发现潜在问题，提出建设性意见，从而有助于提高立法的质量，确保法律的科学性、合理性。充分考虑到民众的意见和建议，金融法将更加贴近实际、符合民心，不仅能增强公众对法律的认可度，也能提高法律的执行效果。在金融法的制定过程中贯彻全过程人民民主，还可以更好地平衡各方利益，促进金融市场的健康发展，减少社会矛盾，促进社会和谐稳定。

中国社会科学院法学研究所副研究员、创新工程首席研究员肖京介绍，从我国当前的实际情况来看，金融领域分业立法、规则不统一等方面的问题较为突出，统领金融领域的基础性法律长期缺位。制定统一的金融法，不仅能够起到填补金融立法空白、巩固金融改革成果的重要作用，还有助于形成规则统一、权责清晰、协同高效的现代金融监管框架体系，构建完善的金融风险防控体系，有效防范、化解、处置系统性金融风险。

中国金融法律体系立法的脉络

陶玲介绍，实现社会主义现代化是一个阶梯式递进、不断发展进步的历史过程，需要不懈努力、接续奋斗，金融法治建设也要遵循这一规律。1995年，中国人民银行法、商业银行法、保险法及其之后颁布的证券法等一系列法律法规，建立了我国金融运行和管理的基本法治体系。2003年后，金融法律持续修订完善，特别是党的十八大以来，金融法治建设步伐更加坚实有力，法治根基不断夯实，为金融业的稳健运行和改革发展提供了坚实的制度保障，形成了宝贵经验。

一是金融立法伴随金融改革开放的历程。金融立法及时回答了时代所问、人民所需，以金融法律法规的“立改废释”，推动、规范和保障了金融改革开放。

二是及时把对金融运行的规律性认识上升到法律规范。从我国实际出发，借鉴国际金融发展有益规则，在法律中体现金融服务实体经济的根本宗旨、防控金融风险的永恒主题。

三是充分体现社会主义市场经济的本质特征。金融法律体系是社会主义法治体系的组成部分，既包含行政管理制度，也涵盖民商事规则，在发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用中，保护各类金融活动主体的合法权益。

四是坚持金融工作的系统观念。牢固树立金融工作“一盘棋”，依法确立金融的中央事权和地方职责，加强统筹协调，强化分工合作，压实各方责任，形成维护良好金融秩序的各方合力。历史实践和经验为进一步加强金融法治建设提供了借鉴。

《清华金融评论》2025年2月刊也系统介绍了我国现有金融法律体系的发展脉络，中国金融法律体系在改革开放后伴随市场经济的发展逐步建立，大致历经三个阶段。

第一阶段（1978—2000年）。金融法律法规主要为弥补我国经济体制改革和对外开放的法律空白，大多是从无到有的探索，如1995年颁布的《中国人民银行法》标志着我国中央银行制度的正式确立，《商业银行法》（1995）、《保险法》（1995）、《证券法》（1998）等共同构成我国金融法律体系的基本框架。

第二阶段（2001—2011年）。我国在加入世界贸易组织后，对金融领域进行广泛改革以接轨国际标准，包括放宽外资银行准入、稳步开放金融市场、促进国内外资本流动，提升金融服务效率和透明度，例如，2003年修订的《外资金融机构管理条例》，降低了外资金融机构进入中国市场的门槛，促进了银行业对外开放。在此阶段，为适应国内外金融市场发展趋势和监管新要求，《中国人民银行法》《保险法》《证券法》等迎来重大修订，同时新出台《银行业监督管理法》《期货交易管理条例》等重要法律法规。

第三阶段（2012年至今）。党的十八大以来，党中央高度重视金融工作，金融体制改革与监管强化成为核心议题。此阶段，我国金融法律体系经历深刻变革。一是补齐金融立法缺项，专业性法律如《期货和衍生品法》填补了期货市场立法空白，为衍生品市场高质量发展奠定良好法制基础。二是完善传统领域立法，《中国人民银行法》《证券法》《商业银行法》等重要法律法规再次重大修订，进一步明确金融机构行为准则，强化金融市场秩序。三是推动新兴领域立法探索，对绿色金融、金融科技、数字货币等新兴领域研究制定相关指引，积极应对新兴技术和全球化带来的挑战。

历经上述发展阶段，我国在金融立法领域已取得显著成就。然而，在分业分级监管框架下，我国央地各级部门现行有效的金融法律渊源数量逾万，规模庞大，金融法体系仍呈现部门化、碎片化、零散化的格局，需要形成一部统摄性的基础性法律，体现我国金融实践的价值取向和基本原则，切实提高金融治理的有效性与协同性。

编辑 | 丁开艳

审核丨秦婷

责编 | 兰银帆

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